VB.2001.00313

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00313

24. Oktober 2002Deutsch22 min

(URT.2002.7034)

Verhältnis von Richtplan zu Nutzungsplan (E. 7a). Begriff des Anordnungsspielraums (E. 7c). Räumlich kann der Anordnungsspielraum nicht schematisch mit zwei Bautiefen definiert werden; es ist auf die konkrete Tiefe der Bauzonenfläche abzustellen. Die Materialien zum Richtplan 1995 belegen, dass das Siedlungsgebiet im streitigen Bereich nicht erweitert werden sollte und der Anordnungsspielraum gemäss Gesamtplan 1978 bereits ausgeschöpft ist (E. 7d). Es liegt ausserdem keine zulässige Durchstossung des Richtplans durch die nutzungsplanerische Festsetzung vor (E. 7e).

Sachverhalt

I. Die Gemeindeversammlung Richterswil

revidierte am 28. und 30. März 2000 ihre Richt- und Nutzungsplanung und wies

dabei unter anderem einen Teil der bisherigen Reservezone Gumerrain der

zweigeschossigen Wohnzone W2 zu.

Erwägungen

II. Gegen diese

Festsetzung erhobenen die Pro Natura Schweiz und E gemeinsam Rekurs und

beantragten, der angefochtene Beschluss sei hinsichtlich der Einzonung dieses

Gebietes aufzuheben. Die Baurekurskommission II hiess das Rechtsmittel am 21.

August 2001 wegen Verletzung des kantonalen Richtplans gut und hob die genannte

Festlegung auf.

III. Gegen diesen

Rekursentscheid wandten sich die Gemeinde Richterswil (VB.2001.00313) und der

Eigentümer des betroffenen Gebietes, B (VB.2001.00315), mit separaten Eingaben

vom 24. September 2001 an das Verwaltungsgericht und beantragten die

Wiederherstellung des aufgehobenen Gemeindebeschlusses.

Der Abteilungspräsident des

Verwaltungsgerichts vereinigte die beiden Beschwerdeverfahren am 10. Oktober

2001, lud die Gemeinde ein, den Beschluss der Gemeindeversammlung über die erst

vorsorglich erfolgte Beschwerdeerhebung nachzureichen, und ersuchte die

Baudirektion, baldmöglichst den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim

Regierungsrat einzuholen.

Die Gemeindeversammlung Richterswil hiess die

vorsorgliche Beschwerdeerhebung am 5. Dezember 2001 gut. Am 30. April 2002

verweigerte der Regierungsrat der strittigen Zonenplanänderung die

Genehmigung.

IV. Gegen diesen

Regierungsratsbeschluss erhoben B am 3. Juni 2002 (VB.2002.00194) und die

Gemeinde Richterswil am 5. Juni 2002 (VB.2002.00192) ebenfalls Beschwerde und

beantragten dessen Aufhebung.

Die vier Beschwerdeverfahren wurden am 19.

Juni 2002 vereinigt. Gleichzeitig wurde allen Verfahrensbeteiligten sowie den

beiden Vorinstanzen Frist angesetzt, um sich zu den Beschwerden vernehmen zu

lassen. Die Baurekurskommission II beantragte am 9. Juli 2002 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerden. Den gleichen Antrag

stellte die Baudirektion am 18. Juli 2002. Die Gemeinde Richterswil beantragte

am 5. September 2002, die beiden Beschwerden von B seien gutzuheissen. Die

Pro Natura und E liessen sich am 6. September 2002 vernehmen und beantragten

die Abweisung der vier Beschwerden. B schliesslich äusserte sich nicht zu den

Beschwerden der Gemeinde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in

Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8.

Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan

betreffenden Beschwerden zuständig (RB 1998 Nr. 26).

b) Als

Grundeigentümer des vom Nutzungsplan betroffenen Areals ist der private Beschwerdeführer

ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Die

Beschwerdeberechtigung der in ihrer Planungsautonomie betroffenen Gemeinde ist

ebenfalls gegeben (§ 21 lit. b VRG). Dies gilt nicht nur bezüglich des

Rekursentscheides, sondern ebenso mit Bezug auf den Nichtgenehmigungsentscheid,

nachdem das kantonale Recht diesen mit § 43 lit. Abs. 1 lit. d VRG ausdrücklich

zum Anfechtungsobjekt erhoben hat (anders noch unter der Herrschaft des alten

VRG, als die Anfechtbarkeit der Nichtgenehmigung noch aus Art. 33 Abs. 2 RPG

abgeleitet werden musste, der nicht dem Schutz der Gemeindeautonomie dient;

vgl. VGr, 2. April 1996, VB.1996.00006; ZBl 95/1994, S. 275

E. 2c).

Weil auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.

Da die örtlichen Verhältnisse für die sich

vorliegend stellenden Fragen ohne Belang sind, kann auf die Durchführung eines

Augenscheins, wie ihn die Vertreterin der Beschwerdegegner verlangt, verzichtet

werden.

3.

Beide Beschwerdeführende beanstanden die

Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanzen und bringen verschiedene neuen

Tatsachenbehauptungen ins Verfahren ein, insbesondere hinsichtlich des

Quartierplans Grüt aus dem Jahre 1970, der seither erfolgten Erschliessungsaufwendungen,

der Umstände der Reservezonenzuweisung im Jahre 1984 und der bestehenden

Bauzonenkapazitäten in der Gemeinde.

Gemäss § 51 VRG kann mit der Beschwerde an

das Verwaltungsgericht jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder

ungenügende Feststellung des Sachverhalts angefochten werden. Dabei können

allerdings, wenn das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz

entscheidet, neue Tatsachen nur soweit geltend gemacht werden, als es durch die

angefochtene Anordnung notwendig geworden ist (§ 52 Abs. 2 VRG).

Im vorliegenden Beschwerdeverfahren gegen den

Nichtgenehmigungsentscheid entscheidet das Verwaltungsgericht als erste

gerichtliche Instanz, so dass in diesem Verfahren von vornherein kein

Novenverbot besteht. Eine solche Beschränkung ist aber auch im Beschwerdeverfahren

gegen den Rekursentscheid, wo das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche

Instanz entscheidet, nicht am Platz. Der im Rekursverfahren nicht beigeladene

private Beschwerdeführer hatte bisher gar keine Möglichkeit, seine

Sachdarstellung vorzubringen und muss daher neue Tatsachen unabhängig davon

behaupten können, ob diese erst durch den Rekursentscheid notwendig geworden

sind oder nicht.

4.

a) Die Baurekurskommission erachtete E als

Stimmbürger gemäss § 151 Abs. 1 Ziff. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

für legitimiert, den Gemeindebeschluss wegen Verletzung des kantonalen

Gesamtplanes anzufechten. Bezüglich der Pro Natura Schweiz erwog sie, soweit

sich diese Organisation gegen Bewilligungen von Bauten und Anlagen ausserhalb

der Bauzonen richte oder soweit sie gegen die Ausscheidung von Kleinbauzonen

die Umgehung von Art. 24 RPG geltend mache, sei sie zur Anfechtung gestützt auf

§ 338a Abs. 2 PBG berechtigt. Obwohl es vorliegend nicht um eine Kleinbauzone

gehe, bestehe eine gewisse Analogie dazu, wenn die Organisation behaupte, die

Bauzone liege im kantonalen Nichtsiedlungsgebiet, ohne dass die Voraussetzungen

von Art. 24 RPG erfüllt seien. Da der von beiden Rekurrierenden gemeinsam

erhobene Rekurs indessen ohnehin zu behandeln sei, müsse die Frage nicht abschliessend

geklärt werden. In der Folge überprüfte die Baurekurskommission den

angefochtenen Entscheid auf dessen Übereinstimmung mit dem kantonalen Richtplan

und hiess ihn gut. Über die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der Festlegung

äusserte sie sich nicht. Diese Kognitionsbeschränkung der Rekursinstanz

entspricht der ständigen Praxis bei Planungsrekursen von Seiten eines

Stimmbürgers (BEZ 1985 Nr. 27).

b) Der Regierungsrat hat seine

Nichtgenehmigung damit begründet, dass die fragliche Festlegung den gemäss

kantonalem Richtplan bestehenden Anordnungsspielraum überschreite, und diese

infolgedessen aufgehoben. Dabei unterlag der Regierungsrat bei seiner

Prüfungsbefugnis allerdings keiner Einschränkung, da ihm gemäss § 5 Abs. 1 PBG

auch die Überprüfung der Angemessenheit und Zweckmässigkeit obliegt.

c) Das

Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren

grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin einschliesslich Ermessensmissbrauch

und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Es hat jedoch gestützt auf

§ 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG unter Umständen auch eine

Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn nämlich anders die volle Überprüfung

der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet

wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist regelmässig dann der

Fall, wenn ein grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht

angefochten wurde, und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplanes

erst im Rahmen der Grundeigentümerbeschwerde gegen eine allfällige

Nichtgenehmigung erfolgt. Ob das gleiche auch dann gilt, wenn die fragliche

Planung von dritter Seite angefochten und im Rekursverfahren unter Beiladung

des Grundeigentümers mit voller Kognition überprüft worden ist, erscheint

fraglich, kann hier aber offen bleiben. Die Baurekurskommission hat zwar einen

Rekurs von dritter Seite zu beurteilen gehabt, dabei jedoch ihre Kognition

infolge des gegebenen Rahmens der Stimmrechtsbeschwerde auf die Rechtskontrolle

beschränkt und zudem dem Grundeigentümer keine Gelegenheit gegeben, sich am

Verfahren zu beteiligen. Der private Beschwerdeführer konnte daher entgegen den

Anforderungen von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG bisher noch keine volle Überprüfung

der Nutzungsplanung für sich in Anspruch nehmen.

Demgemäss hat das Verwaltungsgericht den

regierungsrätlichen Entscheid ausnahmsweise auch einer Ermessenskontrolle zu

unterziehen. Dabei hat es sich allerdings in gleicher Weise wie der

Regierungsrat eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Mit Bezug auf den

Rekursentscheid hingegen bleibt das Gericht auf die Rechtskontrolle beschränkt.

5.

Der private Beschwerdeführer rügt vorab,

dass er im Rekursverfahren nicht beigeladen und damit vor dem negativen

Rekursentscheid nicht angehört worden sei.

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts

spricht einiges dafür, den betroffenen Grundeigentümer im

Planungsrekursverfahren Dritter zur Sicherstellung des rechtlichen Gehörs von

Amtes wegen beizuladen (vgl. RB 1996 Nr. 10; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A.,

Zürich 1999, § 21 N. 110). Indessen braucht diese Frage vorliegend nicht weiter

behandelt zu werden, da der private Beschwerdeführer als Konsequenz aus der

beanstandeten Gehörsverletzung eine Rückweisung an die Baurekurskommission nur

dann verlangt, wenn ein Beschwerdeentscheid zu seinen Ungunsten eine Folge der

beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichtes wäre. Dies ist hier nicht der

Fall (vgl. E. 7), weshalb eine allfällige Gehörsverletzung im

Beschwerdeverfahren als geheilt betrachtet werden kann.

6.

a) Gegen den Rekursentscheid bringen die

Beschwerdeführenden weiter vor, die Baurekurskommission hätte auf den Rekurs

der Pro Natura Schweiz nicht eintreten dürfen.

Bei Rechtsmitteln verschiedener

Rechtsmittelkläger sind die Eintretensvoraussetzungen grundsätzlich für jeden

Beteiligten einzeln zu prüfen. Allerdings wird im Baurekursverfahren zuweilen

auf diese separate Prüfung verzichtet, wenn entweder das Rechtsmittel ohnehin

abgewiesen werden muss oder aber wenn einer von zwei Rechtsmittelklägern

legitimiert ist und die materielle Beurteilung des Rechtsmittels unabhängig

davon aus-

fällt,

ob die Legitimation des anderen bejaht werde oder nicht. Dieses Vorgehen ist

prozess-ökonomisch und grundsätzlich nicht zu beanstanden, da die Legitimation

auch in zweiter Instanz einer uneingeschränkten Überprüfung unterliegt (vgl.

die diesbezüglich unberechtigte Kritik von Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des

zürcherischen Gemeinderechts in ZBl 90/1989, S. 473). Dies setzt jedoch voraus,

dass keiner der Parteien ein Nachteil aus der fehlenden Legitimationsprüfung

erwachsen darf. Soll hingegen mit dem Rechtsmittelentscheid dem unterliegenden

Rechtsmittelgegner zugunsten des obsiegenden Rechtsmittelklägers eine Parteientschädigung

auferlegt werden, so setzt dies eine Bejahung der Rechtsmittelbefugnis voraus,

da ein Nichteintreten eine solche Parteientschädigung von vornherein

ausschliesst. Es war daher im vorliegenden Fall unzulässig, die

Legitimationsfrage hinsichtlich der Pro Natura Schweiz offen zu lassen und ihr

alsdann mit Disp.-Ziff. III eine Parteientschädigung über Fr. 800.-

zuzusprechen.

b) Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind die

gesamtkantonal tätigen ideellen Verbände, die sich seit wenigstens zehn Jahren

im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmen, zur

Rechtsmittelerhebung berechtigt gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich

auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie gegen Bewilligungen für

Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Da sich die strittige

Nutzungsplanung weder auf eine Bestimmung über den Natur- und Heimatschutz

noch auf § 238 Abs. 2 PBG stützt, kommt als Anfechtungsobjekt einer

Verbandsbeschwerde im vorliegenden Fall nur eine Bewilligung für Bauten und

Anlagen ausserhalb der Bauzonen in Frage.

Auch ohne

entsprechende kantonalrechtliche Grundlage sind die Kantone aufgrund von Art.

12.

des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG)

in Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verpflichtet, ideelle

Verbandsbeschwerden in

diesem

Bereich zuzulassen, da die Anwendung von Art. 24 RPG als Bundesaufgabe im Sinne

von Art. 2 NHG zu betrachten ist (BGE 123 II 289 E. 1e, 117 Ib 97 E. 3a).

Dabei lässt das Bundesgericht in seiner Rechtsprechung nicht nur die Rüge zu,

Art. 24 RPG sei falsch angewendet worden, sondern auch, Art. 24 RPG sei zu

Unrecht gar nicht zur Anwendung gelangt bzw. umgangen worden. Damit wurde das

mögliche Anfechtungsobjekt über die eigentliche Ausnahmebewilligung im Sinne

von Art. 24 RPG hinaus ausgedehnt auf Verfügungen, welche die Zonenkonformität

einer Baute ausserhalb der Bauzonen bejahen (als Anfechtungsobjekt seit 1.

September 2000 ausdrücklich in Art. 34 Abs. 1 RPG erwähnt) sowie auf

Planfestsetzungen für eine bestimmtes Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen (vgl.

die zusammenfassende Darlegung in BGE 117 Ib 9 E. 2b). Mit Bezug auf die

ideelle Verbandsbeschwerde betreffend die Bewilligung von Bauten und Anlagen ausserhalb

der Bauzonen geht die kantonale Rechtsmittellegitimation nicht weiter als

diejenige der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

Entgegen den

Erwägungen der Baurekurskommission besteht kein Anlass, das Anfechtungsobjekt

der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und damit auch das Verbandsbeschwerderecht

des kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens generell auf Nutzungsplanungen,

die eine Neueinzonung beinhalten, auszudehnen. Nutzungspläne sind grundsätzlich

nur mit staatsrechtliche Beschwerde anfechtbar und daher einer ideellen

Verbandsbeschwerde nicht zugänglich. Das ergibt sich einerseits aus der

Beschränkung des Anfechtungsobjekts auf Verfügungen gemäss Art. 97 des

Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG), aus der Erwähnung

der Pläne im Negativkatalog (Art. 99 Abs. 1 lit. c OG) sowie aus Art. 34 Abs. 1

und 3 RPG und andererseits aus dem Umstand, das die Raumplanungspflicht im

Allgemeinen noch keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG darstellt, deren

Erfüllung die ideellen Verbände überprüfen lassen können (vgl. BGE 120 Ib 27

E. 2; 107 Ib 112; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar zum Bundesgesetz

über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 33 N. 51). Ausnahmen von diesem Grundsatz

sind daher nur dann angezeigt, wenn nutzungsplanerische Anordnungen aufgrund

eines engen Bezugs zu spezifischem Bundesverwaltungsrecht oder infolge eines

konkreten Projektbezugs weitgehend Verfügungen gleichkommen, welche ihrerseits

der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterstünden (vgl. BGE 123 II 88 E. 1a; BGE 121 II 72 E. 1d; Walter Haller/Peter Karlen,

Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1016 ff.).

Im vorliegenden Fall wehrte sich die Pro

Natura Schweiz nicht gegen eine projektbezogene Sondernutzungsplanung, sondern

allgemein gegen die neue Einzonung eines Wohngebietes. Diese Festlegung weist

weder einen Bezug zum Bundesverwaltungsrecht auf, noch beinhaltet sie eine

Bewilligung im Sinne von Art. 24 RPG oder eine Umgehung dieser Bestimmung. Die

Ausscheidung neuer Bauzonen hat nach den Zielen und Grundsätzen der Art. 1 und

3.

RPG zu erfolgen, ohne dass dabei Art. 24 RPG zur Anwendung gelangen würde.

Diese Beurteilung hätte dazu führen müssen, dass auf den Rekurs der Pro Natura

Schweiz nicht einzutreten gewesen wäre, dies im Gegensatz zur

Beschwerdeerledigung bei projektbezogenen Sondernutzungsplänen für

planungspflichtige Vorhaben, wo das Bundesgericht zwar auf die Beschwerde

eintritt, diese jedoch mangels Anwendbarkeit von Art. 24 RPG ohne weiteres

abweist (vgl. BGE 117 Ib 9 E. 2b; Haller/Karlen N. 1018).

c) Demgemäss ist die Beschwerde insoweit

gutzuheissen, als auf den Rekurs der Pro Natura Schweiz (Beschwerdegegnerin 1

VB.2001.00313+315) eingetreten und ihr eine Parteientschädigung zugesprochen

worden ist. Da sich E (Beschwerdegegner 2 VB.2001.00313+315) mit der ihm von

der Rekursinstanz zugesprochenen Parteientschädigung über Fr. 800.-

abgefunden hat, muss an dieser Stelle nicht weiter geprüft werden, ob die

Entschädigungshöhe bei einem Nichteintreten auf den Rekurs der Beschwerdegegnerin

1.

für den obsiegenden Beschwerdegegner 2 allenfalls höher ausgefallen wäre.

7.

a) Die

Planungen unterer Stufen haben derjenigen der obern Stufe, die Nutzungsplanungen

jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1

PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und

untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Ob und

inwieweit die Richtplanung der Nutzungsplanung für die parzellenscharfe

Zonenabgrenzung einen Anordnungsspielraum belässt oder nicht, ist eine Frage

der Richtplankonformität des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage. Wird

ein Anordnungsspielraum verneint, so stellt sich die weitere Rechtsfrage, ob

allenfalls eine zulässige Durchstossung der Richtplanung im Sinne von § 16

Abs. 2 PBG vorliegt. Wird jedoch ein Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es

grundsätzlich an der nachfolgenden Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter

Abwägung aller raumrelevanten Interessen zu nutzen.

b) Das

streitbetroffene Areal liegt am nördlichen Ende des grossflächigen Landwirtschaftsgebietes

zwischen Richterswil und Samstagern. Gemäss dem kantonalen Richtplan vom 31.

Januar 1995 verläuft die Grenze zwischen dem Siedlungs- und dem Landwirtschaftsgebiet

im fraglichen Bereich entlang den überbauten Grundstücken südwestlich der

Bachtelstrasse und entspricht damit der bisherigen kommunalen Bauzonengrenze.

Das nunmehr neu der Wohnzone zugewiesene Gebiet grenzt unmittelbar südwestlich

daran an, umfasst je eine Bautiefe nordöstlich und südwestlich der geplanten

Quellenstrasse und erstreckt sich über eine Länge von 175 bis 225 m, eine Tiefe

von 60 bis 70 m und eine Gesamtfläche von ca. 13‘400 m2. Diese kommunale

Festlegung entspricht nur dann dem kantonalen Richtplan, wenn dieser der

Nutzungsplanung im fraglichen Umfang einen Anordnungsspielraum belässt.

Die Baurekurskommission stellte in ihrem

Entscheid vorab fest, dass der kommunale Siedlungsplan vom 25. Mai bzw. 9.

Juni 1982, welcher im fraglichen Gebiet ein Bauentwicklungsgebiet festgelegt

habe, (noch) nicht dem revidierten kantonalen Richtplan vom 31. Januar

1995.

angepasst worden sei und für die anstehende Beurteilung daher nicht massgebend

sei. Weiter erwog die Rekursinstanz, das am Rande des kantonalen Siedlungsgebietes

liegende Areal könne rein umfangmässig noch als im Anordnungsspielraum zwischen

Bau- und Nichtbaugebiet liegend betrachtet werden. Jedoch bestehe weder aus Erschliessungsgründen

noch im Hinblick auf den Geländeverlauf ein Bedarf nach Arrondierung der bisher

sinnvoll abgegrenzten Bauzone. Zudem benötige die Gemeinde kein zusätzliches

Bauland, da die bestehenden Bauzonen über eine mehr als ausreichende Kapazität

verfügen würden. Die strittige Festlegung sei demnach vom Zweck des Anordnungsspielraumes

nicht gedeckt und widerspreche damit der übergeordneten Planung. Dieser

Argumentation schloss sich der Regierungsrat bei der Nichtgenehmigung an.

c) Der sich aus dem kantonalen Richtplan

ergebende Anordnungsspielraum zwischen verschiedenartigen Festlegungen

entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenscharfer Darstellungsweise.

Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungsplanung denjenigen

Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die örtlichen

Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht. Das Verwaltungsgericht

hat bereits in früheren Entscheiden unter Hinweis auf den Bericht des

Kantonsrats zum kantonalen Richtplan 1995 festgehalten, dass trotz der mit der

Richtplanrevision aufgegebenen kartographischen Darstellung des Anordnungsspielraumes

ein solcher nach wie vor bestehe und sich aus den Karteneinträgen sowie den im

Text beschriebenen Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die

einzelnen Planungsträger ergebe. Dabei wurde jedoch ausdrücklich abgelehnt,

den Anordnungsspielraum erst aufgrund einer Würdigung aller für die Nutzungsplanung

massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, da damit das Resultat der für die

Nutzungsplanung massgebenden Interessenabwägung bereits vorweggenommen würde (BEZ 1998 Nr. 1 = RB 1997 Nr. 67; VGr, 3. März 1997, ZBl

98/1997, S. 473 E. 3a).

Demgemäss wohnt dem Anordnungsspielraum

sowohl eine quantitativ-räumliche als auch eine qualitativ-raumplanerische

Komponente inne. Da nur die erstere einer kartographischen Darstellung überhaupt

zugänglich ist, hat der Kantonsrat folgerichtig bei der Revision der

Richtplanung im Jahr 1995 auf diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für die

Ermittlung des Umfangs des Anordnungsspielraums sind jedoch beide Komponenten

in einem sinnvollen Zusammenspiel zu berücksichtigen.

d) Mit Bezug auf die räumliche Komponente des

Anordnungsspielraums hat die Baurekurskommission erwogen, dass die vorliegend

strittige Erweiterung der Bauzone um zwei Bautiefen umfangmässig gerade noch

innerhalb des zulässigen Rahmens liege. Dieser Beurteilung kann nicht gefolgt

werden. Zwar erstreckt sich der Anordnungsspielraum in räumlicher Hinsicht

nach der Praxis jeweils tatsächlich auf ein bis zwei Bautiefen (vgl. BEZ 1998

Nr. 1 E. 7 = RB 1997 Nr. 67 E. 3). Diese Dimension ergab sich im Kanton Zürich

jedoch aus der Breite des ursprünglich kartographisch dargestellten weissen

Bandes zwischen den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes 1978, welche

üblicherweise rund 40 m mass und daher je nach massgebender Zone einer bis zwei

Bautiefen entsprach. Es sind daher in räumlicher Hinsicht keineswegs die Anzahl

der Bautiefen massgebend, sondern die konkrete Tiefe der beanspruchten

Bauzonenfläche. Sollen wie hier zwei Bautiefen mit einer dazwischen liegenden

neuen Strasse und damit eine Tiefe von bis zu 70 m eingezont werden, so

überschreitet dies den üblichen Rahmen beträchtlich. Es fragt sich daher, ob

raumplanerische Aspekte der kantonalen Richtplanung eine solche Erweiterung des

Anordnungsspielraums im konkreten Fall rechtfertigen können.

Der kantonale

Siedlungs- und Landschaftsplan 1978 hatte die Baugebietsgrenze im fraglichen

Bereich noch nördlich der Kreuzung Chrummbächliweg/Bachtelstrasse mehr oder

weniger in Ost-West-Richtung gezogen, südlich davon den Anordnungsspielraum in

Form eines weniger als 30 m breiten weissen Bandes dargestellt und

anschliessend parallel dazu südlich der Kreuzung Chrummbächliweg/Bachtelstrasse

Bauentwicklungsgebiet ausgeschieden. Diesen damaligen Anordnungsspielraum

zwischen Bau- und Bauentwicklungsgebiet nutzte der Zonenplan 1984 dahingehend

aus, dass er eine Bautiefe südwestlich der Bachtelstrasse der

Einfamilienhauszone zuwies und erst anschliessend im Südwesten eine Reservezone

ausschied. Gemessen an diesem ursprünglichen Siedlungsplan liegt die heute

strittige nutzungsplanerische Festsetzung, welche zwei weitere Bautiefen in

südwestlicher Richtung einzont, nicht mehr im kartographisch dargestellten

Anordnungsspielraum zwischen Bau- und Nichtbaugebiet. Nur gerade das

nordwestliche Ende des strittigen Areals kommt in diesen Bereich zu liegen,

während der grössere Teil davon bereits das seinerzeitige Bauentwicklungsgebiet

überlagert.

Bei der Richtplanrevision im Jahr 1995 wurden

als Siedlungsgebiet im Wesentlichen jene Gebiete ausgeschieden, die bereits bis

dahin rechtskräftig als Bau- oder Reservezonen innerhalb des Baugebietes gemäss

Gesamtplan 1978 festgesetzt waren (Kantonaler Richtplan 1995, Ziff. 2.2.2 a).

Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet wurde in Anbetracht der

ausgewiesenen Kapazitäten weitgehend verzichtet. Die früheren Bauentwicklungsgebiete

gemäss Gesamtplan 1978 wurden daher zum grössten Teil dem Landwirtschaftsgebiet

zugewiesen, in begründeten Fällen dem Siedlungsgebiet, und nur ausnahmsweise

wurden Bauentwicklungsgebiete beibehalten (Ziff. 2.2.2 b). Verschiedene Einwendungen

bezweckten, Flächen des bisherigen Bauentwicklungsgebiets zum Siedlungsgebiet

zu schlagen, darunter auch eine ein Grundstück im Chrummbächli in Richterswil

betreffende Einwendung. Der Kantonsrat folgte diesen Anträgen unter Hinweis auf

die vorhandenen Kapazitäten nicht und wies darauf hin, dass die betreffenden

Flächen von der Reservezone in die Landwirtschaftszone zu verlegen seien

(Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen, S. 35 f.).

Dementsprechend ersetzte der neue Richtplan das im fraglichen Bereich

ausgeschiedene Bauentwicklungsgebiet gemäss Gesamtplan 1978 durch

Landwirtschaftsgebiet.

Vor diesem Hintergrund bestehen keine

Anhaltspunkte dafür, dass der Richtplan 1995 das Siedlungsgebiet im fraglichen

Bereich tatsächlich erweitern wollte. Vielmehr passte der Plan den

Grenzverlauf zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet hier lediglich an

die neue Überbauungssituation an, welche nunmehr aufgrund des Zonenplanes 1984

unter Beanspruchung des ursprünglichen Anordnungsspielraums bereits eine

Bautiefe südwestlich der Bachtelstrasse miteinschloss. Würde dem Siedlungsplan

1995.

in diesem Punkt eine andere Bedeutung zugemessen, so hiesse dies nichts

anderes, als dass eine Gemeinde bei jeder kantonalen Anpassung der

Baugebietsgrenze an die bestehende Überbauung neu ein bis zwei Bautiefen an

Anordnungsspielraum hinzu gewinnen würde, den sie alsdann erneut für eine

Zonenerweiterung nutzen könnte. Dies widerspricht klar dem Grundsatz der

haushälterischen Bodennutzung (Art. 1 Abs. 1 RPG). Zwar legt sich eine Gemeinde

mit einer einmal erfolgten Zonengrenzziehung innerhalb eines gegebenen Anordnungsspielraums

tatsächlich nicht für alle Zeiten fest, und es steht ihr daher in einem späteren

Zeitpunkt auch frei, ihr Planungsermessen – vorbehältlich des Grundsatzes der

Planbeständigkeit – anders als bisher auszuüben. Jedoch liegt hier der Fall

wesentlich anders, wenn die Gemeinde Richterswil den ihr vom kantonalen

Gesamtplan 1978 gewährten Anordnungsspielraum mit dem Zonenplan 1984 bereits

ausgeschöpft hat und der Kanton ihr keinen neuen diesbezüglichen Spielraum

eröffnen wollte.

In Würdigung der massgebenden Aspekte ist

daher festzustellen, dass die übliche räumliche Tiefe des Anordnungsspielraumes

von rund 40 m aus raumplanerischen Gründen hier in wesentlich geringerem Umfang

besteht, wenn nicht sogar ganz aufgehoben ist. Um so mehr muss mit den beiden

Vorinstanzen ein Anordnungsspielraum über die beanspruchte Tiefe von 60 bis 70

m verneint werden.

e) Liegt die fragliche Umzonung daher

ausserhalb des Anordnungsspielraums des kantonalen Gesamtplans, so ist weiter

zu fragen, ob eine zulässige Durchstossung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG

vorliege. Die Baurekurskommission hat diese Frage verneint, da die Neueinzonung

weder sachlich gerechtfertigt noch untergeordneter Natur sei. Der Regierungsrat

kam zum gleichen Schluss. Die Beschwerdeführenden, welche vom Bestehen eines

Anordnungsspielraums ausgehen, setzen sich mit diesem Teil der Begründung kaum

auseinander. Sie scheinen jedoch diejenigen Argumente, welche ihrer Ansicht

nach für eine Einzonung innerhalb des Anordnungsspielraums sprechen, auch als

Argumente für eine zulässige Durchstossung des Richtplanes zu erachten.

Insbesondere weisen sie darauf hin, dass bereits der Quartierplan Grüt die

Erschliessung des strittigen Areals in zweiter Etappe vorsah, hierfür auch

wesentliche Vorinvestitionen geleistet wurden und der Grundeigentümer bei der

Nutzungsplanung 1984 entgegen einer Vorlage auf Einzonung des Areals selber um

eine Zuweisung zur Reservezone ersucht hatte.

Diese Argumente überzeugen nicht. Der

Quartierplan Grüt stammt aus dem Jahre 1970 und entstand damit Jahre vor

Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes und des Raumplanungsgesetzes. Er

ist daher nicht geeignet, den Widerspruch zwischen der später entstandenen

kantonalen Gesamtplanung und der kommunalen Nutzungsplanung zu legitimieren.

Die Gemeinde Richterswil teilte das Gemeindegebiet erstmals mit dem Zonenplan

1984.

den bundesrechtlich gebotenen Nutzungszonen zu und traf damit die

erforderliche Unterscheidung zwischen Bau- und Nichtbauzonen. Wenn der private

Beschwerdeführer sich damals, aus welchen Gründen auch immer, dafür einsetzte,

dass sein Land einer Reserve- anstatt einer Bauzone zugewiesen werde, so kann

dies heute bei der Revision dieser Nutzungsplanung keine Rolle mehr spielen.

Da das Gebiet weitgehend ausserhalb des Anordnungsspielraumes des Gesamtplanes

1978.

lag, wäre eine Einzonung auch im Jahr 1984 richtplanwidrig gewesen.

Allfällige Investitionen des Grundeigentümers im Hinblick auf eine spätere

Erschliessung hätten daher schon damals keine Einzonung gerechtfertigt, sondern

im besten Fall dazu dienen können, aus der Zuweisung des Areals zur Reservezone

einen Anspruch auf eine Entschädigung aus materieller Enteignung abzuleiten.

Selbst ein allfälliger Bedarf nach zusätzlichen Bauzonen in der Gemeinde könnte

nicht rechtfertigen, dass dieser Bedarf ausserhalb des kantonalen

Siedlungsgebietes und des dazugehörenden Anordnungsspielraums gedeckt würde.

Ausserdem rechtfertigen weder die konkrete topographische Lage noch die

tatsächlichen Erschliessungsverhältnisse im Gebiet Gumerrain eine

Durchstossung.

Schliesslich bleibt ohnehin fraglich, ob die

Abweichung von der Richtplanung angesichts der strittigen Arealfläche von rund

13‘400 m2 überhaupt noch als untergeordnet bezeichnet werden kann (vgl. etwa

VGr, 20. September 2001, VB.2001.00048, BEZ 2001 Nr. 44, wo die

Durchstossung bezüglich 7'000 m2 zugelassen wurde, im Gegensatz zu VGr, 29.

August 2000, VB.2000.00199, RB 2000 Nr. 86 = BEZ 2000 Nr. 49, wo bei einer

Fläche von 20'000 m2 eine untergeordnete Abweichung verneint wurde; beide

Entscheide vollständig veröffentlicht unter http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung).

Die Beschwerden gegen den Rekursentscheid

sind daher in der Hauptsache abzuweisen.

8.

Ist demnach die Aufhebung der kommunalen

Festlegung zu Recht erfolgt, so entfällt damit das Objekt der kantonalen

Genehmigung. Die Beschwerden gegen den Nichtgenehmigungsentscheid des

Regierungsrat (VB.2002.00192 und VB.2002.00194) sind daher als gegenstandslos

geworden abzuschreiben. Damit kann offen bleiben, ob die Beschwerdeführenden

gestützt auf das Schreiben der Baudirektion vom 4. November 1998 auf einen

positiven Genehmigungsentscheid vertrauen durften.

9.

Damit obsiegen die Beschwerdeführenden in

einem geringfügigen Punkt, unterliegen jedoch in der Hauptsache. ...

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Die

Beschwerdeverfahren VB.2002.00192 und VB.2002.00194 werden als gegenstandslos

geworden abgeschrieben.

und entscheidet:

1.

In teilweiser Gutheissung der

Beschwerden VB.2001.00313 und VB.2001.00315 wird der Entscheid der

Baurekurskommission II vom 21. August 2001 insoweit aufgehoben, als damit auf

den Rekurs der Beschwerdegegnerin 1 eingetreten und dieser eine Prozessentschädigung

zugesprochen worden ist. Im übrigen Umfang werden die beiden Beschwerden

abgewiesen.

...