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Entscheid

VB.2001.00316

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00316

31. Januar 2002Deutsch13 min

(URT.2002.6631)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A. Die Landwirtschaftliche Genossenschaft

X reichte am 9. Februar 2000 der Gemeinde Y ein Baugesuch ein für ein

Wohn- und Gewerbegebäude auf dem Grundstück Kat.Nr. 1 an der L-Strasse in

Y. Die vorberatende Baukommission Y erachtete an ihrer Sitzung vom 4. April

2000 das Bau­projekt als nicht bewilligungsfähig. Mit Schreiben vom

17. April 2000 teilte der Gemeinderat der Baugesuchstellerin mit, dass

eine Baubewilligung aus näher dargelegten Gründen voraussichtlich nicht erteilt

werden könne und ersuchte um Stellungnahme zum weiteren Vorgehen. Die

Landwirtschaftliche Genossenschaft X ersuchte hierauf den Gemeinderat um

Aussetzung des Verfahrens, um ein überarbeitetes Projekt präsentieren zu

können.

Mit Schreiben vom 6. Juli 2000 stellte

die landwirtschaftliche Genossenschaft X dem Gemeinderat Y eine "Anfrage

als Vorentscheid mit Rechtsverbind­lichkeit gegenüber Dritten" und

ersuchte um Beantwortung hinsichtlich

- der Situierung und dem Erscheinungsbild

- den geplanten Flachdächern

- den Aussenverkaufsflächen

- dem Näherbaurecht

- der Verkehrserschliessung

des Bauprojekts.

B. Mit Beschluss vom 17. Juli 2000

beantwortete der Gemeinderat Y vor­ent­scheids­weise die von der

Landwirtschaftlichen Genossenschaft X gestellten Fragen. Hiergegen erhoben u.a.

B 1 und B 2 am 25. August 2000 Rekurs an die Baurekurskommission I

und beantragten die Aufhebung des angefoch­tenen Entscheids.

Im Lauf des Rekursverfahrens reichte die

Landwirtschaftliche Genossenschaft X abgeänderte Planunterlagen ein, zu welchen

der Gemeinderat am 19. Februar 2001 vorentscheidsweise hinsichtlich der

Situierung/Erscheinungsbild und bezüglich der Flachdächer Stellung nahm. Auch

hiergegen erhoben B 1 und B 2 am 9. April 2001 Rekurs an die Baurekurskommission I.

Erwägungen

II. Die Baurekurskommission I vereinigte

am 31. August 2001 die beiden Rekursverfahren, hiess die Rekurse gut und

hob demgemäss die Beschlüsse des Gemeinderats Y vom 17. Juli 2000 und vom

19.

Februar 2001 auf. Die Baurekurskommission I äusserte sich zum

Institut des Vorentscheids und kam zum Schluss, es entspreche, ganz ab­gesehen

von der unzulässigen Verlagerung vom Baubewilligungs- in das

Vorentscheidsverfahren, nicht Sinn und Zweck des Instituts des Vorentscheids,

die vorliegend auf ein aus­gereiftes Projekt bezogenen Detailfragen zu

beantworten. Auch unter dem Aspekt der Ver­bind­lich­keit des Vorentscheids sei

zu verlangen, dass sich dieser deutlich und unmissverständlich über

baurechtliche Fragen ausspreche bzw. aussprechen könne und diese am besten mit

ja oder nein beantworte. Eine Antwort mittels einlässlichen Ausführungen

"im Sinne der Erwägungen" lasse regelmässig Interpretationsspielräume

entstehen, was der Rechtssicherheit abträglich sei.

III. Mit

Beschwerde vom 5. Oktober 2001 beantragten die Landwirtschaftliche Genossenschaft

X und die Gemeinde Y dem Verwaltungsgericht, den Re­kursentscheid aufzuheben,

die Beschlüsse des Gemeinderats vom 17. Juli 2000 und vom 19. Fe­bruar

2001.

wie­der herzustellen und die Sache zur materiellen Behandlung der Rekur­se

an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten der Beschwerde­geg­ner­schaft. Die Baurekurskommission I beantragte

Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerschaft liess sich nicht

vernehmen.

Die Ausführungen

der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den

nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Mit dem angefochtenen Rekursentscheid

der Baurekurskommission I vom 31. Au­gust 2001 wurden die Beschlüsse

des Gemeinderats Y vom 17. Juni 2000 und 19. Februar 2001 aufgehoben.

Die Landwirtschaftliche Genossenschaft X ist als Baugesuchstellerin ohne

weiteres in Anwendung von § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Beschwerde legitimiert. Fraglich

ist, ob auch die Gemeinde Y entsprechend § 21 lit. b VRG beschwerde­befugt

ist. Denn der Rekurs­entscheid der Vorinstanz erfolgte nicht infolge fehlender

Baubewilligungsfähigkeit des Bauprojekts, sondern weil die dem Gemeinderat unterbreiteten

Fragen gar nicht Gegenstand eines Vorentscheids bilden könnten. Inwiefern durch

eine der­artige formelle Rekurs­erledigung schutzwürdige Interessen einer

Gemeinde betroffen sein können, zu deren Wahrung diese beschwerdebefugt wäre,

ist schwer zu erkennen. Diese Frage kann indessen offen bleiben, da auf die

Beschwerde angesichts der klaren Rechts­mit­tellegitimation der Bau­herrschaft

auf jeden Fall einzutreten ist.

b) Der Vorwurf

der Beschwerdeführerinnen, die Baurekurskommission habe das Rügeprinzip

verletzt, ist verfehlt. Es war der Vorinstanz nicht verwehrt zu prüfen, ob die

dem Gemeinderat unterbreiteten Fragen überhaupt Gegenstand des

- angefochtenen - Vorentscheids sein konnten (RB 1982

Nr. 5, 1997 Nr. 7; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 7 N. 81 ff.). Ob im Rekursverfahren der Bauherrschaft das

rechtliche Gehör verweigert wurde, indem dieser vor dem Rekursentscheid keine

Möglichkeit geboten wurde, zur rechtlichen Be­gründung Stellung zu nehmen, kann

offenbleiben. Denn die Beschwerdeführerinnen konnten hierzu in ihrer

Rechtsmittelschrift an das Verwaltungsgericht hinreichend Stellung nehmen, so

dass eine allfällige Gehörsverweigerung im Beschwerdeverfahren geheilt wurde.

2.

a) Gegenstand der Prüfung eines

Bauprojekts bildet grundsätzlich das Baugesuch mit allen

rechtserheblichen Bestandteilen (RB 1989 Nr. 83 = BEZ 1989 Nr. 14). Das Planungs-

und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) sieht in § 323 indessen

vor, dass über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines

Bauvorhabens grundlegend sind, Vorentscheide eingeholt werden

können. Der Zweck ist ökonomischer Natur, indem der Bauherr hinsichtlich eines

Teilproblems Klarheit gewinnt, bevor ihm Aufwand und Kos­ten der

(Detail-)Projektierung erwachsen (vgl. hierzu Walter Haller/Peter Karlen, Raum­­planungs-,

Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Band I, Rz. 782; Christian

Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 507; ders., Bewilligungsverfahren,

in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser [Hrsg.], Beraten und Prozessieren in

Bau­sachen, Basel 1998, Rz. 9.62). Die Verbindlichkeit solcher Vorentscheide

ist grösser als bei sonstigen Auskünften von Verwaltungsbehörden. Nach

§ 324 Abs. 1 PBG ist der Vorentscheid hinsichtlich der behandelten

Fragen in gleicher Weise verbindlich, gültig und öffentlichrechtlich anfechtbar

wie baurechtliche Bewilligungen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts

sind Vorentscheide wie Baugesuche entsprechend § 314 PBG öffentlich

bekanntzumachen, ansonsten eine Verletzung von Art. 33 Abs. 3

lit. a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vorliegt (BGE

120.

Ib 48 E. 2b; BGr, 9. Sep­tem­ber 1992, ZBl 95/1994, S. 66 E. 2b;

VGr, 16. Dezember1994, BEZ 1995 Nr. 4 E. 2; vgl. zu dieser Frage auch

Rudolf Kappeler in ZBl 95/1994, S. 72 ff.; Alain Griffel, Baurechtliche

Vorentscheide ohne Drittverbindlichkeit, insbesondere nach zürcherischem Recht,

ZBl 97/ 1996, S. 260 ff.; Robert Zimmermann, Le Tribunal fédéral et

l'autorisation préalable de construire, RDAF 52/1996, S. 281 ff.).

Damit über baurechtliche Probleme überhaupt

ein Vorentscheid getroffen werden kann, müssen verschiedene Voraussetzungen

vorliegen. Vorab muss der Gesuchsteller ein aktuelles Interesse dartun

(Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Rz. 512 ff. auch zum Fol­­genden).

Weiter können nur Rechtsfragen zum Gegenstand eines Vorentscheids gemacht

werden, welche zudem einer gesonderten Prüfung überhaupt zugänglich

sind. Die Fragen sind präzis zu fassen und haben nach § 323

Abs. 1 PBG grundlegender Natur zu sein. Schliesslich hat der

Vorentscheid auch allenfalls nötige Abstimmungen entsprechend dem

bundesrechtlichen Gebot der Koordination (Art. 25a RPG) und der

Gesamtbeurteilung gemäss Art. 8 USG zu beachten (Arnold Marti, Kommentar

RPG, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 17; Mäder, Bewilligungsverfahren, Rz. 9.63).

b) Nach Mäder (Das Baubewilligungsverfahren,

Rz. 512) wird ein Vorentscheidsverfahren mangels eines (aktuellen) Interesses

dann gegenstandslos, wenn während dessen Hängigkeit der Gesuchsteller ein damit

übereinstimmendes Baugesuch einreicht. Diese Rechts­auffassung ist zu bejahen.

Denn – wie erwähnt – dient der Vorentscheid dazu, unnützen Aufwand

und unnötige Kosten für die Projektierung möglichst zu vermeiden. Dieser Zweck

fällt aber dahin, wenn das Bauvorhaben bereits den Projektierungsgrad eines Bau­gesuchs

aufweist. In diesem Projektierungsstadium läuft ein Vorentscheid auf die –

unzulässige – Aufspaltung eines Baugesuchs hinaus (vgl. RB 1989 Nr.

83.

= BEZ 1989 Nr. 14). Aus den gleichen Gründen muss aber einem

Gesuchsteller auch dann ein aktuelles Interesse abgesprochen werden, wenn er

– wie hier – ein Baubewilligungsverfahren sistiert, um der

Bewilligungsbehörde gewisse Fragen bezüglich des (abgeänderten) Projekts zum

Vorentscheid zu unterbreiten. Zu Recht hat die Baurekurskommission in ihrem

Entscheid vom 31. August 2001 generell die Unzulässigkeit eines derartigen

Vorgehens festgehalten, welches zu einer Vermengung des Vorentscheidsverfahrens

mit dem Baubewilligungsverfahren führt. Die Beschwerde ist schon unter diesem

Gesichtspunkt unbegründet. Zum glei­chen Ergebnis führt aber auch die

nachfolgende (E. 3) Prüfung der streitigen Beschlüsse des Gemeinderats Y

vom 17. Juli 2000 und 19. Februar 2001 im Lichte der übrigen

Voraussetzungen des Vorentscheids.

3.

a) Die Landwirtschaftliche Genossenschaft

X hat dem Gemeinderat am 6. Juli 2000 hinsichtlich

"Situierung/Erscheinungsbild" und "Flachdach" folgende

Fragen zum Vorentscheid unterbreitet:

"1. Situierung/Erscheinungsbild

Der Verbindungsbau der Läden 1 und 2 ist auf die Grösse eines untergeordneten

Gebäudeteils reduziert worden. Sind damit Erscheinung und Charakter gemäss

Bauordnung gewahrt?

Um dem Eindruck des "überladenen" Projektes zu entgehen, verzichtet

die Bauherrschaft auf den Ausbau von Wohnungen über dem Laden 1 und somit

auf ein Vollgeschoss. [...] zudem (sind) Situierung und Stellung der Baukörper

neu angesetzt worden. Kann mit den neuen Lösungen und der Ausgestaltung des

"Marktplatzes" als Hofbildung eine befriedigende Gestaltung erreicht

werden? [...]

2.

Flachdach

Es wird beabsichtigt, den "Marktplatz" [...] mit einer

luftig-leichten Konstruktion zu decken. Damit wird die gewünschte Hofbildung optisch

unterstützt. Die Anlieferung und der Containerraum sollen ebenfalls flach

gedeckt und gestalterisch die Verbindung mit dem Freihof angestrebt werden.

Erteilt der Gemeinderat in diesen zwei Konstruktionselementen die Befreiung der

Gestaltungsvorschrift?"

Die gleichen Problemkreise waren auch

Gegenstand des Vorentscheids vom 19. Februar 2001.

aa) Die Baurekurskommission I hat hierzu

ausgeführt, die Frage bezüglich Situierung/Erscheinungsbild stehe im

Zusammenhang mit der Gestaltung des ausgearbeiteten Bauvorhabens und der Detailprojektierung.

Die Vorinstanz stütze sich bei der Beantwortung auf die eingereichten Pläne,

die die Qualität von einem Baugesuch beiliegenden Pläne aufwiesen. Der

Entscheid des Gemeinderats laufe auf eine Vorwegnahme der Beurteilung der

Einordnungsfrage hinaus. Diese lasse sich jedoch im vorliegenden Fall nicht

losgelöst von der Detailprojektierung beantworten. Es handle sich somit nicht

um eine Frage von grundlegender Bedeutung, die einem Vorentscheid zugänglich

wäre. Dass die Fassadenpläne noch fehlten, ändere daran nichts. Gleiches gelte

für die Frage im Zusammenhang mit der Bewilligungsfähigkeit des Flachdachs.

Gemäss Art. 8 Abs. 3 der Bau- und Zonen­ordnung der Gemeinde Y vom

24.

September 1993 (BZO) seien in der Kernzone Flachdächer bei allen Gebäuden

unzulässig. Der Gemeinderat äussere sich in seinem Entscheid vom 17. Juli

2000.

dahingehend, dass er zur Frage der Dachgestaltung beim Marktplatz und bei

dem Verbindungsbau zwischen den beiden Läden nicht abschliessend Stellung

nehmen könne; es sei ihm im Sinne der Erwägungen ein Detailprojekt

einzureichen. Für den Containerraum habe die Behörde eine Ausnahmebewilligung

in Aussicht ge­stellt. Auch im Entscheid vom 19. Februar 2001 habe sich

der Gemeinderat detailliert mit der Gestaltung der Flachdachüberdeckung

auseinandergesetzt. Diese Frage lasse sich jedoch nicht in einem Vorentscheid,

sondern klarerweise nur gestützt auf das Detailprojekt beantworten.

bb) Diese Fragen betreffen die Gestaltung

einzelner Bauteile (Verbindungsbau, Situierung/Stellung der Baukörper,

Marktplatz, Marktplatzüberdachung, Überdachung Anlieferung und Containerraum).

Was die Dachgestaltung der Anlieferung und des Containerraums betrifft, so sind

diese von vornherein keine "grundlegend(en)" Fragen im Sinn von

§ 323 Abs. 1 PBG. Im weiteren ist der Vorinstanz darin

beizupflichten, dass diese Fragen nicht losgelöst von einer Gesamtbeurteilung

des Projekts in gestalterischer Hinsicht beantwortet werden können. Aus den in

Erwägung 2 aufgeführten Gründen ist es jedenfalls nicht rechtsverletzend,

wenn die Vorinstanz vorliegend nicht separat beurteilte.

b) Die Bauherrschaft ersuchte den Gemeinderat

Y weiter um einen Vorentscheid bezüglich der Aussenverkaufsflächen. Die

permanente Aussenverkaufsfläche sei auf die nordöstliche Fläche hinter dem

Laden I reduziert und grösstenteils mit einem Schlepp­dach abgedeckt

worden. Es sei beabsichtigt, gegen das Grundstück C den weitgehend bereits

bestehenden Lebhag zu ergänzen. Der Vorentscheid habe sich darüber

auszusprechen, ob diese Zweckbestimmung mit den vorgeschlagenen Massnahmen

zonenkonform sei.

Hierzu hat die Baurekurskommission

ausgeführt, auch diese Frage sei aufgrund der konkreten Detailprojektierung zu

beantworten und könne nicht Gegenstand eines Vorentscheids sein. Es gehe darum,

ob der geplante Aussenverkauf mit den von der Bauherrschaft getroffenen

Massnahmen (Flächenreduktion, Schleppdach, Ergänzung des Lebhages) mit

Art. 11 Abs. 1 BZO vereinbar sei. Diese Norm bestimme, dass die

herkömmliche Umgebungsgestaltung mit Einschluss der traditionellen Materialien

zu erhalten und bei Sanierungen oder Neubauten möglichst weitgehend zu

übernehmen sei.

Auch dieser Auffassung der Vorinstanz ist

beizupflichten. Die Frage, ob die Aus­senverkaufsfläche in ihrer Ausgestaltung

(Grösse, Schleppdach, Ergänzung des Lebhages) mit Art. 11 Abs. 1 BZO

vereinbar sei, ist nicht grundlegender Natur, sondern massgeblich von der

Detailausgestaltung abhängig. Als solche kann sie nicht Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs

sein, sondern ist im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens zu prüfen.

c) Die Bauherrschaft unterbreitete dem

Gemeinderat weiter die Frage, ob dieser – unter den näher beschriebenen

Umständen - ein Näherbaurecht für die "partielle Grenz­unterschreitung

gegenüber dem Gemeindegrundstück" erteile. Wie die Baurekurskommission I

zu Recht ausgeführt hat, richtet sich diese Frage an den Gemeinderat als

Grundeigen­tümer und nicht als Baubewilligungsbehörde, weshalb sie nicht in

einem baurechtlichen Ent­scheid beantwortet werden kann. Es geht nicht darum,

ob das Bauprojekt baupolizeilich relevanten Bestimmungen entspricht (§ 320

PBG), sondern ob die Gemeinde als Grundeigen­tümerin bereit ist, "durch

nachbarliche Vereinbarung ... ein Näherbaurecht" zu begründen (§ 270

Abs. 3 PBG). Eine derartige Frage ist der Gemeinde als Grundeigentümerin

los­gelöst von einem Vorentscheidsverfahren zu unterbreiten.

d) Die Landwirtschaftliche Genossenschaft X

hat dem Gemeinderat schliesslich Fragen zu Verkehrserschliessung unterbreitet.

Ob ein Grundstück im Sinn von § 236 und § 237 PBG hinreichend

erschlossen ist, ist zweifellos eine grundlegende Frage, welche im Rahmen eines

Vorentscheids der Baubewilligungsbehörde zur Beantwortung unterbreitet werden

kann. Vorliegend bezog sich indessen die Frage und auch die Beantwortung des

Gemeinderats auf die grundstückinterne Erschliessung, d.h. auf die Situierung

der Anlieferung und die Erschliessung der oberirdischen Parkflächen und nicht

auf die Erschliessung des Grundstücks als solches. Diese Fragen sind zumindest

im vorliegenden Fall solche der Detailausgestaltung des Bauprojekts und nicht

grundlegender Art. Sie sind daher im Baubewilligungsverfahren zu prüfen und zu

beantworten. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Entscheid der

Baurekurskommission nicht rechtsverletzend. Daran ändert nichts, dass die

private Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren in Verkennung des Streitgegenstands

die (externe) Erschliessung über die L-Strasse in Frage stellte.

4.

Aus den erwähnten Gründen hat die

Baurekurskommission I nicht rechtsverletzend entschieden, als sie die

angefochtenen beiden Vorentscheide aufhob, weil diese auf ein ausgereiftes

Projekt bezogene Detailfragen beantworteten. Demgemäss ist die Beschwer­­de

abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Rekurskosten der unterliegenden

privaten Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht den

Beschwerdeführerinnen von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

...