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Entscheid

VB.2002.00030

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00030

24. Oktober 2002Deutsch15 min

(URT.2002.7005)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der Regierungsrat legte am 12. Juli 2000

die Waldgrenze im Gebiet "Hinterwiesen" in Uster fest; dieser

Beschluss erwuchs in Rechtskraft.

In der Folge

beschloss der Grosse Gemeinderat der Stadt Uster am 9. April 2001 eine

Ergänzung der Nutzungsplanung, mit welcher im betreffenden Gebiet eine

Waldabstandslinie in 15 m Distanz von der Waldgrenze festgesetzt wurde, wobei

die Linie allerdings vor den bestehenden Gebäuden gezogen wurde, so dass diese

ausserhalb des Abstandsbereichs zu liegen kamen. Beim Pavillon Assek.-Nr. 01

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 näherte sich die Abstandslinie der Waldgrenze

bis auf zwei Meter. Dieser Gemeinderatsbeschluss wurde am 1. Juni 2001 im

kantonalen Amtsblatt sowie im Zürcher Oberländer/Anzeiger von Uster publiziert.

Erwägungen

II. Der Rheinaubund (Schweizerische

Arbeitsgemeinschaft für Natur und Heimat) erhob am 26. Juni 2001 gegen den

Beschluss des Ustermer Gemeinderates Rekurs an die Baurekurskommission III mit

den Sachanträgen, die Waldabstandslinie sei auf der östlichen Schmalseite des

zu schützenden Waldareals in einem Abstand von 20 statt 15 m zu ziehen und es

sei auf den Rücksprung bei der Bürobaracke an der Südostecke des Waldes zu

verzichten. Am 28. Juni stellten auch C und D sowie 43 weitere Privatpersonen

mit Rekurs im Wesentlichen gleichlautende Anträge. Die Baurekurskommission

vereinigte mit Beschluss vom 12. Dezember 2001 die beiden Verfahren und hiess

die Rekurse teilweise gut; die Vorinstanz wurde eingeladen, die

Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 in der Weise neu

festzulegen, dass sie einen Mindestabstand von 10 Meter gegenüber der

Waldgrenze einhalte.

III. Die Stadt Uster erhob am 24. Januar 2002

gegen den Entscheid der Baurekurskommission provisorisch Beschwerde mit den

Sachanträgen, dieser sei insoweit aufzuheben, als die Rekurse teilweise

gutgeheissen wurden, und die Stadt Uster sei von der Verpflichtung zu

entbinden, die Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 neu

festzusetzen (VB.2002.00030).

Der Abteilungspräsident lud den Stadtrat

Uster mit Verfügung vom 29. Januar ein, den Beschluss des Gemeinderates über

die definitive Beschwerdeerhebung einzuholen und dem Gericht mitzuteilen; die

Baudirektion wurde eingeladen, bezüglich der streitbetroffenen Festlegungen den

Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen und dem

Gericht zuzustellen.

Der Regierungsrat beschloss am 22. Mai 2002,

die mit Beschluss des Gemeinderats

Uster

vom 9. April 2001 festgesetzte Ergänzung der Waldabstandlinien im Gebiet Hinterwiesen

(Teil 2) werde unter Vorbehalt von Dispo.-Ziff. II genehmigt (Dispo.-Ziff. I).

Nicht genehmigt wurde die festgesetzte Waldabstandslinie im Bereich des

Gebäudes Assek.-Nr. 01 auf Grundstück Kat.-Nr. 02 (Dispo-Ziff. II), da

sich ein Abstand von minimal nur zwei Meter nicht mit Sinn und Zweck der

Waldabstandslinie vereinbaren lasse. Die Stadt Uster wurde eingeladen, die

Linie in diesem Bereich im Sinn der Erwägungen neu festzusetzen.

Gegen die teilweise Nichtgenehmigung durch

den Regierungsrat erhob die Stadt Uster am 17. Juni 2002 ebenfalls Beschwerde

mit den Anträgen, Dispositiv-Ziffer I (richtig: Ziffer II) des angefochtenen

Beschlusses sei aufzuheben und die Stadt von der Verpflichtung zu entbinden,

die Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes Assek.-Nr. 01 neu festzusetzen

(VB.2002.00221).

Am 30. Juli reichte die Stadt Uster dem

Gericht den Beschluss des Gemeinderats vom 17. Juni 2002 ein, mit dem die

Erhebung der Beschwerde gegen den Beschluss der Baurekurskommission III vom 12.

Dezember 2001 genehmigt wurde.

Mit

Präsidialverfügung vom 10. Juli 2002 wurden die beiden Beschwerdeverfahren

vereinigt. Die Baurekurskommission III beantragte am 22. August 2002 ohne

weitere Bemerkungen Abweisung der Beschwerde(n), ebenso C mit Beschwerdeantwort

vom 12. September namens der privaten Rekurrenten. Mit verspäteteter

Eingabe vom 27. September stellte die Baudirektion denselben Antrag. Der

Rheinaubund liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Gegen Entscheide der Baukommissionen

betreffend die Festsetzung von Nutzungsplänen ist nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) sowie § 329

Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die Beschwerde

an das Verwaltungsgericht zulässig. Die nur teilweise Genehmigung solcher Pläne

durch den Regierungsrat ist gemäss § 43 lit. d VRG mit demselben Rechtsmittel

anfechtbar. Die Stadt Uster beruft sich in ihren Beschwerden auf ihr namentlich

durch § 66 PBG eingeräumte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit; ihre

Legitimation ergibt sich daher aus § 21 lit. b VRG (RB 1998 Nrn. 12 f.; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62, 66). Da auch die weiteren

Voraussetzungen jeweils erfüllt sind, namentlich die Frist von § 53 VRG jeweils

eingehalten wurde und der Grosse Gemeinderat die Beschwerdeerhebung gemäss §

155.

Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 genehmigt hat, ist auf die

Beschwerden einzutreten.

b) Bei der Prüfung der Beschwerde gegen den

Entscheid der Baurekurskommission hat sich das Verwaltungsgericht auf Rechts-

und Sachverhaltskontrolle zu beschränken (§ 50 VRG). Die durch Art. 33

Abs. 4 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 gebotene volle Überprüfung

durch wenigstens eine Rechtsmittelbehörde wurde bereits durch die Vorinstanz

vorgenommen, der nach § 20 VRG auch eine Ermessens- und

Zweckmässigkeitskontrolle zusteht (vgl. auch E. 2c).

Da die Beschwerde gegen den BRK-Entscheid –

wie gleich anschliessend aufgezeigt wird – abzuweisen ist, wird die Beschwerde

gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats gegenstandslos (vgl. E. 3),

so dass sich die Frage nach der Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts

diesbezüglich nicht stellt.

2.

a) Die Baurekurskommission erwog,

Waldabstandslinien stellten ein Institut der auf einen langfristigen

Planungshorizont ausgerichteten Nutzungsplanung dar. Die Waldränder sollten im

festgelegten Ausmass freigehalten, bereits überbaute Bereiche bei Erneuerung von

Bauten in den unüberbauten Zustand zurückgeführt werden. Dieser Prozess könne

viele Jahrzehnte dauern, da Bauten, die unter früherem Recht in Waldnähe

erstellt worden seien, dem neuen Recht aber nicht entsprächen, ein

Bestandesprivileg genössen und nach § 357 PBG umgebaut, erweitert und umgenutzt

werden dürften. Der freiwillige Ersatz bestehender Bauten sei jedoch im

Waldabstandsbereich grundsätzlich verboten. – Der Bund habe die Kantone mit

Art. 17 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 zur Festsetzung von

Waldabstandslinien verpflichtet, die einen angemessenen Mindestabstand der

Bauten und Anlagen vom Waldrand unter Berücksichtigung von Lage und Höhe des Bestandes

vorzuschreiben hätten. Gemäss § 66 Abs. 1 PBG würden mit dem Zonenplan im

Baugebiet Waldabstandslinien festgelegt. Der Regelabstand betrage 30 Meter, bei

kleinen Waldparzellen oder bei besonderen örtlichen Verhältnissen könne die

Linie näher oder weiter von der Waldgrenze entfernt gezogen werden. – Besondere

örtliche Verhältnisse lägen etwa bei steilem Gelände vor. Eine Abweichung vom

Regelabstand könne sich auch dann rechtfertigen, wenn bereits bestehende Bauten

in nicht geringfügiger Zahl den Abstand von 30 Meter unterschritten, oder wenn

die Einhaltung des gesetzlichen Waldabstandes die Überbaubarkeit der

betroffenen Grundstücke verunmöglichen oder erheblich erschweren würde. Eine

Abweichung komme allerdings nur insoweit in Frage, als dies mit den

öffentlichen Interessen vereinbar sei. – Bei der Auslegung und Anwendung des

unbestimmten Begriffs der besonderen örtlichen Verhältnisse komme der

Gemeindelegislative ein qualifizierter Ermessensspielraum zu; bei der

Überprüfung entsprechender Festlegungen hätten sich die Rechtsmittelinstanzen

daher Zurückhaltung aufzuerlegen. Lasse sich diese auf vernünftige Gründe

stützen, so setzten die Baurekurskommissionen ihr Ermessen nicht an Stelle

desjenigen der Legislativbehörde. – Vorliegend seien beide gesetzlichen

Voraussetzungen für ein Abweichen vom gesetzlichen Waldabstand erfüllt. Die

Reduktion auf 15 Meter (in den meisten Abschnitten des fraglichen Bereichs)

entspreche der gängigen Praxis. Zwar liege es im Ermessen der Gemeinde, bei der

Festsetzung einer Waldabstandslinie auf bestehende Gebäude Rücksicht zu nehmen.

Dies sei jedoch nur insoweit zulässig, als Sinn und Zweck der Linie dadurch

nicht verloren gehe. Bis auf einen Abstand von 10 Meter könne ein

"Umfahren" bestehender Gebäude mit den Zwecken der Waldabstandslinien

vereinbar sein, da bei Waldbäumen mit einer Ausladung von Wurzelbereich und

Baumkrone bis zu diesem Ausmass gerechnet werden müsse. Bei einem geringeren Abstand

tangierten Bauten solche Bäume in ihrem Bestand. Aber auch die übrigen Zwecke

wie die Freihaltung der Waldränder zu Pflege und Nutzung der Waldvegetation,

zur Erholung der Bevölkerung oder zur Herstellung wohnhygienisch einwandfreier

Verhältnisse würden bei einem Abstand von unter 10 Meter nicht mehr ausreichend

erfüllt. Gegen diese öffentlichen Interessen vermöge das private an einem

baurechtskonformen Gebäude nicht aufzukommen; dieses dürfe nicht zu stark

gewichtet werden, da es jeder Gesetzes- oder Nutzungsplanrevision

entgegengehalten werden könnte.

Der Regierungsrat erwog in seinem

Genehmigungsentscheid, ein Umfahren bestehender Gebäude bei der Festlegung von

Waldabstandslinien komme nur insoweit in Betracht, als dadurch Sinn und Zweck

der Linien nicht verloren gingen. In Anbetracht der längerfristig absehbaren

baulichen Entwicklung könne eine Ausklammerung des Gebäudes Assek.-Nr. 01 nicht

gerechtfertigt werden.

b) Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer

ersten Rechtsschrift vom 24. Januar 2002 vor, Art. 48 der Kantonsverfassung

räume den Gemeinden das Recht ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken

von Verfassung und Gesetz selbständig zu ordnen. Das Bundesgericht habe schon

verschiedentlich erkannt, dass den Zürcher Gemeinden aufgrund von §§ 2 lit. c

und 45 ff. PBG beim Erlass der baurechtlichen Grundordnung ein weiter

Gestaltungsspielraum zustehe. Nach §§ 66 ff. stehe den Gemeinden Autonomie auch

bei der Festsetzung der Waldabstandslinien zu. Dies habe zur Folge, dass den

Rechtsmittelinstanzen nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zukomme. Diesem

Umstand habe zwar die Baurekurskommission grundsätzlich Rechnung getragen,

jedoch die ihr zukommende Kognition in der Folge doch überschritten, indem sie

generell ein "Umfahren" bestehender Gebäude nur bis auf einen

Mindestabstand von 10 Meter von der Waldgrenze für zulässig hielt, obwohl der

sich aufdrängende Augenschein ergeben hätte, dass das streitige Gebäude wie

auch ein allfälliger Neu- bzw. Wiederaufbau keine Gefahr für den Wald darstellten.

Auch die Pflege und Nutzung der Waldvegetation und die Erholungsfunktion des

Waldes würden nicht beeinträchtigt. Bei einem allfälligen Ersatz des

bestehenden gewerblich genutzten Pavillons durch eine Wohnbaute könne den

Anliegen der Wohnhygiene ohne Weiteres Rechnung getragen werden, da der Wald im

Norden liege, wohin die Fenster nach § 301 PBG nicht mehrheitlich

ausgerichtet werden dürften.

Dem

Regierungsrat wirft die Beschwerdeführerin in der zweiten Eingabe vom

17.

Juni

2002.

mit weitgehend gleichen Argumenten ebenfalls eine Überschreitung seiner

Prüfungsbefugnis und damit eine Verletzung des ihr zukommenden

Planungsermessens vor.

c) Die Kognition der Baurekurskommission

richtet sich grundsätzlich nach der allgemeinen Bestimmung von § 20 VRG. Ihr

steht somit auch die Überprüfung der Ermessensausübung zu (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 20 N. 17). Wie in ihrem Entscheid zutreffend ausgeführt (VB.2002.00030),

darf die Baurekurskommission jedoch bei der Behandlung von Rekursen gegen

kommunale Planfestsetzungen nicht einfach ihre eigene Ermessensausübung an

Stelle derjenigen der zuständigen kommunalen Behörde setzen, sondern hat diese

zu respektieren, wenn sie sich auf vernünftige Gründe stützt.

Die BRK hat indessen die Zweckmässigkeit und

Angemessenheit der strittigen Waldabstandslinie im Bereich des Gebäudes

Assek.-Nr. 01 mit eingehender Begründung verneint; darauf stützte sich

erkennbar auch der Regierungsrat in seinem Genehmigungsentscheid ab.

Die Beschwerdeführerin setzt sich mit der

Argumentation der BRK in ihren beiden Eingaben nur teilweise auseinander.

Insbesondere bringt sie keine Gründe vor, die eine Weiterführung des jetzigen

Zustandes – Annäherung einer Baute bis auf 2 Meter an die Waldgrenze – auch für

den Fall eines Ersatzes des bestehenden Gebäudes durch ein neues rechtfertigen

könnten. Diese Abweichung vom gesetzlichen Regelfall ist dermassen gross, dass

sie nicht einfach mit dem den Gemeinden zustehenden Planungsermessen begründet

werden kann, sondern einer spezifischen Rechtfertigung bedarf.

d) Die BRK führte zutreffend aus, die von ihr

verlangte Linienführung habe nicht zur Folge, dass der bestehende Pavillon

zurückgebaut werden müsste. Dieser geniesse vielmehr Bestandesgarantie (vgl.

dazu Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 4. A., Bern 2002,

S. 32 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band

I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 817 ff.) und dürfe sogar im Rahmen von § 357

PBG umgebaut, erweitert und umgenutzt werden (vgl. Christoph Fritzsche/Peter

Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. A., Zürich 2000, S. 402 ff.). Die

Waldabstandslinie erhalte somit erst dann ihre Bedeutung, wenn die bestehende

Baute freiwillig durch eine neue ersetzt werden solle.

Dazu enthalten die Beschwerdeschriften keine

Ausführungen. Dass der bestehende Zustand – und auch eine auf die von der

Beschwerdeführerin festgelegte Abstandslinie gesetzte Neubaute – angeblich

weder den Wald, dessen Nutzung und Funktionen, noch die Wohnhygiene

beeinträchtigen, reicht nicht aus. Ohnehin ist ersteres aufgrund der Akten zu

bezweifeln, und erscheint es ganz allgemein kaum denkbar, dass ein solch

geringer Abstand den dargelegten Zwecken genügen kann. Das Verwaltungsgericht

hat bereits in seiner bisherigen Praxis einen Waldabstand von unter 10 Meter

als zu gering erachtet (RB 1987 Nr. 70; VGr, 25. Januar 2001,

VB.2000.00282, E. 2c und 3; in diesen Entscheiden wurde Bauprojekten die

Bewilligung mangels planungsrechtlicher Baureife verweigert, die näher als 10 m

an einen Wald herankamen, ohne dass eine Abstandslinie bestand). Entgegen der

Darstellung der Beschwerdeführerin wäre eine so nahe am Waldrand erstellte

Wohnbaute durchaus auch wohnhygienisch problematisch, da regelmässig ein Teil

der Fenster trotz § 301 PBG nach Norden ausgerichtet ist und dort das

natürlicherweise spärliche Tageslicht durch den Wald zusätzlich reduziert

würde, dies umso mehr, wenn an Stelle des heutigen Pavillons ein mehrstöckiges

Gebäude errichtet würde. Die Argumentation der Beschwerdeführerin läuft darauf

hinaus, den gesetzlich vorgesehenen Waldabstand, an dem ein erhebliches

öffentliches Interesse besteht (Stefan Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und

die Raumplanung, Zürich 1994, S. 240 ff.) überhaupt in Frage zu stellen. Dieses

Interesse verlangt einerseits, dass ohne Vorliegen eines Abweichungsgrundes im

Sinn von § 66 Abs. 2 PBG am Regelabstand festzuhalten ist (RB 1996 Nr. 67; VGr,

27.

November 1997, VB.97.00456, E. 2c), und anderseits, dass Unterschreitungen

möglichst gering zu halten sind sowie stets ein Mindestabstand zu verlangen

ist. Die unbeschränkte Fortschreibung des bestehenden unbefriedigenden

Zustandes würde zudem bedeuten, auf die langfristige Lenkungsfunktion der

Nutzungsplanung (vgl. VGr, 22. August 2002, VB.2001.00368, E. 2e;

Hänni, S. 88 ff.; Tschannen in: Aemisegger/Kuttler/Moor/ Ruch (Hrsg.),

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 1

Rz. 3 ff.) zu verzichten.

e) Von den Gründen, die auch über die

Lebensdauer der bestehenden Baute hinaus einen so geringen Waldabstand

rechtfertigen könnten, kommt nur derjenige der Erhaltung einer angemessenen

teilweisen Überbaubarkeit von Grundstück Kat.-Nr. 02 in Betracht. Dies würde

voraussetzen, dass der von der Baurekurskommission verlangte Mindestabstand von

10.

Meter die Baumöglichkeiten erheblich stärker einschränkte als die von der

Beschwerdeführerin postulierte Linienführung.

Das streitbetroffene Grundstück liegt in der

Wohnzone W4/70 (Zonenplan der Stadt Uster vom 9. März 1998). Diese

Festlegung wird allerdings durch die Waldabstandslinie jedenfalls im westlichen

Teil des Grundstücks illusorisch gemacht. Für eine Überbauung in Frage kommt

zum vornherein nur noch der östliche Grundstücksteil, auf dem der heutige Pavillon

steht. Gemäss Art. 29 lit. f der Bauordnung der Stadt Uster vom 9. März 1998

gilt ein Grund-Grenzabstand von 5 Meter; der Mehrlängenzuschlag von 1/3 ist

vorliegend nicht von Bedeutung. Vergleicht man die sich aus diesen Begrenzungen

ergebenden möglichen Lageorte für Bauten gemäss der durch die

Beschwerdeführerin festgesetzten einerseits und der sich aus den Vorgaben der

Baurekurskommission als Mindestvariante ergebenden Waldabstandslinie

anderseits, so kann kaum gesagt werden, dass der Rekurs- und der Genehmigungsentscheid

erheblich stärkere Einschränkungen der noch verbleibenden Baumöglichkeiten zur

Folge hätten. Deren Auswirkungen könnten zudem durch eine geeignete

Grundrissgestaltung minimiert werden. Auf jeden Fall rechtfertigt eine gewisse

Erweiterung des Spielraums im Bereich des heute waldnächsten Punktes von

Gebäude Assek.-Nr. 01 keine dermassen massive Unterschreitung des

Regelabstandes mit den dargelegten – mindestens wahrscheinlichen – negativen

Auswirkungen. Das private Interesse an der Erhaltung der (Rest-) Überbaubarkeit

wurde in den Entscheiden der Vorinstanzen bereits berücksichtigt, soweit dies

zu rechtfertigen war.

f) Aus vorangehenden Ausführungen ergibt

sich, dass die Beschwerdeführerin der Baurekurskommission zu Unrecht vorwirft,

mit der Verweigerung eines Augenscheins ihr rechtliches Gehör verletzt zu

haben. Den gegenwärtigen Verhältnissen kommt entgegen ihrer Auffassung keine

allein ausschlaggebende Bedeutung zu, da die Waldabstandslinie erst im Fall

eines Ersatzes der bestehenden Baute einzuhalten sein wird (siehe E. 2c S. 7).

Darüber, wie sich eine allenfalls wesentlich höhere Neubaute auswirken würde,

konnte und kann ein Augenschein kaum Aufschlüsse ergeben. Die Problematik sehr

kleiner Waldabstände lag zudem auch ohne Abklärung vor Ort auf der Hand.

Überdies ist der gesetzliche Regelabstand auch dadurch zu respektieren, dass

unabhängig von den örtlichen Verhältnissen ein Mindestabstand auch dann

einzuhalten ist, wenn unerwünschte Auswirkungen einer Unterschreitung nicht

nachgewiesen sind.

3.

Demnach ist die Beschwerde VB.2002.00030

abzuweisen. Damit bleibt es dabei, dass die streitbetroffene, vom Regierungsrat

nicht genehmigte Festlegung aufgehoben wird. Die sich gegen den

regierungsrätlichen Nichtgenehmigungsentscheid richtende Beschwerde

VB.2002.00221 kann demnach als gegenstandslos abgeschrieben werden.

4.

...

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Das Beschwerdeverfahren VB.2002.00221 wird als gegenstandslos

geworden abge-schrieben.

und entscheidet:

1.

Die Beschwerde VB.2002.00030 wird

abgewiesen.

...