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Entscheid

VB.2002.00082

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00082

27. März 2002Deutsch14 min

(URT.2002.6682)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A. Nach Rückweisung der Sache durch das

Zürcher Obergericht stellte das Bezirksgericht Zürich die gegen A geführte

Strafuntersuchung betreffend Raub und weitere Delikte am 29. März 2000 infolge

fehlender Zurechnungsfähigkeit ein und ord­nete erneut eine stationäre

Massnahme im Sinn von Art. 43 Ziff. 1 Abs. 1 des Strafgesetzbuches (StGB) an.

Bereits am 21. Dezember 1998 war A in die Kantonale Psychiatrische Klinik X

eingetreten. Mit Verfügung vom 18. Februar 2000 entliess der Sonderdienst des

kantonalen Justizvollzugs A gestützt auf Art. 43 Ziff. 4 StGB probeweise

aus dem stationären Massnah­menvollzug auf den Zeitpunkt, in welchem der

Übertrittstermin in das Wohnheim M in Y bekannt werde; damit verbunden wurde

unter anderem eine Schutzaufsicht sowie eine Probezeit von unbestimmter Dauer.

B. Mit Verfügung vom 18. Februar 2002

widerrief der Sonderdienst des Justizvollzugs die probeweise Entlassung von A

und ordnete dessen Rückversetzung in den stationären Massnahmenvollzug an.

Zudem wurde A in ein noch zu bestimmendes Bezirksgefängnis eingewiesen.

Gestützt auf § 25 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

wurde einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Zur Begründung

der Verfügung schilderte der Sonderdienst die seit der Entlassung eingetretene

Entwicklung; nachdem A sukzessive alle Unterstützung verloren habe, müsse

angenommen werden, dass er dringend Hilfe brauche. Da der Kontakt der Behörden

zu A abgebrochen war, wurde er zudem zur Verhaftung ausgeschrieben.

Erwägungen

II. Durch seinen Rechtsvertreter gelangte A

am 27. Februar 2002 mit Rekurs an die Direktion der Justiz und des Inneren mit

dem Antrag um Aufhebung der Ver­fügung vom 18. Februar 2002. Insbesondere sei

die Einweisung in ein Bezirksgefängnis unverzüglich aufzuheben. In prozessualer

Hinsicht verlangte er, dem Rekurs unverzüglich die aufschiebende Wirkung zu

gewähren. Die Direktion erliess am 5. März 2002 eine Zwischenverfügung, mit

welcher sie die Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und

auf Aufhebung der vorsorglichen Einweisung in ein Bezirksgefängnis abwies.

III. In Übereinstimmung mit der

vorinstanzlichen Rechtsmittelbelehrung gelangte der Rechtsvertreter mit

Beschwerde vom 8. März 2002 an das Verwaltungsgericht. Darin stellte er

folgende Anträge:

"1. Die

angefochtene Verfügung vom 5. März 2002 sei aufzuheben.

2.

Dem Rekurs an die Vorinstanz sei die

aufschiebende Wirkung (wieder) zu erteilen.

2.

Insbesondere sei die Einweisung 'in ein

vorderhand noch zu bestimmendes Bezirksgefängnis' gemäss Dispositiv-Ziff. II

der Verfügung des Rekursgegners vom 18. Februar 2002 unverzüglich aufzuheben,

bzw. es sei dem Rekurs des Beschwerdeführers an die Vorinstanz zumindest

insoweit unverzüglich die aufschiebende Wirkung wieder zu erteilen.

2.

Unter Entschädigungsfolgen zulasten der

Staatskasse."

Nach Meinung des Beschwerdeführers besteht

keine rechtliche Grundlage für seine Einweisung in ein Bezirksgefängnis. Dazu

macht er im Wesentlichen geltend, er sei nicht ein Verurteilter und es sei ihm

keine Freiheitsstrafe auferlegt worden. Die vom Beschwerde­gegner und der

Vorinstanz angerufenen Bestimmungen des kantonalen Vollzugsrechts seien deshalb

insbesondere keine Grundlage für seine Einweisung in ein Bezirksgefängnis. Die

Begründung der angeordneten Einweisung sei überdies in sich widersprüchlich und

be­weise mangelnde Aktenkenntnis verbunden mit mangelnder Abklärung. Mit Bezug

auf die aufschiebende Wirkung führt der Beschwerdeführer an, diese bedeute den

faktischen Vollzug der angefochtenen Verfügung. Da er zudem in eine

psychiatrische Anstalt zur Abklärung eingewiesen werden könnte, sei der Entzug

der aufschiebenden Wirkung unzulässig, unnötig und unverhältnismässig.

Die Vorinstanz und der Justizvollzug

beantragten am 14. März respektive am 15./18. März 2002 die Abweisung der

Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 38 Abs. 2 lit. b VRG behandelt

der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts Beschwerden betreffend Anordnungen

aufgrund des kantonalen Straf- und Vollzugsgesetzes. Da die nachfolgend zu

entscheidende Zuständigkeitsfrage von grundsätzlicher Be­­deu­tung ist, erfolgt

die Beurteilung in Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG jedoch durch die Kam­mer.

2.

a) Gemäss § 43 Abs. 1

lit. g VRG ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen An­ord­nungen

in Straf‑ und Polizeistrafsachen, einschliesslich Vollzug von Strafen und

Mass­nah­men, grundsätzlich unzulässig.

Soweit

jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht, ist

die Beschwerde gleichwohl gegeben (§ 43 Abs. 2 VRG; Art. 98a des

Bundesrechts­pflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG]). Für die Frage der

Zuständigkeit ist daher zu prüfen, ob in der vorliegenden Sache die

eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist oder nicht.

b)

Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich

Verwal­tungs­gerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinn von Art. 5 des

Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG).

Laut Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als solche Verfügungen nur Anordnungen,

die sich auf das öffentliche Recht des Bundes stützen. Gemäss Abs. 2 zählen

dazu unter anderem auch Zwischen­verfügun­gen.

Bei

der Rückversetzung in eine Massnahme nach Art. 43 Ziff. 1 Abs. 1 StGB handelt

es sich um bundesrechtliche Bestimmungen. Dabei gilt folgende Regelung: Handelt

der Entlassene trotz förmlicher Ermahnung der zuständigen Behörde einer ihm

erteilten Weisung zuwider, entzieht er sich beharrlich der Schutzaufsicht oder

täuscht er in anderer Weise das auf ihn gesetzte Vertrauen, so beantragt die

zuständige Behörde dem Richter den Vollzug aufgeschobener Strafen oder ordnet

die Rückversetzung an. In leichten Fällen kann davon abgesehen werden (Art. 45

Ziff. 3 Abs. 3 StGB). Die zuständige Behörde kann die Rückversetzung auch

anordnen, wenn es sich herausstellt, dass der Zustand des Täters dies erfordert

(Art. 45 Ziff. 3 Abs. 5 StGB).

Die

eidgenössische Ver­waltungsgerichtsbeschwerde ist somit für die Frage der Rück­versetzung

in den Massnahmenvollzug grundsätzlich zulässig (vgl. auch Günter Stratenwerth,

Schweizeri­sches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Bern 1989, § 3

Rz. 90).

c)

Beim angefochtenen Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung handelt

es sich um eine Zwischenverfügung. Grundsätzlich gilt die Zulässigkeit der Verwal­tungsgerichtsbeschwerde

gegen Zwischenverfügungen, wenn diese einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken können und das Rechtsmittel auch gegen die Endverfügung zulässig ist

(Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 45 VwVG, Art. 101 lit.

a OG; vgl. auch Peter Karlen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde, in: Prozessieren

vor Bundesgericht, 2. A., Basel/Frankfurt am Main 1998, Rz. 3.12 f.; Fritz

Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 246 in Verbindung mit

S. 140 ff.).

Allerdings

sind Verfügungen mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur anfechtbar, wenn sie

sich auf öffentliches Rechts des Bundes stützen (Art. 97 Abs. 1 OG in Verbindung

mit Art. 5 Abs. 1 VwVG; vgl. Karlen, Rz. 3.19). Die Anfechtbarkeit ist immerhin

auch dann zu bejahen, wenn geltend gemacht wird, die angefochtene Verfügung

hätte sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen sollen (vgl. Karlen, Rz. 3.22)

oder wenn damit die An­wendung von Bundesrecht vereitelt und somit Bundesrecht

verletzt wird (vgl. etwa BGE 120 Ib 379 E. 1b; Alfred Kölz/Peter Kottusch,

Bundesrecht und kantonales Verwaltungsverfahrensrecht, ZBl 79/1978, S. 421 ff.,

S. 441).

3.

a) Im Zusammenhang mit kantonalen Anordnungen, die einer gestützt auf Bundesrecht

ergangenen Verfügung die aufschiebende Wirkung entziehen, stellte sich deshalb

für das Bundesgericht wiederholt die Frage nach der Zulässigkeit der

eidgenössischen Ver­wal­tungsgerichtsbeschwerde.

In

einem grundsätzlichen Entscheid aus dem Jahr 1976 gelangte das Bundesgericht

zusammengefasst zu folgendem Ergebnis (BGE 102 Ib 224): Die Zwischenverfügung,

mit der eine letzte kantonale Instanz die Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung eines Rechtsmittels verweigert hat, gründet sich auf das kantonale

Recht und unterliegt daher der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das

Bundesgericht nicht. Grundlage dieser Beurteilung bildet die Regelung im

eidgenössischen Verwaltungsverfahrensgesetz: Gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG

finden auf das Verfahren letzter kantonaler Instanzen mit Bezug auf den Ent­zug

der aufschiebenden Wirkung nur die Art. 55 Abs. 2 und 4 VwVG Anwendung, nicht

aber die Abs. 1 und 3. Nur nach letzteren Bestimmungen erhält die Beschwerde

von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung und ist die Beschwerdeinstanz zur

Wiederherstel­lung der von der unteren Instanz entzogenen aufschiebenden

Wirkung ermächtigt. Für die kantonalen Rechtsmittel besteht somit kein

bundesrechtlich geregelter Suspensiveffekt und auch keine bundesrechtliche

Grundlage dafür, die von der anordnenden Behörde entzogene aufschiebende

Wirkung eines Rechtsmittels wieder zu gewähren.

In

einem Entscheid aus dem Jahr 1981 betreffend Entzug des Führerausweises liess

das

Bundesgericht die selbe Frage offen, hielt allerdings fest, dass die

Verwaltungsgerichts­beschwerde gegen Zwischenverfügungen über die Verweigerung

der aufschiebenden Wirkung in BGE 102 Ib 225 E. 3 zu weitgehend ausgeschlossen

worden sei (BGE 107 Ia 395

E. 1a).

Im zu beurteilenden Fall konnte das Bundesgericht die Frage offen lassen, weil

sich aus der bundesrechtlichen Regelung ergab, dass dem zu beurteilenden

Warnungsentzug des Führerausweises "in der Regel aufschiebende Wirkung

zukommen muss, soll der Sachentscheid nicht in unzulässiger Weise präjudiziert

und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt werden" (BGE 107 Ib 395 E. 1a,

mit Hinweisen). Diese Überlegungen führen "e con­trario" zur

Folgerung, dass beim Entzug der aufschiebenden Wirkung für den Sicherungsentzug

des Führerausweises Bundesrecht nicht als tangiert erschienen wäre. Daran

ändert etwa BGE 122 II 359 nichts, ging es darin doch um den vorsorglichen

Entzug des Führerausweises gemäss Art. 35 Abs. 3 der Verordnung vom 27. Oktober

1976.

über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr, also

bereits bei der angefochtenen Zwischenverfügung um die Anwendung

bundesrechtlicher Bestimmungen.

Neuere

Entscheide des Bundesgerichts ergeben wiederum keine einheitliche Lösung. In

einem Verfahren betreffend die Bewilligung eines Filmvorführungsbetriebs verwies

das Bundesgericht ohne Vorbehalte auf den umfassenden BGE 102 Ib 224 und

stellte fest, dass eine Zwischenverfügung nicht schon darum mit

Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar sei, weil dieses Rechtsmittel gegen

den Endentscheid ergriffen werden könne: Vielmehr müsse die Entscheidgrundlage

der Verfügung selber auch bundesrechtlicher Natur sein. Zur Zulässigkeit der

eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde gelangte das Bundesgericht in der

Folge dennoch; dies weil erst die kantonale Beschwerdeinstanz die aufschiebende

Wirkung entzogen hatte. Die Zwischenverfügung erfolgte deshalb in Anwendung von

Art. 1 Abs. 3 VwVG in Verbindung mit Art. 55 Abs. 2 VwVG, also gestützt auf

Bundesrecht (BGr, 18. Januar 2000,2A.589/1999, E. 1b, http://www.bger.ch).

In

einem Entscheid betreffend umweltrechtliche Sanierung liess das Bundesgericht

die Frage nach der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei

kantonalen Entscheiden über den Entzug der aufschiebenden Wirkung – ohne eine

Auseinandersetzung mit BGE 102 Ib 224 – offen, erwähnte dabei unter anderem

aber eine Änderung der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts

(BGr, 24. Juli 2000,1P.408/2000, E. 1b+c, http://www.bger.ch). In diesem

Urteil hatte das Versicherungsgericht auf das Bedürfnis hingewiesen, als

oberste Instanz zur Verwirklichung des materiellen Bundessozialversicherungsrechts

für die einheitliche Anwendung des Verfahrensrechts zu sorgen. Die weit

reichenden bundesverwaltungsrechtlichen Normen über die prozessuale

Ausgestaltung des kantonalen Sozialversicherungsprozesses würden mithin

zusammen mit den Grundsätzen des Sachzusammenhangs und der Einheit des

Prozesses für eine Änderung der bisherigen Rechtsprechung und für die sachliche

Zuständigkeit des eidgenössischen Versicherungs­gerichts zur Überprüfung des

kantonalen Verfahrensrechts sprechen, und zwar auch dann, wenn es – im

Unterschied zur Rechtsprechung des Bundesgerichts – allein um die Anfechtung

eines reinen kantonalrechtlichen Prozess(zwischen)entscheides gehe, unabhängig

davon, ob das Rechtsmittel in der Sache selbst ergriffen werde (BGE 126 V 143

E. 2).

b)

Ausgangspunkt für die Beurteilung der vorliegenden Zuständigkeitsfrage bilden

somit nach wie vor BGE 102 Ib 224, die mit BGE 107 Ib 395 aufgezeigten

Differenzierungen sowie die allgemeine Rechtsprechung des Bundesgerichts

betreffend die Anfechtbarkeit von kantonalen Zwischenentscheiden.

aa)

Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist bereits durch den erstinstanzlich ent­scheidenden

Beschwerdegegner verfügt worden. Der angefochtene Rekursentscheid, mit welchem

der Antrag um Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen wurde, kann sich

daher einzig auf kantonales Verfahrensrecht (§ 25 VRG) stützen; der

bundesrechtliche Art. 55 Abs. 3 VwVG gelangt nicht zur Anwendung. Es ist denn

mit der Beschwerde auch nicht geltend gemacht worden, dass der angefochtene

Entscheid betreffend die aufschieben­de Wirkung in Anwendung von Bundesrecht

hätte erfolgen müssen.

bb)

Hinsichtlich einer möglichen Vereitelung bzw. Verletzung von Bundesrecht ist

Folgendes zu berücksichtigen: Bei der Rückversetzung in den stationären

Massnahmenvollzug gemäss Art. 45 Ziff. 3 StGB handelt es sich um eine

Sicherungsmassnahme. Bereits die Einweisung in eine Heil- oder Pflegeanstalt

gemäss Art. 43 Ziff. 1 Abs. 1 StGB gilt als sogenannte sichernde Massnahme

(vgl. etwa Hans Schulz, Einführung in den Allgemeinen Teil des Strafrechts II,

4.

A., Bern 1982, S. 144, 148 ff.; Jörg Rehberg, Strafrecht II, 7. A., Zürich

2001, S. 117 ff.). Wie sich aus zitiertem BGE 107 Ib 395 ergibt, kann für die

Zuständigkeitsfrage massgeblich ins Gewicht fallen, ob es sich bei der

materiellrechtlichen Anordnung, deren sofortige Vollstreckung durch den Entzug

der aufschiebenden Wir­kung gesichert werden soll, um eine sichernde oder bloss

um eine warnende Massnahme handelt. Allein für letztere nahm das Bundesgericht

an, dass dem kantonalen Rechtsmittel in der Regel aufschiebende Wirkung

zukommen müsse, weil der Entzug der aufschiebenden Wirkung den Sachentscheid in

unzulässiger Weise präjudizieren und damit Bundesrecht vereiteln könne (BGE 107

Ib 395 E. 1a).

cc)

Es kann nicht gesagt werden, dass dem Entscheid über die Rückversetzung in die

– durch das Strafgericht rechtskräftig angeordnete – Massnahme von Bundesrechts

wegen in der Regel aufschiebende Wirkung zuzuerkennen sei. Eine Verunmöglichung

des vom Bundesgesetzgeber angestrebten Zwecks und damit eine mögliche

Vereitelung oder Verletzung des Bundesrechts ist nicht gegeben. Demzufolge ist

davon auszugehen, dass die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit

Bezug auf die Abweisung des Gesuchs um Gewährung der aufschiebenden Wirkung

vorliegend nicht zulässig ist.

4.

a) Angefochten wird mit der Beschwerde sodann die von der Vorinstanz geschützte

vorsorgliche Einweisung in ein Bezirksgefängnis. Diese Massnahme erfolgte eben­falls

in Anwendung kantonalen Rechts: Gemäss § 23 Abs. 1 des kantonalen Straf‑

und Vollzugsgesetzes vom 30. Juni 1974 (StVG) ist eine vollstreckbare

Freiheitsstrafe oder frei­heitsentziehende Massnahme sofort zu vollziehen, wenn

Fluchtgefahr oder eine erhebliche Gefährdung des Massnahmezweckes oder der

Öffentlichkeit besteht. In diesen Fällen kann die Vollzugsbehörde den

Verurteilten vor der Einweisung in eine Vollzugsanstalt in Sicherheitshaft

setzen (§ 24 StVG). Ausserdem verweisen die Vollzugsbehörden auf § 11 Abs. 2

lit. c der Justizvollzugsverordnung vom 24. Oktober 2001, wonach Verurteilte

bis zu ihrer Überführung in die entsprechende Anstalt oder zum Vollzug einer

Strafe oder einer Reststrafe von höchstens einem Jahr Dauer in die

Gefängnisbetriebe aufgenommen werden können.

b)

Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist dieses für Beschwerden gegen

Anordnungen, welche in Anwendung der §§ 23 und 24 StVG ergehen, mangels Zulässigkeit

der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zuständig (VGr,

28.

April 2000, VB.2000.00080; RB 1997 Nr. 111). Es bestehen denn auch

keine bundesrechtlichen Bestimmungen, die sich in dieser Beziehung zum Straf-

und Massnahmenvollzug äussern. Die einstweilige Einweisung des

Beschwerdeführers in ein Bezirksgefängnis ist als Sicherungsmassnahme auch

nicht geeignet, Bundesrecht zu verletzen oder zu vereiteln. Es kann

diesbezüglich auf obige Ausführungen betreffend den Entzug der aufschiebenden

Wirkung verwiesen werden (E. 3b). Mithin ist auch für die Frage der vorsorglichen

Einweisung des Beschwerdeführers in ein Bezirksgefängnis von der Unzulässigkeit

der Ver­waltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht auszugehen.

5.

Ist gegen den angefochtenen Entscheid die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht nicht gegeben, bleibt es bei

der Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 43 Abs. 1 lit. g VRG. Auf

die Beschwerde ist nicht einzutreten.

Eine Überweisung der Sache an den

Regierungsrat nach § 70 in Verbindung mit §§ 5 Abs. 2 Satz 1 und 19b Abs.

1.

VRG fällt ausser Betracht, weil der vor­instanzliche Rekursentscheid laut §

27.

Abs. 2 StVG endgültig ist (vgl. Bea Rotach-Tomschin, Die Revision des

Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 457; Reto Surber,

Das Recht der Strafvollstreckung, Zürich 1998, S. 353 f.).

6.

Zwar unterliegt der Beschwerdeführer im

Sinn von § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG. Weil indes die

Vorinstanz zu Unrecht eine Rechtsmittelbelehrung gegeben hat, rechtfertigt es

sich, die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (Alfred Kölz/Jürg Bos­shart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 13 N. 23 und 27).

Anspruch auf eine Parteientschädigung hat der

Beschwerdeführer nicht. Im Übrigen wird er seinen Aufwand vor

Verwaltungsgericht weiter zu nutzen vermögen, falls er sich zur Erhebung einer

staatsrechtlichen Beschwerde entschliessen sollte. Alsdann müsste er beim

Bundesgericht gegebenenfalls um Fristwieder­herstellung ersuchen (vgl. Art. 89

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 34 Abs. 1 lit. a und Art. 35 Abs. 1 OG;

Jean-François Poud­ret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation

judiciaire, Bd. I, Bern 1990, Art. 34 N. 3 und Art. 35 N. 2.7 S. 247 Ziff. 4).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

2.

...