Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00026

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Geschäftsnummer:

VB.2002.00026

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 04.03.2002

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Gesundheitswesen

Betreff:

Führung eines Altersheims

Aufnahmestopp für Patienten; aufschiebende Wirkung

Das Verwaltungsgericht ist zuständig; die aufsichtsrechtliche Natur der Anordnung schliesst die Beschwerde nicht aus (E. 1a).

Es liegt ein anfechtbarer Zwischenentscheid vor (E. 1b).

Der Bezirksrat hat das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt (E. 2a).

Anlässlich der Visitation wurden erhebliche Missstände festgestellt. Daran vermag die Kritik der Beschwerdeführerin zum vornherein wenig zu ändern. Soweit ihre Vorbringen überhaupt noch überprüfbar sind, überzeugen sie wenig. Da ein milder Eingriff zu beurteilen ist, genügt zu ihrer Rechtfertigung eine nur leichte bis mittlere Gefährdung des Patientenwohls, wie sie hier vorliegt. Die Massnahme des Regierungspräsidenten nimmt im Übrigen weitgehend auf die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin Rücksicht (E. 2b).

Offen bleiben kann, ob der Personalbestand der Beschwerdeführerin ausreicht und ob die Massnahme auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht (E. 2c).

Stichworte:

ALTERS- UND/ODER PFLEGEHEIM

AUFNAHMESTOPP

AUFSCHIEBENDE WIRKUNG

DRINGLICHKEIT

NACHTEIL

PFLEGEHEIM

RECHTLICHES GEHÖR

ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT

VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT

ZWISCHENENTSCHEID

Rechtsnormen:

§ 25 lit. I VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 4

Sachverhalt

I. Mit Verfügung vom 12. Dezember 2000

untersagte der Präsident des Bezirksrats X der B AG vorsorglich die Aufnahme

neuer Bewohnerinnen und Bewohner bis zur Vorlegung eines den Kriterien der

Gesundheitsdirek­tion entsprechenden Stellenplans. Der Bezirksrat hob diesen

Aufnahmestopp am 23. Fe­b­ruar 2001 wieder auf und verpflichtete die B AG

unter an­derem, bis 31. März 2001 einen Gesamtstellenplan einzureichen, bis zu

diesem Zeitpunkt 900 Stellenprozente zu besetzen und bis 31. Juli 2001 einen

(genauer bestim­mten) Nachweis betreffend die Stellenbesetzung im Durchschnitt

des ersten Halbjahres 2001 zu erbringen. In der Folge reichte die B AG dem

Bezirksrat verschiedene Unterlagen ein, welche durch den kantonsärztlichen

Dienst der Gesundheitsdi­rektion geprüft und mit Schreiben vom 21. August 2001

für unvollständig, unklar und nicht den Anforderungen an eine kompetente

Betriebsführung entsprechend befunden wurden; die Direktion empfahl dem

Bezirksrat die Verhängung eines erneuten Aufnahme­stopps sowie die Durchführung

einer unangemeldeten Visitation des Heims. Nachdem eine solche am 12. September

2001 stattgefunden hatte, verfügte der Bezirksratspräsident am 24. September

wiederum einen sofortigen Aufnahmestopp und beantragte der Gesundheits­direktion,

der B AG die Bewilligung zur Führung von Pflegebetten zu entziehen und allfällige

weitere aufsichtsrechtliche Massnahmen zu treffen. Einem Rekurs wurde die

aufschiebende Wirkung entzogen.

Die Gesundheitsdirektion entzog der B AG mit

Verfügung vom 7. Dezember 2001 die Bewilligung zur Führung eines Krankenheims,

wogegen diese am 11. Januar 2002 beim Regierungsrat Rekurs erhob.

Erwägungen

II. Gegen die Verfügung des

Bezirksratspräsidenten erhob die B AG am 26. Oktober 2001 Rekurs an den

Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des vorsorglichen Aufnahmestopps und

die Wiederherstellung der aufschie­benden Wirkung. Der Regierungs­präsident

lehnte den zweiten Antrag mit Verfügung vom 23. November 2001 ab (Dispo.-Ziff.

1.

1. Absatz) und untersagte der B AG mit sofortiger Wirkung, neue Bewohnerinnen

und Bewohner der BESA-Stufen 2-4 aufzunehmen (2. Absatz; damit wurde der vom

Bezirksratspräsidenten verfügte Aufnahme­stopp "präzisiert").

III. Die B AG

wandte sich gegen die Verfügung des Regierungspräsidenten am 21. Ja­nuar

2002.

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte wiederum die

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses.

Der Bezirksrat X

beantragte am 30. Januar 2002 Abweisung der Beschwer­de, ebenso am 6. Februar

2002.

die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist zur

Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktional

und sachlich zuständig. Dass der Präsident des Bezirksrats X seine Verfügung

vom 12. September 2001 gestützt auf aufsichtsrechtliche Kompetenzen erliess,

schloss den Rekurs und schliesst die Beschwerde dagegen nicht aus, da das

Anfechtungsobjekt Verfügungsqualität hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19‑28 N. 43 f.; § 41 N. 16

f.).

b) Entscheide über die aufschiebende Wirkung

stellen Zwischenentscheide im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG dar, die nach ständiger

Praxis anfechtbar sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 49). Auf vorliegende

Beschwerde ist somit einzutreten. Zu entscheiden ist aufgrund der Akten, ohne

zusätzliche Beweiserhebungen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 18).

2.

a) Die Beschwerdeführerin wirft dem

Bezirksrat zunächst eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vor, indem der

Bezirksratspräsident ihr vor Erlass der Verfügung keine Gelegenheit eingeräumt

habe, sich zu Visitationsbericht und –protokoll sowie zu den ins Auge gefassten

Massnahmen zu äussern. Dem ist entgegenzuhalten, dass die leitenden Personen

des Heims bereits anlässlich der Visitation selbst, an der auch ein Vertreter

des Beschwerdegegners teilnahm, sich mündlich zu den von den Inspizierenden

gemachten Befunden äussern konnten. Ihnen Gelegenheit zu bieten, nochmals

schriftlich zum Sachverhalt Stellung zu nehmen, war nicht geboten. Nicht

vonnöten war auch eine An­hörung zu den rechtlichen Folgen der Inspektion,

behielt doch der Bezirksrat in seinem den Aufnahme­stopp aufhebenden Beschluss

vom 23. Februar 2001 aufsichtsrechtliche Mass­nahmen ausdrücklich vor. Die

Beschwerdeführerin musste deshalb damit rechnen, dass bei der Fest­stellung von

Mängeln anlässlich weiterer Inspektionen ein neuer Aufnahmestopp verhängt

würde. Es lag damit nicht der Fall vor, dass der Beschwerdegegner seinen

Rechtsstandpunkt in unvorhersehbarer Weise geändert hätte (vgl. Georg Müller

in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1995, Art. 4 Rz. 105).

b) Nach § 25 Abs. 1 VRG kommen dem Lauf der

Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn

nicht mit der angefochtenen Anordnung aus besonderen Gründen etwas anderes

bestimmt wurde. Besondere Gründe sind dann anzunehmen, wenn ein schwerer

Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Ein

solcher kann etwa in einer unmittelbar bevorstehenden oder schweren Bedrohung

bedeutender Polizeigüter bestehen. Geht es, wie hier, um das Rechtsgut

der öffent­lichen Gesundheit, dem ein hoher Eigenwert zukommt, so bedarf es zum

Entzug der aufschiebenden Wirkung keiner besonders ausgeprägten Gefährdung

(VGr, 24. Oktober 1997, VB.97.00469). Liegen besondere Gründe

vor, so sind die für und gegen den Entzug sprechenden Interessen gegeneinander

abzuwägen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 13 f.).

Anlass zur Verfügung eines erneuten

Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten und zum Entzug der

aufschiebenden Wirkung eines dagegen erhobenen Rekurses am 24. September 2001

boten der nach Auffassung von Beschwerdegegner und Gesundheitsdirektion

ungenügende Personalbestand sowie namentlich das Ergebnis der Visitation vom

12.

September 2001.

Anlässlich dieser Visitation wurden

erhebliche Missstände im Betrieb und in der Pflege der Heimbewohner

festgestellt. Die Beschwerdeführerin bemängelt diesen Befund nur in einzelnen

Punkten als falsch. Auch wenn man davon ausgehen will, diese Einwände träfen

zu, bleibt immer noch eine solche Vielzahl einzelner Mängel, dass sich am

Gesamtbild nur wenig ändert. Ob die Kritik am Visitationsprotokoll gerechtfertigt

ist, lässt sich im Nachhinein im Einzelnen allerdings kaum mehr überprüfen.

Anzumerken ist aber, dass das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die ihr

vorgeworfenen übermässig freiheitsbeschränkenden Methoden seien durch

Einverständniserklärungen von Angehörigen der betroffenen Heimbewohner

gerechtfertigt, wenig zu überzeugen vermag: Die Erklärungen beziehen sich

jeweils auf Massnahmen während der Nacht, wohingegen die Visitation tagsüber

stattfand. Insgesamt ist somit davon auszugehen, dass die Betreuung der

Heimbewohner durch die Beschwerdeführerin erhebliche Mängel aufwies, was

grundsätzlich die Anordnung sofort wirksamer Aufsichtsmassnahmen rechtfertigte.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die

zeitliche Dringlichkeit für einen sofortigen Aufnahmestopp habe gefehlt; der

Bezirksrat habe keinen einzigen Vorfall nennen können, der eine solche

Massnahme rechtfertige. Damit stellt sie die Verhältnismässigkeit der

angeordneten Massnahme in Frage. Bei deren Beurteilung fällt insbesondere ins

Gewicht, dass vorliegend ein relativ milder Eingriff angefochten wird. Mit dem

Aufnahme­stopp sollte vor allem eine weitere Verschlechterung der Verhältnisse

verhindert werden. Zudem beschränkte der Regierungspräsident den Entzug der

aufschiebenden Wirkung, welche Anordnung hier allein zu überprüfen ist, auf

eigentliche Pflegefälle (BESO-Stu­fen 2-4), liess also die Aufnahme neuer

nicht und kaum pflegebedürftiger Bewohner – und zwar ohne Einschränkung – zu.

Zur Rechtfertigung einer solchen Massnahme genügt auch eine nur leichte bis

mittelschwere Gefährdung des Patientenwohls, wie sie aufgrund des Visi­tationsprotokolls

bezüglich der pflegebedürftigen Heimbewohner anzunehmen ist. Eine "akute

Gefährdung", die von der Beschwerdeführerin in Abrede gestellt wird,

braucht nicht zu bestehen. Ginge es aber um eine sofortige Betriebseinstellung,

wären solche strengeren Anforderungen zu stellen. Die Anordnung des

Regierungspräsidenten nimmt zudem auf die wirtschaftlichen Interessen der

Beschwerdeführerin weitgehende Rücksicht, indem ihr die Aufnahme neuer Bewohner

und damit eine Verbesserung der Ertragslage erlaubt wird. Die Argumente, mit

denen die Beschwerdeführerin dies in Abrede stellt, überzeugen nicht.

Insbesondere lässt sich der angefochtenen Anordnung nicht entnehmen, dass eine

Verschlech­­terung der gesundheitlichen Lage der einzelnen Bewohner (mit der

Folge einer höheren BESO-Einstufung) zu deren Austritt aus dem Heim führen

müsste. Es ist somit mög­lich, dass die Zahl der pflegebedürftigen Patienten

kaum abnehmen wird. Dafür bestehen Anhaltspunkte in den Akten (vgl. die

Zusammensetzung der Bewohnerschaft im Dezember 2000 mit derjenigen im März

2001, kurz nach Aufhebung des ersten Aufnahmestopps). Die Befürchtungen der

Beschwerdeführerin erscheinen auch deshalb übertrieben, weil die Zahl und

Zusammensetzung der Heimbewohner seit August 2000 stark schwankte. Insbesondere

ist darauf hinzuweisen, dass zu diesem Zeitpunkt – noch ohne Einfluss des

Verfahrens, das zur Anordnung des ersten Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten

führte – die tiefste aktenkundige Anzahl von nur 31 Bewohnern verzeichnet

wurde, ohne dass der durch­schnittliche Betreuungsbedarf auffällig hoch gewesen

wäre. Es ist deshalb davon auszugehen, dass auch unter Beachtung der an­gefochtenen

Anordnung ein wirtschaftlicher Betrieb möglich ist.

c) Unter diesen Umständen kann jedenfalls

vorläufig – d.h. im jetzigem Beschwerde­verfahren über den Entzug der

aufschiebenden Wirkung des Rekurses ­– offen bleiben, inwieweit der

Personalbestand der Beschwerdeführerin zur Betreuung der Bewohner quantitativ

und qualitativ ausreicht. Ebenso wenig ist in diesem Verfahren zu entscheiden,

ob die Massnahme selbst auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe.

Darüber wird der Regierungsrat in seinem Endentscheid zu befinden haben.

3.

...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen

...