VB.2002.00071

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00071

25. April 2002Deutsch15 min

(URT.2002.6767)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 5.

Dezember 2000 wurde das Fahrzeug mit den Kontrollschildern ZH 1 im Auftrag der

Stadtpolizei Zürich abgeschleppt, weil es vorschriftswidrig und verkehrsbehindernd

auf dem Trottoir an der Schiffbaustrasse abgestellt worden war. Als das

Fahrzeug einige Tage später dem Mieter C wieder ausgehändigt wurde, bestritt

dieser, es dort abgestellt zu haben. Mit Verfügung des Statthalters des

Bezirks Zürich vom 6. Juni 2001 wurde er jedoch wegen des genannten Vorfalles

in Anwendung von Art. 90 Ziffer 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19.

Dezember 1958 (SVG) mit einer Busse von Fr. 500.- bestraft, welche Verfügung in

der Folge in Rechtskraft erwuchs.

Für die

Abschleppkosten erhob die Stadtpolizei Gebühren von insgesamt Fr. 425.- (Fr.

200.- Abschleppgebühr, Fr. 120.- Ausrückgebühr, Fr. 90.- Rückgabegebühr und

Fr. 15.- Garagegebühr). Sie stellte diese Gebühren am 7. Dezember 2000

zunächst C in Rechnung. In der Folge stornierte sie diese Rechnung und stellte

sie am 26. Juli 2001 neu zulasten von A aus, welche Halterin des fraglichen

Fahrzeuges ist und deren Ehemann B das Unternehmen "X Rent a Car"

betreibt. Mit förmlicher Verfügung vom 21. August 2001 hielt die Stadtpolizei

Zürich an dieser Rechnung fest.

Mit Einsprache vom 25. August 2001 machte A

geltend, das Fahrzeug sei langfristig an C vermietet gewesen; sie könne daher

nicht für die Abschleppkosten belangt werden.

Der Stadtrat Zürich wies die Einsprache am

21. November 2001 ab; er auferlegte der Einsprecherin zudem Verfahrenskosten

von Fr. 418.-. Der Stadtrat erwog im Wesentlichen, für die Abschleppkosten habe

primär der fehlbare Fahrzeuglenker einzustehen. Könne dieser nicht ausgemacht

oder aus einem anderen Grund nicht belangt werden, so hafte subsidiär der

Halter bzw. die Halterin des Fahrzeuges für die Abschleppkosten. Rechtsgrundlage

hierfür bilde Art. 31 der Allgemeinen Polizeiverordnung vom 30. März 1977 (APV;

Stadt Zürich, Amtliche Sammlung der Beschlüsse, Bd. 36, S. 322 ff.).

Erwägungen

II. Den dagegen von A erhobenen Rekurs vom 2.

Dezember 2001 hiess der Statthalter des Bezirks Zürich am 28. Januar 2001 gut.

III. Hiergegen erhob der Stadtrat Zürich am

27.

Februar 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den

Rekursentscheid des Statthalters aufzuheben und den Einspracheentscheid wieder

herzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerin.

A beantragte am 10. März 2002 sinngemäss

Abweisung der Beschwerde. Das Statthalteramt des Bezirkes Zürich verzichtete

auf Vernehmlassung.

Bereits mit Eingabe vom 15. Februar 2002 an

das Verwaltungsgericht hatte A geltend gemacht, sie erhöhe ihre mit Schreiben

vom 13. Februar 2002 beim städtischen Polizeidepartement angemeldete

Aufwandsentschädigung von Fr. 1'000.- auf Fr. 3'000.-. Der Stadtrat Zürich

verzichtete darauf, zu dieser Eingabe Stellung zu nehmen.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs.

2.

und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Streitsache

fällt nach § 38 Abs. 2 VRG in die Kompetenz des Einzelrichters. Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Lässt die Polizei Fahrzeuge, die

vorschriftswidrig abgestellt sind und den Verkehr behindern, abschleppen, so

handelt es sich dabei um eine so genannte antizipierte Ersatzvornahme, d.h. um

eine Vollstreckungshandlung besonderer Art, der naturgemäss keine Sach- oder

Vollzugsverfügung vorangeht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 30

N. 21; vgl. RB 1991 Nr. 12, 1999 Nr. 47). Dagegen erfolgt auch bei der

antizipierten Ersatzvornahme die Kostenauflage, sofern sie bestritten wird, in

Form einer anfechtbaren Verfügung. Bei deren Anfechtung kann der Betroffene

auch die Rechtmässigkeit der antizipierten Ersatzvornahme bestreiten. Ein

solcher Fall liegt hier allerdings nicht vor. Die Beschwerdegegnerin als

Adressatin der streitigen Kostenauflage hat nicht in Frage gestellt, dass das

Abschleppen des Fahrzeugs ZH 1 am 5. Dezember 2000 rechtmässig war. Sie hat

auch bezüglich der Bemessung dieser Kosten keinen Einwand erhoben. Sie hat

einzig bestritten, für die Kosten des Abschleppens belangt werden zu dürfen.

3.

Die Beschwerdeführerin stützt ihre

gegenüber der Beschwerdegegnerin erhobene Gebührenforderung für das Abschleppen

des Fahrzeuges auf Art. 31 Abs. 2 APV. Gemäss dieser Bestimmung hat der

Eigentümer des Fahrzeugs, das gestützt auf Art. 31 Abs. 1 APV weggeschafft oder

in Verwahrung genommen worden ist, für die Wegschaffung und Unterbringung eine

vom Stadtrat festzulegende Gebühr zu entrichten.

Der Statthalter hat die Inanspruchnahme der

heutigen Beschwerdegegnerin für die Abschleppkosten im Wesentlichen aus

folgenden Erwägungen als unzulässig gewürdigt: Der Stadtrat verkenne die

Tragweite der von ihm angerufenen Grundsätze über die polizeiliche

Verantwortlichkeit des so genannten Störers. Bei der Auswahl unter mehreren für

einen polizeiwidrigen Zustand verantwortlichen Störern müsse vorab

differenziert werden, ob es um die Verpflichtung zur Wiederherstellung des

polizeilichen Zustandes oder um die Überwälzung der Kosten gehe, die der

Öffentlichkeit durch die Gefahrenabwehr in Form einer antizipierten

Ersatzvornahme entstanden seien. Bei der Überwälzung der Kosten der antizipierten

Ersatzvornahme werde zwar auch an den Begriff des Störers angeknüpft; für die

Bestimmung des Kostenpflichtigen gälten indessen andere Regeln als für die

Auswahl des handlungspflichtigen Störers bei der (nicht antizipierten)

Ersatzvornahme. Die Behörde dürfe hier "nicht einfach einen in Frage

kommenden Verhaltensstörer" (gemeint offenbar: nicht einfach einen in

Frage kommenden Verursacher) zur Zahlung verpflichten. Sie sei vielmehr

gehalten, nach möglichst genauer Abklärung des Herganges in Ausübung pflichtgemässen

Ermessens die Kosten der antizipierten Ersatzvornahme entsprechend den objektiven

und subjektiven Anteilen an der Verursachung zu verteilen, analog der Regelung

der Kostentragung im Innenverhältnis nach den Grundsätzen des

Haftpflichtrechts. Dabei sei in der Regel der schuldhafte Verhaltensstörer in

erster, der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie zu belangen. – Im

vorliegenden Fall stehe aufgrund einer rechtskräftigen Strafverfügung des

Statthalteramts fest, dass C das von der Rekurrentin gemietete Fahrzeug am

5.

Dezember 2000 verkehrsbehindernd abgestellt habe. Er habe daher in

erster Linie das Abschleppen des Fahrzeuges verursacht und wäre hierfür zu

belangen gewesen. Demgegenüber habe die Rekurrentin als Halterin des

Fahrzeugs keine Sorgfaltspflicht verletzt; ihr Verursacheranteil am Abschleppen

sei – wenn ihr überhaupt ein solcher zuzurechnen sei – vernachlässigbar. Sie

dürfe daher für die Abschleppkosten nicht belangt werden. Daran vermöge die

vom Stadtrat als Rechtsgrundlage angerufene Bestimmung in Art. 31 Abs. 2 APV

nichts zu ändern. Diese kommunale, auf blosser Verordnungsstufe stehende Vorschrift

hier anzuwenden, "käme ... einem groben Verstoss gegen die Grundsätze des

Haftpflichtrechts gleich und würde zu einem stossenden Resultat führen".

4.

a) Art. 31 Abs. 1 APV regelt die

polizeiliche Befugnis zum Abschleppen von vorschriftswidrig auf öffentlichem

Grund parkierten Fahrzeugen. Die Kompetenz der Beschwerdeführerin zu dieser

Regelung lässt sich aus § 74 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

(GemeindeG) ableiten, der den Gemeinderäten (d.h. den Exekutivbehörden) die Besorgung

der Ortspolizei aufträgt (Abs. 1) und die Gemeinden zum Erlass einer Polizeiverordnung

verpflichtet (Abs. 2). Die den Gemeinden obliegenden Aufgaben sind dabei weit

umschrieben (§ 1 der Verordnung über die Zusammenarbeit der Kantons- und der

Gemeindepolizei zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung vom 8. Februar 1934;

H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil

2000, § 74 N. 2.1 ff.) und umfassen auch die Verkehrspolizei. Als

Bestandteil der kommunalen Polizeiverordnung fällt Art. 31 APV sodann in die

Regelungskompetenz des Stadtrats als Exekutivbehörde (Art. 41 in Verbindung mit

Art. 49 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970), was

kantonalrechtlich mit § 74 Abs. 2 GemeindeG in der Neufassung vom 1. September

1991.

vereinbar ist (vgl. Thalmann, § 158). Wie das Verwaltungsgericht wiederholt

erkannt hat, stellt Art. 31 Abs. 1 APV damit eine eigenständige Rechtsgrundlage

für die Entfernung vorschriftswidrig parkierter Fahrzeuge dar (VGr, 19.

November 1999, VB.1999.00300, E. 2a; 17. September 2001, VB.2001.00226, E. 2).

b) Gleiches muss hinsichtlich Art. 31 Abs. 2

APV gelten, welche Bestimmung die Erhebung von Gebühren für die Abschleppkosten

vorsieht. Damit ist diese Bestimmung eine hinreichende Grundlage für die

Erhebung von Gebühren für die entstandenen Abschleppkosten. Daran vermögen der

abgaberechtliche Charakter dieser Norm sowie der Umstand, dass sie als blosse

Verordnungsbestimmung kein Gesetz im formellen Sinn darstellt, nichts zu

ändern. Zwar kommt dem Erfordernis der Gesetzesform im Abgaberecht besondere

Bedeutung zu, indem im Allgemeinen ein formelles Gesetz den Kreis der Abgabepflichtigen,

den Gegenstand der Abgabe sowie deren Höhe in den Grundzügen festlegen soll,

wobei allerdings Ausnahmen von diesen Anforderungen anerkannt sind, so namentlich

mit Bezug auf so genannte Kanzleigebühren sowie mit Bezug auf Abgaben, bei

denen der Rechtsschutz anhand anderer verfassungsrechtlicher Prinzipien –

namentlich des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips – gewährleistet

bleibt (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen

Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2096 ff.). Wenn bezüglich der

polizeilichen Befugnis, vorschriftswidrig auf öffentlichen Grund parkierte

Fahrzeuge wegzuschaffen oder wegschaffen zulassen, ein Rechtssatz auf Verordnungsstufe

genügt (dazu vorn E. 3a), so muss dies auch hinsichtlich der Überwälzung der

damit verbundenen Kosten mittels Erhebung von Abgaben gelten. Art. 31 Abs. 2

APV stellt somit eine hinreichende gesetzliche Grundlage dar, um die

Abschleppkosten – wie in der Bestimmung vorgesehen – dem Eigentümer des

abgeschleppten Fahrzeuges zu überwälzen.

c) Bezüglich der Person des

Gebührenschuldners ist Art. 31 Abs. 2 APV eindeutig gefasst. Die Bestimmung ist

daher entsprechend ihrem klaren Wortlaut auszulegen; für eine vom Wortlaut

abweichende Interpretation besteht nach den herkömmlichen Methoden der

Auslegung keinerlei Anlass.

d) Nach

Auffassung des Statthalters ist Art. 31 Abs. 2 APV im vorliegenden Fall nicht

massgebend, weil dessen Anwendung mit den hier zu beachtenden Grundsätzen des

polizeilichen Störerrechts und den in diesem Zusammenhang zu

berücksichtigenden Prinzipien des privaten Haftpflichtrechts nicht vereinbar

sei. Dabei ist jedoch der Statthalter sinngemäss davon ausgegangen, dass Art.

31.

Abs. 2 APV als blosse Verordnungsbestimmung keine hinreichende gesetzliche

Grundlage für die streitige Abgabeforderung bzw. deren Geltendmachung

gegenüber der Beschwerdegegnerin bilde, welcher Beurteilung nach dem Ausgeführten

(E. 4 b) nicht beizutreten ist. Geht man richtigerweise davon aus, dass

Art. 31 Abs. 2 APV in formeller Hinsicht eine hinreichende

gesetzliche Grundlage bildet, um für die Abschleppkosten Gebühren zu erheben

und diese dem Eigentümer des abgeschleppten Fahrzeugs zu belasten, so kann

diese Regelung angesichts ihres klaren Wortlauts und eindeutigen Sinnes (E. 4

c) nur im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle in Frage gestellt werden.

Soweit die Erwägungen des Statthalters sinngemäss als solche Normenkontrolle zu

verstehen sind, kann seiner Schlussfolgerung, Art. 31 Abs. 2 APV sei, soweit

die Bestimmung die Kostenbelastung des Fahrzeugeigentümers vorsieht, wegen Widerspruchs

zu Grundsätzen des polizeilichen Störer- und des privaten Haftpflichtrechts

nicht anwendbar, nicht beigetreten werden. Im Rahmen der akzessorischen

Normenkontrolle ist zu prüfen, ob die fragliche Bestimmung gegen übergeordnetes

Recht verstösst (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 25 ff.; § 50 N. 117

ff.). Soweit Prüfungsmassstab Normen der Verfassung bilden, kann es sich dabei

allerdings (entsprechend der besonderen Rechtsnatur von verfassungsrechtlichen

Bestimmungen) um allgemeine Grundsätze handeln. Die vom Statthalter angerufenen

Grundsätze des Störerrechts und Prinzipien des privaten Haftpflichtrechts

gehören jedoch nicht in diese Kategorie (vgl. dazu im Einzelnen nachstehend E.

4e). Wenn Art. 31 Abs. 2 APV bzw. die darin vorgesehene Kostenpflicht des

Eigentümers des abgeschleppten Fahrzeuges von diesen Prinzipien abweicht, so

erlaubt dies daher nicht den Schluss, die genannte Bestimmung verstosse gegen

übergeordnetes Recht.

e) Die vom Statthalter angerufenen Grundsätze

des polizeilichen Störerrechts und des privaten Haftpflichtrechts sind von

Lehre und Rechtsprechung zur Auslegung von gesetzlichen Bestimmungen herangezogen

worden, gemäss welchen die Kosten von behördlichen Massnahmen zur unmittelbaren

Gefahrenabwehr dem "Verursacher" zu überbinden sind, insbesondere von

Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes und Gewässerschutzgesetzes

(vgl. Häfelin/Müller, Rz. 936 f.; Rz. 1933; René A. Rhinow/Beat Krähenmann,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 52 B

VII und Nr. 135 B III; Urs Gueng, Zur Haftungskonkurrenz im Polizeirecht,

ZBl 74/1973, S. 257 ff., 272 f.; Christine Ackermann Schwendener, Die

klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts,

Zürich 2000, S. 159; BGr, 3. Mai 2000, URP 2000 Nr. 32; 12. Februar 1986,

ZBl 88/1987, S. 301; 7. Oktober 1981, ZBl 83/1982, S. 541; BGE 102 Ib 203, 101

Ib 410). Es handelte sich durchwegs um Fälle, in denen wegen fehlender oder

aufgrund auslegungsbedürftiger Bestimmungen ein Spielraum zur Entscheidung der

Frage bestand, welche von mehreren in Betracht kommenden Verursachern mit

welchen Anteilen zur Kostentragung heranzuziehen seien. Demgegenüber bedarf

Art. 31 Abs. 2 APV, indem die Bestimmung den Eigentümer des Fahrzeuges als

kostenpflichtig bezeichnet, keiner weiteren Auslegung (E. 4 c) und lässt die

Bestimmung daher keinen Raum für die Heranziehung solcher Grundsätze.

f) Weder aus dem Willkürverbot noch aus

anderen verfassungsrechtlichen Bestimmungen lässt sich ableiten, dass nur

derjenige Private, der schuldhaft gegen Verhaltenspflichten (des

eidgenössischen oder des kantonalen Rechts) verstossen hat, allfällige Zwangsmassnahmen

und damit verbundene Kostenpflichten in Kauf nehmen muss. Dies eröffnet für

konkretisierende kommunale Regelungen eine gewisse Gestaltungsfreiheit.

Art. 31 Abs. 2 APV hält sich mit der darin vorgesehene Kostenpflicht des

Eigentümers des abgeschleppten Fahrzeuges im Rahmen dieser Gestaltungsfreiheit,

wie das Bundesgericht bereits mit Urteil vom 8. September 1992 erkannt hat. Der

genannte Bundesgerichtsentscheid betraf allerdings nicht einen Fall, in dem es

wie im vorliegenden unmittelbar um die Frage ging, ob als Gebührenschuldner

der fehlbare Fahrzeuglenker, der Fahrzeughalter oder der Fahrzeugeigentümer ins

Recht zu fassen sei.

Im vorliegenden Fall machte die

Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren geltend, sie bzw. ihr Ehemann als Geschäftsinhaber

habe das fragliche Fahrzeug "langfristig" an C vermietet gehabt. Von

welcher Dauer dieses Mietverhältnis gewesen ist, geht aus den Akten nicht

hervor. Die Frage wäre jedoch höchstens dann näher abzuklären, wenn zu entscheiden

wäre, wer zur fraglichen Zeit Halter des Fahrzeugs im Sinn von Art. 11 und 58

SVG gewesen sei. Halter ist in der Regel die im relevanten Zeitpunkt im

Fahrzeugausweis eingetragene Person. Das war im hier fraglichen Zeitpunkt

unbestrittenermassen die Beschwerdegegnerin. Die Bescheinigung im

Fahrzeugausweis bildet allerdings keine zwingende, sondern lediglich eine

widerlegbare Vermutung der Halterschaft. So kann etwa bei länger dauernder

Miete eines Fahrzeuges der Mieter allenfalls zum Halter werden (zum Begriff des

Halters nach dem SVG vgl. Hans Giger/Robert Simmen, Kommentar SVG, 5. A.,

Zürich 1996, Art. 58 N. 2 S. 153 ff.). – Art. 31 Abs. 2 APV erklärt jedoch

nicht den Halter, sondern den Eigentümer des abgeschleppten Fahrzeugs für

kostenpflichtig. Mit der Bezeichnung des Eigentümers als Gebührenschuldner

trägt Art. 31 Abs. 2 APV den Bedürfnissen der administrativen Vereinfachung

noch stärker Rechnung, als wenn hierzu an den Halterbegriff angeknüpft würde.

Dies ist angesichts dessen, dass sich die Kosten für das Abschleppen eines

Fahrzeugs – im Unterschied zu den Schadenersatzforderungen, mit denen ein nach

Art. 58 SVG haftpflichtiger Fahrzeughalter konfrontiert sein kann - in einer

stets

gleich bleibenden und verhältnismässig geringen Grössenordnung von einigen

hundert Franken bewegen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. – Wie im

Übrigen anzumerken ist, hat die Beschwerdegegnerin mit der blossen Behauptung

einer "langfristigen" Vermietung des abgeschleppten Fahrzeugs die

durch den Fahrzeugausweis begründete Vermutung der Halterschaft nicht

substanziert widerlegt.

g) Nach der vom Stadtrat im

Einspracheentscheid vertretenen Auffassung ist der Eigentümer oder der Halter

des abgeschleppten Fahrzeuges erst subsidiär für die Kosten zu belangen,

nämlich wenn der primär als kostenpflichtig zu betrachtende fehlbare Fahrzeuglenker

nicht festgestellt werden oder er aus andern Gründen nicht belangt werden

könne. Ob diese Auffassung eine ständige Verwaltungspraxis wiedergibt (worauf

das Vorgehen der Stadtpolizei bei der Rechnungstellung im vorliegenden Fall

hinweist), kann hier dahingestellt bleiben. Bestünde eine solche

Verwaltungspraxis im Sinn einer bloss solidarischen

oder

einer bloss subsidiären Haftung des in Art. 31 Abs. 2 APV einzig genannten

Fahrzeugeigentümers, so könnte die Beschwerdegegnerin hieraus nichts zu ihren

Gunsten ableiten

(zur

Unterscheidung zwischen solidarischer und subsidiärer Haftung für

Gebührenschulden vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 2). Das gälte von vornherein

bezüglich einer Praxis, die von einer solidarischen Haftung ausgeht. Nicht

anders verhielte es sich bei einer Praxis, die von einer bloss subsidiären

Haftung ausgeht, ist doch aufgrund der vorliegenden Akten anzunehmen, dass die

streitigen Gebühren von C nicht erhältlich waren.

5.

Nach Erhalt des ihren Rekurs gutheissenden

Entscheids des Statthalters vom 28. Januar 2002 hat die

Beschwerdegegnerin mit Eingabe vom 15. Februar 2002 an das Verwaltungsgericht

geltend gemacht, sie erhöhe ihre bereits mit Schreiben vom 13. Februar 2002

beim städtischen Polizeidepartement angemeldete Aufwandsentschädigung für

"Verfahrensbemühungen" von Fr. 1'000.- auf Fr. 3'000.-. Mit dieser

Forderung hat sich das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht näher

zu befassen. Zum einen hat die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren vor

Statthalter keinen Antrag auf Zusprechen einer Parteientschädigung nach § 17

Abs. 2 VRG gestellt und könnte ihr aufgrund des Ausgangs des

Beschwerdeverfahrens als nunmehr unterliegender Partei ohnehin keine solche

Entschädigung zugesprochen werden. Zum andern ist das Verwaltungsgericht nicht

zuständig zur Behandlung von Schadenersatzforderungen Privater gegenüber dem

Staat oder einer Gemeinde (§ 2 VRG).

6.

...

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der

Rekursentscheid des Statthalters des Bezirks Zürich vom 28. Januar 2002 wird

aufgehoben. Der Einspracheentscheid des Stadtrats Zürich vom 21. November 2001

wird wiederhergestellt.

...