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Entscheid

VB.2001.00408

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00408

23. Januar 2002Deutsch12 min

(URT.2002.6589)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 7. Juli 1998

erteilte das Polizeidepartement der Stadt Zürich für das Restaurant N an der

O-strasse in Zürich eine Bewilligung zur dauernden Hinausschiebung der

Schliessungszeit täglich bis 04.00 Uhr. Mit Verfügung vom 9. August 2001 wurde

diese Bewilligung unter Hin­weis auf zahlreiche Lärmklagen und Verzeigungen

entzogen. Um den Zweck der Massnah­me sicherzustellen, wurde zudem einer

allfälligen Ein­sprache die aufschiebende Wirkung entzogen. Zwei

Wiedererwägungsgesuche des Patentinhabers B wies das Polizeidepartement am 3.

September 2001 ab. Am 20. September 2001 liess B beim Stadtrat Zürich

Einsprache erheben gegen die Verfügungen des Polizeidepartements vom 9. August

und 20. September 2001; gleichzeitig ersuchte er, ihm die Bewilligung für die dauernde

Hinausschiebung der Schliessungs­stunde im N weiterhin, provisorisch zumindest

für ein weiteres Jahr, zu bewilligen. Der Stadtrat wies die Einsprache am 24. Oktober

2001 ab und hielt am Entzug der aufschiebenden Wirkung fest.

Erwägungen

II. Gegen die städtischen

Anordnungen rekurrierte B am 7. November 2001 an die Volkswirtschaftsdirektion

des Kantons Zürich mit dem Antrag, ihm die Bewilligung für die dauerhafte

Hinausschiebung der Schliessungsstunde weiterhin, provisorisch zumindest für

ein weiteres Jahr, zu bewilligen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte

er, es sei dem Verfahren aufschiebende Wirkung zu erteilen, indem die

Bewilligung für die Hinausschiebung der Öffnungszeiten einstweilen, bis zu

einem rechtskräftigen Entscheid, gültig bleibe.

Mit Zwischenentscheid vom

29.

November 2001 erteilte die Volkswirtschaftsdirek­tion dem Rekursverfahren

aufschiebende Wirkung. Zur Begründung wies sie darauf hin, dass die

aufschiebende Wirkung des Rekurses von Gesetzes wegen die Regel bilde und deren

Entzug das Vorliegen besonderer Gründe voraussetze. Solche Gründe vermisst die

Vorinstanz im hier zu beurteilenden Fall. Selbst wenn solche Gründe jedoch zu

bejahen wären, erweise sich der Entzug der aufschiebenden Wirkung als

unverhältnismässig und daher nicht rechtmässig; denn die Interessen der

lärmgeplagten Nachbarschaft an einer sofortigen Entziehung der

Ausnahmebewilligung vermöchten das bedeutende finanzielle Interesse des

Lokalbetreibers kaum zu überwiegen.

III. Mit Beschwerde vom

19.

Dezember 2001 gelangte die Stadt Zürich rechtzeitig an das

Verwaltungsgericht. Sie verlangt die Aufhebung des vorinstanzlichen Zwischenentscheids

und die Bestätigung der städtischen Anordnungen, mit welchen die Bewilligung

zur Hinausschiebung der dauernden Schliessungszeit für das Restaurant N mit

sofortiger Wirkung entzogen worden war. Zur Begründung verwies der Stadtrat auf

insgesamt 16 Lärmklagen, die seit Oktober 1999 erfolgt seien. In diesem

Zusammenhang seien die Betreiber des N zehn Mal zur Anzeige gebracht worden,

weil die Musik aus dem Lokal weitherum störend wahrgenommen worden sei; in drei

Fällen sei die Techno­musik schon in einer Entfernung von ca. 50 m deutlich

hörbar gewesen. Die öffentliche Ruhe und damit auch die Gesundheit der

lärmbetroffenen Nachbarschaft werde durch den nachmitternächtlichen Betrieb des

N in erheblichem Mass gestört. Da chronische Nachtruhestörungen zu ge­sundheitlichen

Schäden führten, stelle der Lärmschutz in der Umweltschutzgesetzgebung ein

zentrales Anliegen dar. Aus den Akten ergebe sich eine andauernde und schwere Bedrohung

eines wichtigen Polizeigutes. Es sei davon auszugehen, dass bei einer

einstweilen weiter bestehenden Bewilligung laufend neue Nachtruhestörungen

verursacht würden. Mit­hin sei ein besonderer Grund als Voraussetzung für den

Entzug der aufschiebenden Wirkung zu bejahen. Sodann seien die öffentlichen und

privaten Interessen am Schutz des zentralen Polizeiguts der öffentlichen Ruhe

und Gesundheit höher zu gewichten als das rein finanzielle Interesse des

Lokalbetreibers, durch möglichst lange Öffnungszeiten den Ge­winn zu

maximieren. Zudem könne der Lokalbetreiber die Ver­fahrensdauer mit Einzelbewilligungen

überbrücken. Zu berücksichtigen sei weiter, dass der Lokalbetreiber trotz der

verschiedenen Interventionen der Wirtschaftspolizei nichts un­ternommen habe,

um die andauernden Immissionen nachhaltig zu unterbinden. Abschlies­send wies

der Stadtrat darauf hin, dass es bei der betroffenen Bevölkerung und bei

anderen Gastrobetreibern, die sich grundsätzlich an die Vorschriften hielten,

auf völliges Unverständ­nis stossen würde, wenn die Nachtruhestörungen durch

den fraglichen Betrieb während der Dauer des Rechtsmittelverfahrens nicht

unterbunden würden.

Die

Volkswirtschaftsdirektion verzichtete auf Vernehmlassung zur Beschwerde. B

liess mit Eingabe vom 10. Januar 2002 Abweisung der Beschwerde unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin beantragen.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Das

Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anord­nungen

von Verwaltungsbehörden, soweit die Gesetzgebung keine abweichende Zustän­dig­­­keit

vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet (§ 41 des Verwaltungs­rechts­pflegegeset­zes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Da im Bereich der zu beurteilenden

Streit­­sache kein Ausnahmetatbestand vorliegt, fällt sie grundsätzlich in die

Entscheidungs­kompetenz des Ver­waltungsgerichts.

b) aa) Nach kantonalem

Recht ist eine Gemeinde zur Wahrung der von

ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen beschwerdebefugt (§ 70 in

Verbindung mit § 21 lit. b VRG). Ge­mäss Art. 57 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober

1983.

kann die Ge­mein­de die Rechtsmittel des

eidgenössischen und des kantonalen Rechts ergreifen, sofern sie durch eine

Verfügung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder

Änderung hat. Die neuere Bundesgerichtspraxis bejaht grundsätzlich die Beschwer­de­legitimation

einer Gemeinde, wenn in den Wirkungskreis der Gemeinde fallende öffent­liche

lokale Anliegen geltend gemacht werden, z.B. wenn sich Gemeinden zugunsten

ihrer Einwohner für Lärmschutz einsetzen (BGE 124 II 293 E. 3b mit

Hinweisen).

bb) In der Begründung ihres

Rechtsmittels beruft sich die Beschwerdeführerin auf das öffentliche Interesse

an Ruhe und Gesundheit, also sinngemäss auf den Schutz der Bevölkerung vor

Lärmemissionen. Die Stadt Zürich ist daher grundsätzlich zur Beschwerde befugt.

c) Bei der angefochtenen

Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion handelt es sich um einen

Zwischenentscheid. Als solcher ist er ans Verwaltungsgericht weiterziehbar,

wenn er für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge hat, der sich später

voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (§ 48 Abs. 2 VRG). Dabei genügt

das Vorliegen eines tatsächlichen Nachteils (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 48 N. 6).

Nachdem die Vorinstanz

dem Rekursverfahren aufschiebende Wirkung zugebilligt hat, ist es dem

Beschwerdegegner erlaubt, sein Lokal für die Dauer des vorinstanzlichen

Verfahrens weiterhin bis 04.00 Uhr offen zu halten. Aufgrund der bisherigen

Erfahrungen besteht damit eine erhöhte Gefahr für Störungen der Nachtruhe, die

sich im Fall der Verwirklichung nachträglich nicht mehr beheben lassen.

Insofern liegt in der Gewährung der aufschiebenden Wirkung ein Nachteil

zulasten der Anwohner, deren Interessen das Gemeinwesen wie dargelegt

wahrzunehmen berechtigt ist. Auf die

Beschwerde ist somit einzutreten.

2.

Gemäss § 15

Abs. 1 des Gastgewerbegesetzes vom 1. Dezember 1996 (Gast­ge­werbeG)

sind Gastwirtschaften von 24 Uhr bis 5 Uhr geschlossen zu halten.

Allerdings werden dauernde Ausnah­men von der Schliessungszeit bewilligt, wenn

die Nachtruhe und die öffentliche Ordnung nicht beeinträchtigt werden.

Vorbehalten bleiben Einschränkungen nach dem Planungs‑, Bau‑ und

Umweltschutzrecht (§ 16 Abs. 1 GastgewerbeG).

Gemäss § 10 Abs. 1 der

Gastgewerbeverordnung vom 16. Juli 1997 (GastgewerbeV) kann die Bewilligung

jederzeit entzogen werden, namentlich bei wiederholten Nachtruhestörungen. In diesem Sinn ist die für das Lokal des Beschwerdegegners

bewilligte Hin­ausschiebung der Schliessungsstunde mit den durch den

Einspracheentscheid des Stadtrats vom 24. Oktober 2001 geschützten

Verfügungen des Polizeidepartements entzogen worden.

3.

a) Gemäss der Grundregel von § 25

VRG kommt dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses

aufschiebende Wirkung zu. Allerdings ist die verfügende Behörde laut derselben

Gesetzesnorm befugt, aus besonderen Gründen etwas anderes zu bestimmen, also

dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen. In diesem Sinn hat der

Stadtrat dem Rekurs des Beschwerdegegners gegen den Entzug der Bewilligung die

aufschiebende Wirkung entzogen.

b) An die in § 25 VRG aufgeführten

besonderen Gründe sind relativ hohe Anforderungen zu stellen. Gemäss

Kölz/Bosshart/Röhl muss es sich "um besonders qualifizierte und zwingende

Gründe handeln", ohne dass allerdings "ganz ausserordentliche

Gründe" vor­liegen müssten. Es ist erforderlich, dass ein schwerer Nachteil

droht, wenn die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Dieser kann etwa in

einer zeitlich unmittelbar be­vorstehenden oder inhaltlich schweren Bedrohung

bedeutender Polizeigüter bestehen (§ 25 N. 13 mit Hinweisen). Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung werden

wichtige Gründe vorausgesetzt. Das sind bedeutende und dringliche öffentliche

und/oder private An­liegen, die den Interessen an einem Aufschub der

Wirksamkeit einer Anordnung bis zur endgültigen Klärung der Rechtslage vorgehen

(Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 68 N. 16). Diese verhältnismässig hohen Anforderungen ergeben sich

zudem bereits daraus, dass der von der Stadt Zürich angeordnete Entzug der

aufschiebenden Wirkung im Ergebnis dem sofortigen Entzug der Bewilligung für

verlängerte Öffnungszeiten im Sinn einer vorsorglichen Massnahme entspricht.

Für die Anordnung vorsorglicher Mass­­nahmen bedarf es allgemein des Vorliegens

besonderer Gründe. Solche sind zu bejahen, wenn ein schwerer, wahrscheinlich

eintretender Nachteil droht (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 6 N. 10).

Analog zur Rechtsprechung bei

vorsorglichen Massnahmen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 6 N. 10) muss sich auch

der Entzug der aufschiebenden Wirkung in jedem Fall als verhältnismässig

erweisen (Merkli/Aeschlimann/Herzog,

Art. 68 N. 16; Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14).

c) Grund für den Entzug der

aufschiebenden Wirkung im Rahmen des Entzugs einer bisher gewährten Bewilligung

kann der Schutz von Polizeigütern vor konkreten Gefahren sein; als geschütztes

Polizeigut gelten allgemein die öffentliche Ordnung, wozu die Nacht­ruhe zu

zählen ist, dann aber auch die Rechtsgüter der Einzelnen wie Leben, Gesund­heit,

körperliche Unversehrtheit, Freiheit, Eigentum (vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg

Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz.

1902). Der Entscheid über die

aufschiebende Wirkung muss sich daher gerade beim Entzug von wirtschaft­­lich

bedeutsamen Bewilligungen danach richten, ob es eine schwere und unmittelbare

Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen, beispielsweise die Bedrohung

bedeutender Polizeigüter, abzuwenden gilt (Fritz Gygi, Aufschiebende Wirkung

und vorsorgliche Mass­nahmen in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 77/1976, S. 1

ff., 7).

Zwar handelt es sich bei

der Nachtruhe nicht um ein bloss unbedeutendes Polizeigut; es ist daher im

Verfahren betreffend den Entzug der Bewilligung gemäss § 10 GastgewerbeV

grundsätzlich möglich, bei Wiederholungsgefahr den sofortigen Vollzug anzuordnen.

Im Rahmen der Interessenabwägung ist allerdings vorweg zu beachten, dass die

geltende Ordnung – wie schon die unterschiedlichen Sanktionen aufzeigen – dem

Rechtsgut der Nachtruhe keinen ähnlich hohen Wert beimisst wie anderen

Polizeigütern: Während etwa die Körperverletzung strafrechtlichen Androhungen

unterliegt, die bis zu Zuchthausstrafen reichen, wird die Missachtung der

Nachtruhe jeweils nur mit Busse sanktioniert. Bei entgegenstehenden,

wirtschaftlich gewichtigen Interessen des Lokalbetreibers ver­langt der Entzug

der aufschiebenden Wirkung mithin die Erwartung schwerer Beeinträchtigungen der

Nachtruhe – mithin die Beeinträchtigung in einem Ausmass, welches klar über das

hinausgeht, was gemäss § 10 Abs. 1 GastgewerbeV zum Entzug der Bewilligung

ausreicht.

d) Wohl ergibt sich aus

den Akten, dass die Nachtruhe durch die im Lokal des Beschwerdegegners

gespielte Musik wiederholt gestört worden ist. Für eine schwere Störung im Sinn

vorstehender Erwägungen bestehen jedoch keine genügenden Anhaltspunkte. Die

Beschwerde zeigt denn auch nicht auf, dass hier von Nachtruhestörungen

besonderen Aus­masses auszugehen wäre.

e) Ein Entzug der

aufschiebenden Wirkung käme somit nur in Frage, wenn die Interessen des

Beschwerdegegners an verlängerten Öffnungszeiten eher unbedeutend erschei­nen

würden. Mit Bezug auf diese wirtschaftlichen Interessen ist die Vorinstanz

indes davon ausgegangen, dass sein Betrieb zu den zahlreich frequentierten

Lokalen an der O-strasse ge­höre. Mit der Schliessung des Lokals um Mitternacht

statt um 04.00 Uhr gehe dem Betreiber ein grosser Teil an Einnahmen verloren.

Sie stellt deshalb auf Seiten des Be­schwer­de­gegners bedeutende finanzielle

Interessen fest. Diese Einschätzung ist nicht zu beanstanden. Beim Lokal des

Beschwerdegegners handelt es sich um eine Bar mit Musik. Diese lässt sich nicht

vergleichen mit einem gewöhnlichen Restaurationsbetrieb, der vorab wegen Speise

und Trank aufgesucht wird. Der Hinweis in der Beschwerde, nur knapp 400 der über

1'800 Gastwirtschaftsbetriebe in der Stadt Zürich würden über eine Be­willigung

zur dauernden Hinausschiebung der Schliessungsstunde verfügen, kann daher für

den vorliegenden Fall nicht massgeblich sein. Die Vorinstanz hat somit das

Interesse des Beschwerde­gegners an der einstweiligen Weitergeltung seiner

Bewilligung ohne Rechtsverletzung höher gewichten können als das öffentliche

Interesse an einem sofortigen Entzug der Bewilligung.

f) Daran vermag auch

nichts Entscheidendes zu ändern, dass relevante Beeinträchtigungen der

Nachtruhe aktenkundig sind. Wenn dies zwar dafür spricht, dass sich die erst­instanzliche

Anordnung in der Hauptsache schliesslich als rechtmässig erweisen wird, lässt

sich doch im Rahmen der bloss summarischen Prüfung noch nicht von einer

genügend eindeutigen Prognose zulasten des Beschwerdegegners sprechen. Die

heutigen Prozessaussich­­ten können daher für den Entscheid über die

aufschiebende Wirkung nicht entscheidend ins Gewicht fallen (vgl. dazu

Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14; Merkli/Aeschlimann/ Herzog, Art. 68 N. 16, je

mit Hinweisen).

g) Schliesslich verweist

die Beschwerdeführerin auf einen Entscheid in Pra 2001 Nr. 144, wonach

regelmässig auftretender und erheblich störender Gastrolärm unzulässig sei,

auch wenn dies für den Lokalbetreiber mit erheblichen wirtschaftlichen

Einbussen verbunden sei. In diesem bundesgerichtlichen Entscheid ging es

indessen weder um den Entzug der aufschiebenden Wirkung noch allgemein um

vorsorgliche Massnahmen. Da die Voraussetzungen für einen sofortigen

Bewilligungsentzug – wie dargelegt – strenger als diejenigen für einen Entzug

im ordentlichen Verfahren sind, bleibt die zitierte und an sich

selbstverständliche Feststellung des Bundesgerichts für den vorliegenden Fall

ohne relevante Bedeutung.

h) Zusammengefasst ist

festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Rekurs des Beschwerdegegners ohne

Rechtsverletzung die aufschiebende Wirkung wieder gewähren konnte. Dies führt

zur Abweisung der Beschwerde.

4.

…

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

…