VB.2001.00371

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00371

14. November 2002Deutsch13 min

(URT.2002.7033)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 6. November 2000 ”genehmigte” der

Grosse Gemeinderat der Stadt Wädenswil den öffentlichen Gestaltungsplan

Beichlen II (Graströchni) vom 1. März 2000.

Erwägungen

II. Dagegen

rekurrierten die beiden Nachbarn B und C an die Baurekurskommission II und

verlangten vorerst eine Sistierung des Rekursverfahrens, bis die Stimmbürger

über die Vorlage, gegen welche das fakultative Referendum zustande gekommen

war, abgestimmt hätten. Für den Fall, dass die Referendumsvorlage angenommen

würde, verlangten sie die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, eventuell

sei er in der Weise abzuändern, dass eine Erschliessung des Areals von der

Schönenbergstrasse her nicht zugelassen würde.

Nach Annahme des Gestaltungsplans durch die

Stimmbürger und Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens hiess die

Baurekurskommission II den Rekurs am 23. Oktober 2001 gut und hob den

Gestaltungsplan auf. Sie erwog im Wesentlichen, der Plan schaffe eine

ausserhalb des Anordnungsspielraums liegende und dem kantonalen Richtplan widersprechende

Bauzone. Da die bestehende Grastrocknungsanlage wie auch die geplante Grasfermentierungsanlage

nicht landwirtschaftszonenkonform seien und die Voraussetzungen für eine

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979

(RPG) nicht erfüllt seien, erweise sich diese Durchstossung des Richtplans als

unzulässig.

III. Gegen diesen Beschluss erhob der

Stadtrat namens der Stadt Wädenswil am 23. November 2001 vorsorglich

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sei

aufzuheben und der Abstimmungsbeschluss zu bestätigen.

Am 21. Januar 2002

ermächtigte der Grosse Gemeinderat den Stadtrat nachträglich zur

Beschwerdeerhebung. Die Baudirektion genehmigte den festgesetzten

Gestaltungsplan am 6. Mai 2002. Sie beurteilte den für die Anlage gewählten

Standort positiv und erachtete die Abweichung vom Richtplan als untergeordnet

und einer nachhaltigen Kulturlandpflege des Gebietes Hirzel dienlich.

Am 21. Mai 2002

beantragte die Vorinstanz ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der

Beschwerde. Den gleichen Antrag stellten die privaten Beschwerdegegner mit

ihrer Beschwerdeantwort vom 26. August 2002.

Am 3. September 2002

wurde die Grastrocknungsgenossenschaft Zürichsee linkes Ufer als bisher nicht

beteiligte Grundeigentümerin beigeladen, und es wurden ihr Fristen zur

Stellungnahme und zur allenfalls selbständigen Anfechtung des Rekursentscheides

angesetzt. Beide Fristen liess die Genossenschaft unbenutzt verstreichen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) und § 329

Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997

(PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen Gestaltungsplan betreffenden

Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die durch den Rekursentscheid in ihrer

Gemeindeautonomie berührte Beschwerdeführerin ist zur Beschwerdeerhebung gemäss

§ 21 lit. b VRG ohne Weiteres legitimiert.

2.

Der öffentliche Gestaltungsplan Beichlen

II soll die planungsrechtlichen Voraussetzungen für bauliche Anpassungen an der

bestehenden Grastrocknungsanlage Beichlen sowie für die Erstellung einer

Grasfermentierungsanlage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 5287 und 11544

schaffen. Das Gestaltungsplanareal liegt oberhalb der Autobahn A 3 weit

ausserhalb des kartographisch dargestellten Siedlungsgebietes des kantonalen

Richtplans im weiträumigen Landwirtschaftsgebiet zwischen Wädenswil,

Richterswil und Schönenberg. In seiner Ausdehnung von rund 165 x 40 m erfasst

der Plan neben dem bisherigen Gebäude der Grastrocknung selber (Grundfläche ca.

34.

x 12 m) zusätzliche Bereiche für Grassilos sowie einen Baubereich für die

Grasfermentierungsanlage von 103.9 x 32.6 m (inkl. der im Freien vorgesehenen

Biogasfermenter). Das Areal liegt an der oberen Bergstrasse im Kreuzungsbereich

zur Schönenbergstrasse, wo östlich die kleinräumige Kernzone des Weilers

Beichlen und südlich das Unterwerk EKZ – ein im kantonalen Versorgungsplan

ausgeschiedener Standort – anschliesst. Im Westen des Perimeters beginnt in

einem Abstand von rund 50 m das Gebiet des privaten Gestaltungsplans des

ehemaligen Autobahnwerkhofs (Beichlen I), der anlässlich der gleichen

Gemeinderatssitzung festgesetzt und von der Baudirektion ebenfalls genehmigt

wurde.

Mit der

Rekursinstanz geht die Beschwerdeführerin zu Recht davon aus, dass der

strittige Gestaltungsplan ein konkretes Vorhaben betrifft und im

Landwirtschaftsgebiet liegt, ohne dass der kantonale Richtplan diesbezüglich

einen Anordnungsspielraum für die Ausscheidung einer Bauzone offenliesse.

Allerdings beurteilt die Rekursinstanz die Lage als mitten im

Landwirtschaftsgebiet fernab eines bestehenden Baugebiets liegend, während die

Beschwerdeführerin wie auch die Baudirektion darauf hinweisen, dass die

Nachbarschaft zur Kernzone, zum Werkhof und zum Unterwerk EKZ den Standort

begünstigen. Strittig ist daher im vorliegenden Fall, ob die Voraussetzungen

für eine zulässige Durchstossung des kantonalen Richtplans vorliegen, und wie

dabei der konkrete Standort der geplanten Anlage zu beurteilen ist.

3.

a) Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der obern

Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu

entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn

sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16

Abs. 2 PBG). Gemäss § 47 PBG sind die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes

auszuscheiden.

Im Konflikt zwischen kantonalem

Nichtsiedlungsgebiet und einem Sondernutzungsplan für ein konkretes Bauprojekt,

wie er hier im Streit liegt, spielen die Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG

eine besondere Rolle. Soll mit einem Sondernutzungsplan ein Projekt ermöglicht

werden, das in der bestehenden Nichtbauzone auch ohne vorgängige

Zonenplanänderung als Ausnahme bewilligt werden könnte, so erweist sich die

Abweichung vom Richtplan ohne Weiteres als untergeordnet und sachlich

gerechtfertigt. Davon gehen sowohl die Vorinstanz als auch die

Beschwerdeführerin aus. Übereinstimmend mit der Beurteilung im angefochtenen

Entscheid anerkennt die Beschwerdeführerin sodann auch, dass die fragliche

Grasfermentierungsanlage weder standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a RPG

ist noch einen der Ausnahmegründe der Art. 24a ff. RPG für sich in Anspruch

nehmen kann. Es fragt sich daher, ob allenfalls andere Gründe eine

Durchstossung des kantonalen Richtplans rechtfertigen können.

b) Die Baurekurskommission erachtet eine

Sondernutzungsplanung im kantonalen Nichtsiedlungsgebiet ausserhalb des

Anwendungsbereichs der Art. 24 ff. RPG generell für unzulässig. Sie beruft sich

dafür auf ihre ständige Rechtsprechung sowie auf die Ausführungen des

Bundesgerichtes in BGE 115 Ib 508, wonach bei einem Nutzungsplan für ein

konkretes Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone mindestens die selben

Anforderungen erfüllt sein müssten wie bei einer Anwendung von Art. 24 RPG.

Dabei bezeichnet die Rekursinstanz es als schwer nachvollziehbare

Praxisänderung, wenn das Bundesgericht in BGE 124 II 391 nunmehr eine für ein

konkretes Bauvorhaben erfolgte Bauzonenerweiterung auch ohne Standortgebundenheit

der Baute zulassen wolle, wenn die Planänderung insgesamt den Zielen und

Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspreche.

Dagegen bringt die Beschwerdeführerin vor,

der Rechtsprechung der Baurekurskommission liege ein von zu strenger Hierarchie

geprägtes Verständnis der Stufenfolge von Richtplanung, Nutzungsplanung und

Baubewilligung zu Grund. Die raumplanerische Ordnung müsse gesamthaft die Ziele

und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG erfüllen. Es genüge daher, bei der

Nutzungsplanung für ein konkretes Bauvorhaben eine umfassende

Interessenabwägung vorzunehmen, wozu auch die Standortfrage gehöre, die jedoch

nicht gleichbedeutend mit der Frage der Standortgebundenheit sei.

c) Gemäss Art. 9 Abs. 1 und 2 RPG sind

Richtpläne für die Behörden verbindlich und werden überprüft und nötigenfalls

angepasst, wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue Aufgaben

stellen oder eine gesamthaft bessere Lösung möglich ist. Art. 26 Abs. 1 und 2

RPG verlangt, dass Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde genehmigt und

dabei auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen

Richtplänen überprüft werden. Aus dieser Ordnung hat das Bundesgericht

auch in Fällen, wo offenbar keine § 16 Abs. 2 PBG entsprechende kantonale Norm

bestand, abgeleitet, dass Abweichungen vom Richtplan zulässig seien, wenn sie

sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung seien und wenn es

nach den Umständen unzumutbar erscheine, vorher den Richtplan förmlich zu

ändern (BGE 119 Ia 362 E. 4a mit zahlreichen Verweisen, vgl. Pierre Tschannen,

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Art. 9 Rz. 37). Mit Bezug auf

die Hierarchie der Pläne, d.h. die Planverbindlichkeit im Verhältnis zwischen

Richt- und Nutzungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2 PBG daher

zu einem guten Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt. Jedoch setzt

das Zürcher Recht generell die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich

erforderlich dafür ein, die Nutzungsplanung vorzubestimmen, ohne damit den

Trägern der Nutzungsplanung den nötigen Ermessensspielraum zu entziehen (vgl.

BGE 112 Ia 281 E. 3c sowie 107 Ia 77 E. 2c). Soweit sich die kantonale

Bestimmung sodann nicht nur auf die Planungsinstrumente, sondern auch auf die

verschiedenen Planungsstufen innerhalb des Kantons bezieht, enthält sie

zusätzlich eine Aussage über die Hierarchie der Planungsträger, insbesondere

das Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden. In dieser Hinsicht bildet § 16

Abs. 2 PBG daher eigenständiges kantonales Recht, welches die gesetzlichen

Schranken der verfassungsmässig garantierten Gemeindeautonomie umschreibt (vgl.

Art. 48 KV).

Durchstösst eine kommunale Nutzungsplanung

wie vorliegend den kantonalen Richtplan, so werden damit nicht nur Fragen des

Verhältnisses der beiden Planungsinstrumente untereinander, sondern auch solche

des Verhältnisses zwischen Kanton und Gemeinden und damit letztlich der

Gemeindeautonomie aufgeworfen. Es ist daher durchaus denkbar, dass in Anwendung

von § 16 Abs. 2 PBG strengere Anforderungen an die Voraussetzungen einer

zulässigen Durchstossung des kantonalen Richtplans gestellt werden, als dies

das Bundesgericht bei der Anwendung von Art. 9 bzw. 26 RPG im Allgemeinen tut.

Insofern erscheint die Frage, ob das Bundesgericht mit BGE 124 II 391 eine

eigentliche Praxisänderung vorgenommen hat und ob diese gerechtfertigt ist,

hier nicht von entscheidender Bedeutung. Aufgrund der veröffentlichten

Erwägungen dieses Entscheides ist zudem nicht einmal klar, ob sich das

Bundesgericht nur zu den Voraussetzungen einer Bauzonenerweiterung im

Allgemeinen oder auch zur speziellen Frage der Durchstossung von kantonalem

Landwirtschaftsgebiet äussern wollte. Der Entscheid verlangt letztlich nur,

dass eine Umzonung von der Landwirtschaftszone in eine Bauzone nach den

Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG und nicht nach Art. 24

RPG erfolgen müsse, eine Vorgabe, die sich ohne Weiteres aus der gesetzlichen

Systematik ergibt. Auch soweit sich das Bundesgericht im Zusammenhang mit der

Zulassung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Frage der Anwendbarkeit bzw.

Umgehung von Art. 24 RPG bei Sondernutzungsplänen für ein konkretes Projekt

äusserte und diese Bestimmung nicht auf planungspflichtige Projekte anwandte

(vgl. etwa BGE 117 Ib 9 E. 2b), lässt sich der Rechtsprechung nichts für die

hier interessierende Frage entnehmen.

Ob § 16 Abs. 2 PBG es den Gemeinden

tatsächlich verbietet, für ein konkretes Projekt ausserhalb des

Anwendungsbereichs der Art. 24 ff. RPG eine Bauzone im kantonal ausgeschiedenen

Landwirtschaftsgebiet auszuscheiden, kann im vorliegenden Fall indessen offen

bleiben, da das zulässige Mass der Abweichung hier jedenfalls bereits in

quantitativer Hinsicht überschritten ist (nachfolgend lit. d).

d) Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Durchstossung

des Richtplans durch einen projektbezogenen Sondernutzungsplan ist sowohl nach

Art. 9 RPG als auch nach § 16 Abs. 1 PBG die untergeordnete Natur der

Abweichung. Dieses Kriterium beurteilt sich nicht allein aufgrund der Fläche

des Perimeters oder der Anlagengrösse, sondern aufgrund aller räumlich

relevanten Auswirkungen des Projekts. Hierzu gehören insbesondere Art und

Intensität der vom Gestaltungsplan ermöglichten Nutzung im Vergleich zu

derjenigen Nutzung, wie sie der Richtplan vorzeichnet. Dabei kann allenfalls

auch eine Rolle spielen, welche bisherige – auch zonenwidrige – Nutzung am Ort

besteht, in welcher Nachbarschaft sich ein konkreter Gestaltungsplan befindet

und inwiefern die damit zugelassene Nutzung wesentliche neue Auswirkungen auslöst.

Im vorliegenden Fall weist der

Gestaltungsplan einen Perimeter von ca. 6‘600 m2 auf. Trotz dieser

eher geringen Fläche sind die räumlichen Auswirkungen der konkreten, mit dem

Gestaltungsplan ermöglichten Anlage als erheblich zu beurteilen und überschreiten

die üblichen Auswirkungen anderer ”landwirtschaftsnaher” Betriebe ähnlicher Grössenordnung

wie etwa einer Reithalle etc. um einiges. Nach dem Projektbeschrieb soll die

Anlage den Grasschnitt aus einem Einzugsgebiet von sechs Gemeinden des Bezirkes

Horgen mit vorgesehener Erweiterungsmöglichkeit auf angrenzende Gebiete

verarbeiten. Das jährliche Volumen wird auf 4000 t Trockensubstanz geschätzt,

davon 2'500 t im Sommerhalbjahr. Dieses Material soll, soweit es nicht

dezentral bei den Landwirten einsiliert wird, in Form von nassem Grasschnitt

direkt von den Feldern und Strassenborden angeliefert und bei der Anlage

verarbeitet oder in ein Grassilo mit einer Kapazität von 1000 m3

eingebracht werden. Wie die Anlieferung im Einzelnen verlaufen soll, ob durch

die Bauern und die Unternehmungen des Strassenunterhalts selber oder durch

Sammelfahrten, ist nicht festgelegt. Ebenso wenig steht fest, zu welchen

Anteilen das Material in nassem, vorgetrocknetem oder bereits trockenem Zustand

angeliefert wird. Da die Nasssubstanz das fünffache Gewicht der Trockensubstanz

aufweist,muss daher im schlechtesten Fall allein im Sommerhalbjahr mit der

Anlieferung von bis zu 12‘500 t Material gerechnet werden. Ausgehend von einer

durchschnittlichen Nutzlast von 8 Tonnen (für Anhänger beträgt das maximal

zulässige Betriebsgewicht je nach der Anzahl der Achsen zwischen 10 und 24 t;

vgl. Art. 67 Abs. 1 lit. f bis h der Verkehrsregelverordnung vom 13.

November 1962; SR 741.11), ergäbe dies zwischen 1‘500 und 2'000 Zulieferfahrten

im Sommerhalbjahr, wobei sich diese Fahrten wegen der einheitlichen

Vegetations- und Witterungsbedingungen des Einzugsgebietes möglicherweise nur

auf einige wenige Wochen verteilen. Dazu kommen die für die Auslieferung der

Endprodukte, insbesondere der Fasern (38 % der verarbeiteten Trockensubstanz)

und Proteinkonzentrate (11% der verarbeiteten Trockensubstanz) notwendigen

Fahrten. Die Beschwerdeführerin selber rechnet mit durchschnittlich 20 bis 30

Fahrzeugbewegungen, welche die Anlage täglich auslösen würde.

Demgemäss erweist sich die Anlage als

eigentliche Industrieanlage mit erheblichem Schwerverkehr und den damit

verbunden Auswirkungen hinsichtlich Lärm und Erschliessung. Diese Auswirkungen

übersteigen nicht nur diejenigen der bestehenden Grastrocknungsanlage, sondern

auch diejenigen der bestehenden Bauten in der Nachbarschaft der Anlage

beträchtlich. Zwar wird bereits heute ein erhebliches Verkehrsvolumen über die

Schönenbergstrasse abgewickelt (nach Angaben der Beschwerdeführerin rund 3'000

Fahrzeuge an Werktagen), doch dürfte es sich dabei angesichts der Bedeutung

dieser Strasse zum grössten Teil um Durchgangsverkehr von Personenwagen

zwischen Wädenswil und Schönenberg handeln. Zudem würde voraussichtlich ein

guter Teil des Materials für die Grasfermentierungsanlage aus Horgen, Hirzel

und von der Autobahn her ohnehin über die obere Bergstrasse angeliefert, wo

auch zwei Ein-/Ausfahrten vorgesehen sind. Diese Strasse ist im Übrigen

deutlich schmaler als die Schönenbergstrasse und verfügt ebenso wenig wie jene

über einen Fussweg.

Unter diesen Umständen hat die

Baurekurskommission II die Durchstossung des kantonalen Richtplans zu Recht als

nicht mehr untergeordneter Natur und daher unzulässig bezeichnet. Die

Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.

e) Damit kann offen bleiben, ob Art. 16a Abs.

3.

RPG überhaupt noch Raum dafür lässt, ein über die innere Aufstockung eines

Landwirtschaftsbetriebs hinausgehendes Projekt – mit Landwirtschaftsbezug – im

kantonalen Landwirtschaftsgebiet mittels eines Gestaltungsplans zuzulassen,

wenn der Kanton das entsprechende Gebiet nicht im vorgesehenen

Planungsverfahren dafür freigegeben hat, wie dies die privaten Beschwerdegegner

geltend machen.

4.

...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...