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Entscheid

VB.2002.00052

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00052

11. Juli 2002Deutsch26 min

(URT.2002.6909)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit Beschluss

vom 3. Oktober 2000 setzte der Grosse Gemeinderat Winterthur eine neue Bau-

und Zonenordnung (BZO) fest. Dabei wies er die Parzellen Kat.Nrn. 01, 02

und 03 der Quartiererhaltungszone (QEZ) ”Geiselweid-Lindstrasse” zu. Diese

Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 3925 m2 liegen innerhalb eines durch die

Lind­stras­se, Theaterstrasse und Kreuzstrasse begrenzten Dreiecks und sind mit

den beiden im kom­munalen Schutz­inventar verzeichneten Historismusvillen

Schoellhorn und Corti sowie einer Remise mit Wohnanteil überbaut. Gemäss der

Bau- und Zonenordnung 1986 galt für sie die viergeschossige Wohnzone mit

Baumschutz W4B mit einer Baumassenziffer von 3,3 m3/m2 und der

Empfindlichkeitsstufe II.

Erwägungen

II. Dagegen erhoben die Gesamteigentümerinnen

B und D am 6. Dezember 2000 Re­kurs mit dem Antrag, den Beschluss vom 3.

Oktober 2000 insoweit aufzuheben, als damit die drei Parzellen der QEZ

zugewiesen würden. Die Baurekurskommission IV führte am 31. August 2001 einen

Augenschein durch. Am 20. De­zember 2001 hiess sie den Rekurs gut, soweit

sie darauf eintrat. Die Verfahrenskos­ten von Fr. 3'630.- auferlegte sie der

Stadt Winterthur, welche sie zudem zur Leistung einer Parteientschädigung von

insgesamt Fr. 1'200.- an die beiden Rekurrentinnen verpflichtete.

III. Mit Beschwerde vom 7. Februar 2002

beantragte der Stadtrat Winterthur dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid

der Baurekurskommission IV aufzuheben und den Beschluss des Grossen

Gemeinderats vom 3. Oktober 2000 betreffend die Zuweisung der genannten

Grundstücke zur QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zu bestätigen. In formeller

Hinsicht wurde die Durchführung eines Augenscheins, die Anordnung eines zweiten

Schrif­­tenwechsels sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt.

Der Grosse Gemeinderat genehmigte am 18. März 2002 die vom Stadtrat vorsorglich

erhobene Beschwerde.

Die Baudirektion, welche die nicht von

Rekursen betroffenen Teile der BZO bereits am 28. März 2001 genehmigt hatte,

prüfte auf Präsidialverfügung vom 14. Februar 2002 hin die

Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Festlegung; mit Verfügung vom

29.

April 2002 erteilte sie für diese die nachträgliche Genehmigung.

Die Beschwerdegegnerinnen beantragten dem

Gericht am 26. Juni 2002, auf die Be­schwerde sei mangels Legitimation nicht

einzutreten; eventuell sei sie abzuweisen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Bereits am 27. Februar 2002 hatte der

Stadtrat Winterthur beschlossen, auf den Erlass von Schutzmassnahmen im Sinn

von § 205 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

bezüglich der drei streitbetroffenen Liegenschaften zu verzichten und letztere

aus dem kommunalen Inventar der schutzwürdigen Objekte der Stadt Win­ter­thur

zu entlassen. Dagegen hat der Zürcher Heimatschutz Rekurs an die Baurekurskommission

erhoben, wo das Rechtsmittel zurzeit pendent ist (R4.2002.00036).

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in

Verbindung mit § 329 PBG zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen

Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).

Die Stadt

Winterthur ist nach § 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b VRG zur Beschwer­­deerhebung

legitimiert. Was die Beschwerdegegnerinnen dagegen vorbringen (Beschwerdeantwort

Ziff. I/2), hält nicht stich. Bei der Festsetzung ihres Zonenplans steht der

Stadt Win­terthur ein Autonomiebereich zu (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 20 N. 20), den sie auch mit staatsrechtlicher Beschwerde an das

Bundesgericht verteidigen kann (Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im

Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1044). Daran vermag nichts zu

ändern, dass es im vorliegenden Fall vorab um die Auslegung von § 50a PBG

geht. Bei der Umsetzung dieser kantonalen Norm im Rahmen ihrer eigenen Zo­nenplanung

steht der Gemeinde ein erheblicher Ermessensspielraum zu, der auch die Würdigung

der örtlichen Verhältnisse umfasst.

Weil auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwer­­de einzutreten.

2.

Das Verwaltungsgericht kann die

Streitsache aufgrund der vorliegenden Akten be­­urteilen. Ein gerichtlicher

Augenschein nach § 60 VRG ist nicht erforderlich, zumal die Baurekurskommission

einen Augenschein durchgeführt hat und deren Protokoll im Zusam­menhang mit den

übrigen vorliegenden Akten hinreichend Aufschluss über die zu beurteilen­den

tatsächlichen Verhältnisse gibt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 45). Ebenso

wenig ist ein zweiter Schriftenwechsel nach § 58 Satz 2 VRG erforderlich.

3.

Kommunale Nutzungspläne werden von der

Baurekurskommission als erster Rechts­mittelinstanz (vgl. § 329 Abs. 1 PBG)

grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer

Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die

Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und

Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend ein­greifen,

wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als un­zweckmässig

erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung un­zu­reichend

Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann,

wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung

offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Haller/Karlen,

Rechtsschutz, Rz. 1073).

Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1

und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden Rekursentscheiden

keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33

Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist, dies

im Unterschied zur Überprüfung von negativen Genehmigungsentscheiden des

Regierungsrats, wo dem Gericht als ein­ziger kantonaler Rechtsmittelinstanz

gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine erweiterte

Kognition zukommt (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Bei der Über­prüfung von

Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben worden

sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle

auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommu­­nale

Planungsautonomie missachtet habe.

4.

a) Das streitbetroffene der Zone QEZ

zugewiesene Areal war gemäss BZO 1986 der Zone W4B zugeteilt. Es bildet ein

durch die Lind-, Theater- und Kreuzstrasse begrenz­tes Dreieck, dessen Lage

städtebaulich insofern von besonderer Bedeutung ist, als die dorti­­ge

Überbauung (die heutige wie auch eine allfällige künftige) den nördlichen

Zugang zum inneren Bereich der Stadt wesentlich prägt. Das westlich anschliessende

Gebiet jenseits der Theaterstrasse, im Westen durch die Bahnlinie und im

Nordosten durch die Lindstrasse be­grenzt, lag gemäss BZO 1986 grösstenteils in

den Zonen I2 und W4 mit Gewerbeerleichterung; es wurde mit der BZO 2000 der

Zone Z4, teilweise (nämlich bezüglich des bisher nicht eingezonten SBB-Areals)

mit Gestaltungsplanpflicht, zugewiesen. Es ist mit dem Swisscom-Hoch­­haus

sowie weiteren, überwiegend modernen Wohn- und Geschäftshäusern überbaut. Das südlich

angrenzende Gebiet zwischen Kreuz-, Theater-, St. Georgen- und Lindstrasse

lag gemäss BZO 1986 in den Zonen W4 mit Gewerbeerleichterung und W3 mit

Baumschutz; es wurde mit der BZO 2000 grösstenteils der Zone Z4 sowie im Eckbereich

zwischen Lind- und St. Georgen-Strasse ebenfalls der Zone QEZ zugewiesen; es

ist grösstenteils mit modernen Wohn- und Geschäftshäusern überbaut. Östlich

des streitbetroffenen Areals, jenseits der Lindstrasse erstreckt sich die Zone

für öffentliche Bauten (Zone Oe), beginnend im Norden von der dort nach Osten

abbiegenden Bahnlinie, im Süden endend an der Stadthausstrasse, welche

ihrerseits den nördlichen Abschluss der Altstadt bildet. Ebenfalls der Zone Oe

zugewiesen ist das westlich der Lindstrasse und südlich der St. Georgen-Stras­se

liegende Gebiet. Nördlich des fraglichen Areals, jenseits der

Lindstrasse unmittelbar vor der die Bahn überquerenden Lindbrücke, befindet

sich ein einzelnes, mit einer Villa überbautes Grundstück, das ebenfalls der

QEZ zugewiesen wurde.

b) Gemäss § 50a PBG (in der Fassung vom 1.

September 1991) umfassen Quartier­erhaltungszonen in sich geschlossene

Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer Nut­­zungsstruktur oder

baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden sollen (Abs. 1). Die

Bau- und Zonenordnung kann die nämliche Regelung treffen wie für Kernzonen

(Abs. 2). Mit dem anlässlich der Gesetzesrevision neu vorgesehenen Zonentyp der

QEZ wollte der Gesetzgeber ein Instrument schaffen, welches flankierende

Massnahmen zu den damals geschaffenen Möglichkeiten der baulichen und

nutzungsmässigen Verdichtung – eines der Hauptziele der damaligen Revision­­ –

erlauben sollte; die QEZ soll eine dif­ferenzierte Umsetzung des durch das

kantonale Recht geschaffenen Verdichtungsdrucks durch den örtlichen

Gegebenheiten angepasste Massnahmen ermöglichen und so den Nach­teilen einer

flächendeckenden Anhebung der Ausnützung entgegenwirken (Andreas Keiser, Die

Quartiererhaltungszone – ein neues Instrument der zürcherischen Ortsplanung,

PBG-aktuell 1/1994, S. 5 ff.). Sie ist damit trotz ihres bewahrenden Charakters

ein Instrument der Siedlungserneuerung. Wie die Kernzonen kann die QEZ nicht

zur Erhaltung von baulicher Substanz eingesetzt werden. Anders als jene

bezweckt sie auch nicht den Schutz von Ortsbildern im Sinn des Heimat- und

Denkmalschutzes, sondern die Erhaltung hochwertiger Siedlungsstrukturen. Auch

dort, wo die (hohe) Siedlungsqualität eines Ortsteiles in ers­ter Linie durch

dessen bauliche Gliederung bestimmt wird, lässt sich mit einer QEZ das Er­scheinungsbild

der einzelnen Gebäude nur soweit bestimmen, als es für die Siedlungsstruk­tur

massgebend ist (Keiser, S. 14).

Wie § 50a Abs. 1 PBG und die darin

verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe aus­zulegen sind, hat die

Baurekurskommission unter Hinweis auf einen früheren Entscheid (BEZ 1994 Nr. 4)

im Wesentlichen zutreffend dargelegt (Rekursentscheid E. 6a). Danach

kennzeichnet sich ein ”in sich geschlossener Ortsteil” dadurch, dass er als

eine gegenüber dem baulichen Umfeld klar abgrenzbare Einheit erkennbar ist;

darunter fallen nicht nur grös­­sere Gebietseinheiten, sondern auch kleinere

zusammenhängende Bereiche, die einerseits von ihrer Nutzung und der Art der

Zugänglichkeit, anderseits aufgrund topographischer und architektonischer

Gegebenheiten eine gewisse Einheit bilden. Die ”hohe Siedlungs­qualität” ergibt

sich nach dem Gesetzeswortlaut aus dem Vorhandensein einer besonderen baulichen

Gliederung oder einer besonderen Nutzungsstruktur. Die Besonderheit und

Qualität einer baulichen Gliederung beurteilt sich anhand der Stellung und

Kubatur der Bau­ten; eine besondere Nutzungsstruktur kann sich etwa daraus

ergeben, dass die Nutzung besonders einheitlich oder auf spezielle Weise

durchmischt ist, oder aus einer besonders ge­­ringen Ausnützung, verbunden mit

grossem Gebäudeumschwung. Es muss sich um bauliche Gliederungen oder

Nutzungsstrukturen handeln, die qualitativ deutlich über dem Durch­schnitt

sonstiger Überbauungen liegen.

In der BZO 2000

der Stadt Winterthur werden die Quartiererhaltungszonen (Art. 33 – 40) zusammen

mit den Kernzonen (Art. 3 – 32) und den ”Sonderbauvorschriften für besonde­re

Siedlungen” (Art. 41 – 45) im Abschnitt ”Erhaltungszonen” (Art. 3 – 45)

geregelt. Ih­rem Gebietscharakter nach werden acht verschiedene

Quartiererhaltungszonen unterschieden, die in Art. 33 mit einem Ortsnamen

bezeichnet und in Art. 35 je einzeln näher cha­­rak­terisiert werden. Für alle

QEZ gemeinsam gelten die Vorschriften über den Zonenzweck (Art. 34, im

Wesentlichen die Regelung von § 50a Abs. 1 PBG, ergänzt durch die Vorgabe, im

Rahmen der Siedlungsstruktur der Erhaltung von quartierbestimmenden Grün­­räumen

be­sondere Beachtung zu schenken), die Bewilligungspflicht für den Abbruch von

Gebäuden und die bauliche Veränderung des Umschwungs (Art. 36 und 37), die Gestaltung

und Ausnützung (Art. 38), die Grundmasse (Art. 39) und die Nutzweise (Art. 40).

Das zulässige Bau­volumen richtet sich nach den quartierüblichen Bauten (Art.

38.

Abs. 3); die zulässige Nutz­weise entspricht jener in Wohnzonen (Art. 40

Abs. 1). – Zur Abgrenzung der QEZ von den Sonderbauvorschriften für besondere

Siedlungen wird in der stadträtlichen Weisung vom 3. Februar 1999 an den

Grossen Gemeinderat ausgeführt, es gehe bei Ersteren um die Strukturerhaltung

jener Siedlungen und Ortsteile, die nicht – wie die beson­­deren Siedlun­gen –

als Ganzes nach einem einheitlichen Plan erstellt worden seien, aber gleichwohl

eine einheitliche Siedlungs- und in der Regel auch Nutzungsstruktur aufwiesen.

c) Das streitbetroffene Areal gehört zur QEZ

”Geiselweid-Lindstrasse”, welche ge­mäss Art. 35 BZO eine der acht QEZ

bildet und in lit. c dieser Bestimmung wie folgt charak­terisiert wird: ”Neben

herrschaftlichen Villen mit Haupt- und Nebengebäuden stehen mehr­­heitlich

zweigeschossige, grosszügig angelegte Einfamilienhäuser. Repräsentierende So­litärbauten

sind von bedeutender Gartenarchitektur umgeben. Die Strassenräume werden durch

Sockelmauern mit Zäunen oder Hecken gefasst. Der hohe Frei- und Grünraumanteil

ist für den Gesamteindruck des Quartieres bestimmend.”

Die QEZ

”Geiselweid-Lindstrasse” umfasst dabei verschiedene, örtlich nicht unmittelbar

miteinander verbundene Teilbereiche. Der grösste, östliche Bereich enthält

zahlreiche Grundstücke beidseits der Seiden- und der Römerstrasse. Der mittlere

Teil umfasst einige wenige Grundstücke beidseits der Falken- und der

Schwalmenackerstrasse. Im westl­ichen Teil der QEZ ”Geisel­weid-Lindstrasse”

schliesslich befinden sich fünf kleinere Areale, wel­che ihrerseits nicht

unmittelbar aneinander grenzen. Im gleichen Gebiet befindet sich die QEZ ”Inner

Lind”, deren Charakter anders als jener der Zone ”Geiselweid-Lind­strasse”

um­schrieben wird (Art. 35 lit. d BZO), die aber mit den einzelnen Teilen der

Letz­teren örtlich unmittelbar ver­bunden ist. Der örtliche Geltungsbereich der

QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” einerseits und ”Inner Lind” anderseits ergibt sich

demnach nicht schon aus den im Zonenplan getroffenen Ausscheidungen, sondern

nur unter Berücksichtigung der in Art. 35 lit. c und d BZO gewählten

Umschreibungen des Quartiercharakters.

5.

a) Die Baurekurskommission hat zunächst

geprüft, ob es sich beim streitbetroffenen Flächendreieck um einen ”in sich

geschlossenen Ortsteil” im Sinn von § 50a Abs. 1 PBG handle. Entgegen der

Auffassung beider Parteien sei davon auszugehen, dass aufgrund der dargelegten

kartographischen und verbalen Umschreibungen im Zonenplan und der Bauordnung

nicht nur eine einzige QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” bestehe; es sei ohne

weiteres möglich, dass das mit dieser Bezeichnung verbundene Zonenregime für

mehrere unter sich nicht zusammenhängende, geschlossene Ortsteile gelte, wie

dies auch bei anderen Zonentypen üblicherweise vorkomme. Das Merkmal eines ”in

sich geschlossenen Orts­teils” dürfe dem streitbetroffenen Areal demnach nicht

schon deswegen abgesprochen werden, weil die BZO weitere, davon getrennte

Ortsteile dem gleichen Zonentyp mit der selben Quartiercharakterisierung

zugewiesen habe. Indessen bilde das streitbetroffene Areal auch für sich allein

betrachtet nicht einen ”in sich geschlossenen Ortsteil” im Sinn von § 50a

Abs. 1 PBG. Davon scheine auch die Rekursgegnerin auszugehen; sie wolle

indessen das fragliche Areal als Teil eines grösseren Gebiets, das auch nicht

der QEZ zugewiesene Par­zellen umfasse, betrachtet haben, indem sie die der

Zone für öffentliche Bauten zugewie­senen Liegenschaften jenseits der

Lindstrasse miteinbeziehe. Eine derart erweiterte Sicht­weite sei bei der

Auslegung des Begriffs ”in sich geschlossener Ortsteil” nicht von vornherein

unzulässig. Hier führe sie jedoch nicht zu dem von der Rekursgegnerin gewünschten

Resultat. Denn die streitbetroffenen Liegenschaften westlich der Lindstrasse

einerseits und die der Zone Oe zugewiesenen Liegenschaften östlich der

Lindstrasse anderseits wiesen weder baulich noch nutzungsmässig die gleiche

Struktur auf. Die östlich der Lind­strasse gelegenen öffentlichen Bauten

dienten nicht Wohnzwecken. Auch in ihrem Er­scheinungsbild unterschieden sie

sich wesentlich von den Historismusbauten der Rekurren­tinnen. Die die

Lindstrasse säumenden Repräsentationsbauten seien denn auch nicht nach einem

einheitlichen Konzept erstellt worden, sondern im Laufe der zweiten Hälfte des

19.

Jahr­hunderts unabhängig voneinander entstanden. Zudem wirke die stark

befahrene Lind­­strasse eher trennend als verbindend. Das von der

Rekursgegnerin in Betracht gezogenen Gebiet beidseits der Lindstrasse bilde von

seiner Struktur her keine klar abgrenzbare Ein­heit; insbesondere liege keine

gleichartige Erschliessung vor und sei kein bestimmtes Be­bauungsmuster

erkennbar. Das fragliche Gebiet weise demnach weder eine besondere Nut­zungsstruktur

noch eine bauliche Gliederung auf, die im Interesse der Siedlungsqualität zu

erhalten sei. Damit seien die Anforderungen von § 50a Abs. 1 PBG an die

Festsetzung einer QEZ hinsichtlich des streitbetroffenen Areals nicht erfüllt, weshalb

die angefochtene Zonierung in Gutheissung des Rekurses aufzuheben sei.

b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das

streitbetroffene Areal sei Bestandteil der von der Baudirektion am 15. Februar

1995.

festgesetzten Planungszone ”Inner Lind” ge­wesen. Mit dieser Planungszone

habe man bis zum Vorliegen des stadträtlichen Antrags be­treffend Revision der

BZO sicherstellen wollen, dass die im erfassten Gebiet vorhandene wertvolle

Siedlungs- und Freiraumstruktur nicht durch negative bauliche Entwicklungen be­­einträchtigt

werde. Mit ihrer Auslegung von § 50a PBG habe die Baurekurskommission den

Anwendungsbereich dieser Bestimmung zu eng und damit rechtsverletzend

abgesteckt; entgegen ihrer Auffassung dürfe dieser Zonentyp nicht nur für

Siedlungen festgesetzt werden, die nach einem einheitlichen Konzept erstellt

worden seien. Für derartige Siedlungen sehe die BZO gerade nicht die QEZ,

sondern die Sonderbauvorschriften nach Art. 41 – 45 BZO vor. Die QEZ diene der

Erhaltung von wertvollen Siedlungs- und Freiraumstrukturen ganzer Quartiere,

wobei nicht vorausgesetzt werden dürfe, dass die schützenswerten Struk­turen im

betreffenden Quartier oder Gebiet flächendeckend vorhanden seien. Davon gehe

auch die Baurekurskommission aus. Zu Unrecht habe sie es indessen abgelehnt,

bei der Be­urteilung der streitbetroffenen Zonierung die der Zone Oe

zugewiesenen Grundstücke entlang der Lindstrasse in die Betrachtung

miteinzubeziehen. Im Rahmen der Zonenplanrevision habe die parlamentarische

Planungskommission die Frage diskutiert, ob diese öffentlichen Bauten nicht

ebenfalls einer QEZ zuzuweisen seien. Wegen der unterschiedlichen Ku­ben der

privaten Villen und der grösseren öffentlichen Bauten habe man zwar davon abgesehen;

dem Zusammenhang in der Siedlungsstruktur habe man jedoch durch Art. 61 Abs. 3

BZO Rechnung getragen, wonach in der Zone Oe auf die Strukturen und die

planerischen Ziele in den benachbarten Zonen Rücksicht zu nehmen sei und

namentlich die qualitativen Bestimmungen von angrenzenden Kern- und

Quartiererhaltungszonen zu beachten seien. Durch die Anbindung der einzelnen

Teilbereiche der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” an die der Zone Oe zugewiesenen

Liegenschaften, insbesondere jene östlich der Lindstrasse, ergebe sich ein

geschlossener Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität im Sinn von § 50a PBG, auf

welchen die in Art. 35 lit. c BZO für die QEZ ”Geiselweid-Lind­strasse”

umschriebene Quar­tiercharakteristik voll zutreffe. – Dass die Überbauung

dieses Gebiets sich über viele Jahre hingezogen habe, ändere – was die Baurekurskommission

verkenne – nichts daran, dass darin ein einheitliches Bebauungsmuster im Sinn

von Art. 35 lit. c BZO zu erkennen sei. – Sollte sich das Verwaltungsgericht

dieser grossräumigen Betrachtungsweise nicht an­schliessen, so seien neben den

streitbetroffenen Grundstücken zumindest die drei auf der andern Seite der

Lindstrasse südlich der Hermann Götz-Strasse liegenden Villengrundstü­cke –

nämlich das Bezirksgerichtsgebäude und die beiden östlich anschliessenden

Villen – in die Betrachtung einzubeziehen; zumindest der so abgegrenzte

Streifen zwischen Kreuzstrasse und Hermann Götz-Strasse bilde einen in sich

geschlossenen Ortsteil mit hoher Sied­­lungsqualität im umschriebenen Sinn.

c) Die Beschwerdegegnerinnen wenden ein, ihre

drei Grundstücke bildeten nach zu­treffender Würdigung der Baurekurskommission

weder für sich allein noch zusammen mit der Umgebung einen in sich

geschlossenen Ortsteil. Ein Blick auf den Zonenplan zeige so­fort, dass es sich

bei der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” um ein heterogenes, zersplittertes Ge­bilde

handle (Beschwerdeantwort Ziff. II/3.1). Wolle man der Auffassung der Baurekurs­kommission

folgen, wonach bei der Festlegung einer QEZ die in der benachbarten Zone Oe

gelegenen Liegenschaften mitberücksichtigt werden könnten, so müsse zumindest

verlangt werden, dass für diese benachbarten Liegenschaften die gleichen

Bauvorschriften wie für jene in der QEZ gälten, was gemäss Art. 61 Abs. 1 BZO

nicht zutreffe. Aus dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Art. 61 Abs. 3

BZO könne nicht abgeleitet werden, es dürfe in jenem Bereich der Zone Oe, der

an eine QEZ angrenze, nur nach den für die QEZ massgebenden Vorschriften gebaut

werden. Ein sprechendes Beispiel dafür bilde der in den 90er-Jahren realisierte

Erweiterungsbau zwischen Kunstmuseum und St. Georgen-Strasse sowie der geplante

Erweiterungsbau bei der Bezirksanwaltschaft Ecke Lindstras­se/Hermann

Götz-Strasse (Ziff. II/3.2). Nicht stichhaltig sei auch der Eventualstandpunkt

der Beschwerdeführerin, wonach die streitbetroffenen Grundstücke zusammen mit

den beiden Villen östlich des Bezirksgerichtsgebäudes an der Hermann

Götz-Strasse eine Einheit bildeten; abgesehen davon handle es sich bei diesem

Vorbringen um eine neue und daher nach § 52 VRG unzulässige

Tatsachenbehauptung. Sodann wiesen die drei Grundstücke der

Beschwerdegegnerinnen weder für sich allein noch zusammen mit ihrer Umgebung

eine hohe Siedlungsqualität aus. Diesbezüglich sei der Würdigung durch die Baurekurskommission

zuzustimmen (Beschwerdeantwort Ziff. III/1). Zu Unrecht werfe die Beschwerdeführerin

der Vorinstanz vor, den Zonentyp QEZ auf Siedlungen beschränken zu wol­len, die

nach einem einheitlichen Plan erstellt worden seien. Vielmehr habe die Baurekurskommission

das Vorhandensein einer besonderen baulichen Gliederung und einer speziellen

Nutzungsstruktur mit einer differenzierten Begründung verneint; die Beschwerdeführerin

habe namentlich nicht dargelegt, dass die öffentlichen Bauten beiderseits der

Lind­strasse der Quartiercharakteristik der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” gemäss

Art. 35 lit. c BZO entspreche; dies treffe denn auch – wie näher ausgeführt

wird – nicht zu (Ziff. III/2). Das habe auch die Baudirektion, die in ihrer

Genehmigungsverfügung vom 29. April 2002

die

Begründung der Beschwerdeführerin kritiklos übernommen habe, verkannt. Nament-

lich habe sie nicht berücksichtigt, dass sich das Bild des historischen

Gebietes ”Inner Lind”,

welches

im Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt werde,

in den vergangenen Jahren grundlegend geändert habe. Heute würden die Villen

der Beschwer­degegnerinnen als das wahrgenommen, was sie effektiv seien,

nämlich als Relikte einer ver­gangenen Zeit, welche mit den Bauten in der sie

westlich der Lindstrasse umgeben­den Zentrumszone keinerlei Gemeinsamkeit und

zu den öffentlichen Bauten in der Zone Oe östlich der Lindstrasse keinen

hinreichenden Bezug im Sinn eines in sich geschlossenen Ortsteils hät­ten.

Schliesslich bleibe unklar, welche Bauten auf dem streitbetroffenen Areal denn

überhaupt gebaut werden dürften, sollte es der QEZ zugewiesen werden

(Ziff. IV).

6.

a) Die drei

Grundstücke der Beschwerdegegnerinnen im Dreieck zwischen Lind-,

Theater-

und Kreuzstrasse bilden auch nach Auffassung der Beschwerdeführerin für sich al­­­lein

keinen in sich geschlossenen Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität; vielmehr

sollen sie diese Voraussetzung unter Miteinbezug der der Zone Oe zugewiesenen

Parzellen auf der gegenüberliegenden, östlichen Seite der Lindstrasse zwischen

Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse erfüllen (Beschwerdeschrift S. 7 f.).

Die Baurekurskommission hat grund­sätzlich nicht ausgeschlossen, dass ein Areal

auch dann der QEZ zugewiesen werden dürfe, wenn die nach § 50a PBG

erforderlichen Merkmale für dieses Areal allein betrachtet nicht erfüllt seien,

jedoch unter Einbezug von benachbarten Liegenschaften in der Zone Oe bejaht

werden könnten. Es fragt sich vorab, ob diese Betrachtungsweise mit § 50a PBG

ver­­einbar sei.

Sie ist deswegen nicht unbedenklich, weil die

für die QEZ in der Stadt Winterthur geltenden Bauvorschriften gemäss Art. 33

ff. BZO den Behörden bei der Erteilung von Bau­­bewilligungen in dieser Zone

einen sehr weitreichenden Entscheidungs- und Ermessens­spielraum öffnet, der an

die Grenze dessen geht, was nach dem Gebot der Bestimmtheit von Rechtssätzen

noch hinzunehmen ist (vgl. namentlich Art. 38 Abs. 3 und Art. 40 Abs. 1 BZO).

Der weitgehende Ermessens- und Entscheidungsspielraum ist dabei im Kern bereits

in § 50a PBG bzw. der darin umschriebenen Zwecksetzung der QEZ angelegt. Angesichts

dieser den QEZ innewohnenden Problematik drängt es sich auf, einen eher strengen

Massstab an die Anforderungen anzulegen, die gemäss § 50a PBG für die Ausscheidung

solcher Zonen erfüllt sein müssen. Wortlaut und Zweck von § 50a Abs. 1 PBG

schlies­sen jedoch eine derart erweiterte Sichtweise, wie sie die Vorinstanz

grundsätzlich für zulässig befunden hat, nicht aus: Die Erhaltung eines

Ortsteils mit hoher Siedlungsquali­tät kann auch dort gerechtfertigt sein, wo

innerhalb dieses Ortsteiles lediglich einzelne Be­reiche der QEZ, weitere

Bereiche jedoch aus anderen planerischen Gründen der Zone Oe zugewiesen werden,

sofern Letztere an der hohen Siedlungsqualität teilhaben. Allerdings ge­nügt es

nicht, dass den Liegenschaften in der angrenzenden Zone Oe ebenfalls eine hohe

Siedlungsqualität zuzusprechen ist; vielmehr müssen sie erstens der

spezifischen Quartier­charakteristik, wie sie für die betreffende QEZ

umschrieben ist, zugeordnet werden können oder jedenfalls zu dieser

Charakteristik beitragen (vgl. nachstehend lit. b). Zweitens müssen die der QEZ

und die der Zone Oe zugewiesenen Liegenschaften zusammen ein Areal bil­den,

welches gegenüber dem weiteren baulichen Umfeld klar abgrenzbar ist

(nachstehend lit. c). Nur unter diesen beiden Voraussetzungen lässt sich

hinsichtlich der Parzellen der Beschwerdegegnerinnen unter Einbezug der

benachbarten Liegenschaften in der Zone Oe von einem ”in sich geschlossenen”

Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität sprechen. Ob diese Voraussetzungen im

vorliegenden Fall erfüllt seien, ist unter den Parteien in erster Linie

streitig und im Folgenden näher zu prüfen.

b) Wenn die

Beschwerdeführerin die Siedlungsqualität der streitbetroffenen Liegen­schaften

im Zusammenhang mit den öffentlichen Bauten auf der gegenüberliegenden, östlichen

Seite der Lindstrasse zwischen Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse gewürdigt

ha­ben will, so hat diese Argumentation einiges für sich: Sie geht von der

baugeschicht­­lichen Entwicklung des Quartiers ”Inner Lind”, namentlich im Bereich

zwischen Theaterstrasse und Schwalmenackerstrasse, aus. In diesem Bereich

ist im 19. Jahrhundert eine vor­nehme, mit öffentlichen Bauten durchsetzte

Wohnzone entstanden, an deren Rand entlang der Bahn­linie auch einfachere

Häuser für Arbeiter, vorwiegend aber für den Mittelstand, gebaut wurden.

Bautypologisch findet sich aufgrund dieser Entwicklung eine Mischung von

Villen, vil­lenartigen Einfamilienhäusern, Mehrfamilienhäusern und öffentlichen

Gebäuden. Es dominieren die Solitärbauten mit grossflächigem Umschwung sowie

die mittelständischen Wohn­bauten mit kleineren Gärten. Architektonisch prägend

sind die Aus­­drucksformen der zweiten Hälfte des 19. und des beginnenden 20.

Jahrhunderts mit einer Palette von Spätklassizismus, französischem Neubarock,

Neurenaissance, Neugotik, Historismus und Heimatstil. Die den genannten Bereich

durchquerende Lindstrasse wurde 1862 als nördliche Ausfallachse der Stadt

erstellt. Die so beschriebene baugeschichtliche Entwicklung fand offenkundig

ihren Niederschlag bei der Umschreibung der Quartiercharakteristik der QEZ

”Geisel­weid-Lind­strasse” in Art. 35 lit. c BZO. Demgegenüber ist die

Quartiercharakteristik der QEZ ”Inner Lind” gemäss Art. 35 lit. d BZO in erster

Linie auf die baugeschichtliche Entwicklung östlich der

Schwalmenackerstrasse abgestimmt, wie sie im erwähnten Antrag des Stadtrats

in Ziff. 1.3 umschrieben wird. So betrachtet lässt sich der in Art. 35 lit. c

BZO ver­wendete Be­griff der ”repräsentierenden Solitärbauten”, die

”von bedeutender Gartenarchi­tektur umgeben sind”, durchaus auch auf die

öffentlichen Bauten entlang der Lindstras­se be­ziehen; gleiches gilt für die

weiteren Umschreibungen in den Sätzen 3 und 4 von Art. 35 lit. c BZO

(durch Sockelmauern mit Hecken und Zäunen eingefasste Strassenräume; hohe Frei-

und Grünraumanteile). Für die Sichtweise der Beschwerdeführerin spricht sodann

die (von ihr allerdings nicht speziell betonte) Bedeutung, welche dem

streitbetroffenen Areal als ”Pforte” für den nördlichen Zugang zum inneren

Bereich der Stadt zukom­mt. In dieser Be­deutung trägt die heute auf dem

streitbetroffenen Areal vorhandene Baustruktur samt grünem Umschwung dazu bei,

dass sich die Lindstrasse, namentlich für den von Norden her kom­­menden

Betrachter, heute noch als Strasse mit den beschriebenen Merkmalen (nördliche

Ausfallsachse mit repräsentierenden Solitärbauten, die der Strasse den

Charakter einer Allee verleihen) darbietet. Daran vermag der Umstand, dass die

ebenfalls an die Lindstrasse angren­­zenden Liegenschaften südlich der Kreuz­strasse

an diesem Charakter nicht teilhaben und (wie das westlich anschliessende Ge­biet

beiderseits der Theaterstrasse bis hin zur Bahnlinie) der Zone Z4 zugeteilt

worden sind, nichts zu ändern. Im Gegenteil: Gerade angesichts dieses Umstands

kommt dem streit­betroffenen Areal die Bedeutung einer ”Pforte” im umschriebenen

Sinn zu; fällt sie weg, endet der durch öffentliche Gebäude und andere repräsen­tierende

Solitärbauten geprägte Gürtel entlang der westlichen Seite der Lindstrasse –

anders als jener auf deren östlicher Seite – stadt­aus­wärts betrachtet bereits

nach der Liegenschaft an der Ecke Lindstras­se/St. Georgen-Stras­se, die

ebenfalls der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zugewiesen worden ist.

Das so umschriebene Gebiet weist allerdings

von vornherein keine Nutzungsstruktur auf, die gestützt auf § 50a PBG zu

erhalten wäre. Es kann sich nur fragen, ob dieses Ge­biet im Hinblick auf eine

erhaltens- oder erweiterungswürdige bauliche Gliederung als ge­schlossener

Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität oder als Bestandteil eines derart zu

qualifi­zierenden Ortsteils zu betrachten sei. Diesbezüglich ist zwar ein

”Bebauungsmuster” im vor­­­stehend umschriebenen Sinn erkennbar, sofern die

dargelegte baugeschichtliche Entwick­­lung berücksichtigt wird. Fraglich ist,

ob diese gemeinsamen Merkmale der baulichen Struktur (zwischen den

streitbetroffenen Liegenschaften einerseits und den öffentlichen Ge­­­bäuden

auf der östlichen Seite der Lindstrasse anderseits) derart prägend sind, dass

die Lie­genschaften der Beschwerdegegnerinnen einem ”in sich geschlossenen

Ortsteil” im Sinn von § 50a PBG zugeordnet werden könnten. Die

Baurekurskommission hat einen der­artigen Zusammenhang verneint. Ob diese

Würdigung rechtmässig sei und insbesondere die der Beschwerdeführerin zustehende

Planungsautonomie wahre (vgl. vorn E. 3), kann aus den nachfolgenden Erwägungen

offen bleiben, welche den Entscheid der Vorinstanz jedenfalls im Ergebnis als

rechtmässig erscheinen lassen.

c) Die Argumentation der Beschwerdeführerin

überzeugt deswegen nicht, weil sie letztlich offen lässt, welches Gebiet im

Zusammenhang mit den streitbetroffenen Liegenschaften als ”in sich

geschlossener Ortsteil” zu betrachten ist. Zwar knüpft sie wie erwähnt an die

öffentlichen Bauten auf der gegenüberliegenden, östlichen Seite der Lindstrasse

zwi­schen Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse an. Das örtlich so

umschriebene Gebiet als ”in sich geschlossenen Ortsteil” zu betrachten,

widerspricht aber offenkundig ihrer eige­nen weiteren Argumentation, die

aufgrund der baugeschichtlichen Entwicklung von einem erheblich weiträumigeren

Gebiet ausgeht, nämlich von der früheren Planungszone ge­mäss Verfügung der

Baudirektion vom 15. Februar 1995. Im Rahmen dieser weiter greifen­den

Betrachtungsweise, die im Ansatz richtig ist, sind die streitbetroffenen

Liegenschaf­ten in erster Linie Teil des Bereiches zwischen Theater-, Lind-,

und St. Georgen-Strasse In diesem Bereich sind schon vor Jahrzehnten moderne

fünfgeschossige Geschäfts- und Wohn­bauten entstanden, zuletzt in den Neunzigerjahren

entlang der Theater- bis zur St. Georgen-Strasse. Dieser ganze Bereich ist

anlässlich der BZO-Revision 2000 – wie je­ner westlich der Theaterstrasse, wo

heute auf dem früheren Volg-Industrieareal das Swisscom-Hoch­haus samt

Mäanderanbau steht – grösstenteils der Zone Z4 zugeteilt worden. Lediglich die

Parzellen der Beschwerdegegnerinnen (Lindstras­se 25 und 27, Theaterstrasse 38)

sowie wei­ter südlich die Liegenschaften St. Georgen-Stras­se 68/70 sind der

QEZ Geiselweid-Lind­strasse zugewiesen worden. (Sie bilden mithin zwei der fünf

Areale im westlichen Be­reich jenes grossräumigen Gebiets, in dem sich die

dieser QEZ zugewiesenen Areale be­fin­den.) Aufgrund dieser planerischen und

baulichen Ent­wicklung geht es nicht an, einzig die Liegenschaften der

Beschwerdegegnerinnen zusammen mit jenen in der Zone Oe als in sich

geschlossenen Ortsteil mit hoher Siedlungsqua­lität zu betrachten. Gleiches

gilt hinsicht­lich der von der Beschwerdeführerin im Eventualstandpunkt

genannten drei Liegenschaf­ten südlich der Hermann Götz-Strasse, von denen die

erste (Bezirksgericht) der Zone Oe und die beiden anschliessenden ebenfalls der

QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zugewiesen sind. Anderseits verbietet sich aus den

dargeleg­ten Gründen die Annahme eines in sich geschlossenen Ortsteiles, der

den gesamten von der früheren Planungszone betroffenen Be­reich umfassen würde.

Ein in sich geschlossener Ortsteil, der neben Liegenschaften in der QEZ auch

solche in der Zone Oe umfasst, lässt sich westlich der Lindstrasse allenfalls

hinsichtlich des Bereichs südlich der St. Georgen-Strasse annehmen (worüber

hier nicht zu entscheiden ist), nicht jedoch hinsichtlich des Be­reiches nördlich

der St. Georgen-Strasse, welcher wie ausgeführt grösstenteils der Z4 zugewiesen

worden ist.

Es ergibt sich demnach, dass die

Baurekurskommission zu Recht erkannt hat, die Zu­weisung der Grundstücke der

Beschwerdegegnerinnen zur ”QEZ Geiselweid-Lind­stras­se” sei mit § 50a PBG

nicht vereinbar. Ihr Entscheid erscheint auch unter Berücksichtigung der der

Beschwerdeführerin zustehenden Planungsautonomie als rechtmässig. Auch im Rah­­men

dieser Autonomie muss die Ausscheidung einer QEZ den Voraussetzungen von

§ 50a genügen, an deren Erfüllung wie erwähnt ein strenger Massstab

anzulegen ist. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt, weil es der

Beschwerdeführerin nicht gelungen ist, überzeugend aufzuzeigen, dass die

Liegenschaften der Beschwerdegegnerinnen zu einem ”in sich geschlossenen

Ortsteil” im Sinn der genannten Bestimmung gehören.

Soweit es um den Schutz des Baumbestandes auf

den streitbetroffenen Grundstü­cken (namentlich der Bäume an der

Grundstücksgrenze als Abgrenzung zur Strasse hin) geht, sind bei der

Neufestsetzung allenfalls Massnahmen im Sinn von Art. 66 BZO (vgl. § 76

PBG) zu prüfen.

...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...