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Entscheid

VB.2002.00085

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00085

24. September 2002Deutsch14 min

(URT.2002.6912)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit Beschluss vom 18. Juni 2001

verweigerte die Baukommission der Gemein- de X der Firma B die baurechtliche

Bewilligung für eine freistehende Plakatwerbestelle für wechselnde Fremdwerbung

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-strasse.

Erwägungen

II. Gegen diesen Beschluss liess die Firma B

am 26. Juli 2001 Rekurs an die Baurekurskommission II erheben und beantragen,

es sei der angefochtene Be­schluss aufzuheben und der Firma B die

Baubewilligung zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten

der Gemeinde X.

Die

Baurekurskommission II führte am 11. Dezember 2001 einen Augenschein durch. Sie

hiess den Rekurs am 29. Januar 2002 gut und wies die Baukommission der Gemeinde

X an, die Baubewilligung – allenfalls unter den erforderlichen Auflagen – zu erteilen.

III. Am 8. März 2002 liess die Gemeinde X

(Baukommission X) Verwaltungsgerichtsbe­schwerde gegen den Entscheid der

Baurekurskommission II erheben mit dem

Antrag:

"In

Gutheissung der Beschwerde sei der angefochtene Entscheid der Bau­rekurskommission

II Nr. 0009/2002 vom 29. Januar 2002 aufzuhe­ben und damit der Beschluss der

Baukommission X vom 18. Juni

2001.

zu bestätigen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge

zulas­ten der Beschwerdegegnerin, auch für das vorinstanzliche Verfahren"

Die Vorinstanz schloss in ihrer

Vernehmlassung vom 19. März 2002 ohne weitere Be­merkungen auf Abweisung der

Beschwerde. Am 14. Mai 2002 erstattete die Firma B innert erstreckter Frist

Beschwerdeantwort und beantragte die Abweisung der Beschwerde.

Auf die Vorbringen der Parteien sowie die

Erwägungen der Vorinstanz wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich –

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Im Streit steht die Frage der

Einordnung des geplanten Plakat­werbeträgers im Sinn von § 238 Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Die Gemeinde X ist

in dieser Frage entspre­chend § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspfle­ge­geset­zes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beschwerde legitimiert (RB 1979

Nr. 10; Al­fred Kölz/ Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zü­rich 1999,

§ 21 N. 67, mit Hinweisen).

b) Die Beschwerdeführerin lässt im

Wesentlichen vorbringen, die Vorinstanz habe ihren abschlägigen Entscheid zu

Unrecht korrigiert, da sie sich zu Recht auf ihr Plakatierungskonzept von 1997

abgestützt habe und sich die Baubewilligung mit sachlichen Gründen verweigern

liess. Mit ihrem gegenteiligen Entscheid habe die Vor­instanz ohne Not in den

anerkannten Beurteilungsspielraum der Beschwerdeführerin eingegriffen. Gerügt

wird damit die unrichtige Rechtsanwendung und – sinngemäss – eine

Ermessensüberschreitung durch die Vor­instanz. Beide Beschwerdegründe sind im

verwaltungsgerichtlichen Beschwer­­deverfahren zulässig (§ 50 Abs. 2 lit. a+c

VRG).

2.

a) Nach ständiger Praxis des

Verwaltungsgerichts können Reklameanlagen gestützt auf § 238 PBG grundsätzlich

nur dort verhindert werden, wo sie sich nicht befriedigend (bzw. gut) in die

bauliche und landschaftliche Umgebung einordnen (RB 1997 Nr. 95 = BEZ 1997 Nr.

23; RB 1988 Nr. 76; VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00372, E. 2a; Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich

1999, N. 652). Eine auf § 238 PBG gestützte Bauverweigerung setzt

damit einen konkreten Einordnungsmangel voraus. Reklameanlagen sind damit wie

andere Bauten und Anlagen auf ihre Übereinstimmung mit der genannten Bestimmung

zu überprüfen. Es kommt ihnen im Rahmen von § 238 PBG grundsätzlich keine Sonderstellung

zu. Mithin können gestützt auf diese Bestimmung weder Reklameanlagen, die der

Fremdwerbung dienen, noch solche, die eine bestimmte Grösse überschreiten,

generell, d.h. ohne Prüfung der konkreten Einordnungs­situation, ausgeschlossen

werden (VGr, 7. Dezember 2000, VB.2000.00291, E. 2b). Entsprechend hat das

Verwaltungsgericht entschieden, dass eine Werbeanlage nicht allein mit dem Argu­ment

der Werbedichte verweigert werden könne, da die örtliche Baubehörde diesfalls

zu Unrecht auf den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum verzichte, was einer

rechts­verletzenden Ermessensunterschreitung gleichkäme. Dies heisse aber

nicht, dass diesem Aspekt überhaupt keine Bedeutung beigemessen werden dürfe

(VGr, 18. Dezember 1997, VB.97.00477, E. 4a, Leitsatz in RB 1997 Nr. 97).

Dispositiv

Anderseits hat das Gericht erkannt, dass für das Anbringen von Reklameanlagen

in Kernzonen das Auf­stel­len von allge­meinen Regeln im Sinn einer gewisse

Schematisierung kaum zu vermei­den sei, ja sogar er­forderlich sein könne (VGr,

25. Januar 2001, VB.2000.000372, E. 4d/aa).

Es fragt sich jedoch, wo die Grenze bezüglich

Anzahl und Standort und damit zwischen bewilligungsfähigen Plakatwerbestellen

und solchen Reklameanlagen, die ver­wei­gert werden müssen, zu ziehen ist. Eine

derartige Grenzziehung im Rahmen einer "Ge­samt­betrachtung" führt

zwangsläufig zu Bauverweigerungen für Werbeflächen, welche für sich allein

betrachtet noch toleriert werden könnten. Voraussetzung dafür, dass Gesuche zur

Er­rich­tung von Plakatstellen willkürfrei überprüft werden können, ist aber,

dass die betreffen­de Gemein­de ihre Vorstellungen im Rahmen von Richtlinien

– oder zumindest in einer sol­che Richtlinien wider­spiegelnden

einheitlichen Bewilligungspraxis – konkretisiert hat. Allein ein solches

Vorge­hen bietet Gewähr dafür, dass entsprechend dem Gebot der rechts­glei­chen

Behandlung eine einheitliche und einer Gesamtbetrachtung verpflichtete Rechtsan­wen­dung

erfolgt (VGr, 6. Juli 2000, VB.2000.00144, E. 4c).

b) Die Vorinstanz führt aus, es handle sich

beim "Plakatierungskonzept" der Beschwerdeführerin nicht um

Richtlinien zur Anwendung von § 238 PBG auf Reklameanlagen, sondern um eine

Auflistung verschiedener Standorte auf privatem und öffentlichem Grund, an

denen Plakatwerbeflächen bestünden oder für welche Plakatwerbeflächen "projektiert"

seien. Zumindest für die Standorte auf öffentlichem Grund lägen keine Baugesuche

vor. Eine derartige Reservation möglicher Standorte für Plakatwerbestellen sei

unzuläs­sig, weil sie auf eine Vorwegnahme von Baubewilligungen hinauslaufe.

Überhaupt könne mit einem als Richtlinie zu verstehenden Plakatierungskonzept

keine absolute, sondern nur eine relative Standortbestimmung vorgenommen

werden. Plakaktierungskonzepte hätten daher sinnvollerweise generelle Kriterien

(Abstände, Anzahl, Strassentyp etc.) zu enthalten, nach denen eine

Plakatwerbestelle im Einzelfall zu beurteilen ist. Zudem erfasse das

Plakatierungskonzept der Beschwerdeführerin auch nicht den ganzen öffentlichen

und privaten Grund, denn es sei lediglich ein von der Beschwerdegegnerin

erstelltes Konzept mit eingereichten Gesuchen ergänzt worden. Auch wenn das

Plakatierungskonzept zwar neue Baugesuche für darin nicht vorgesehene Standorte

zulasse und diese Gesuche nach den auf das Konzept angewandten Grundsätzen zu

beurteilen seien, würden die einschlägigen Beurteilungskriterien nicht genannt.

Beim Fehlen eigentlicher Richtlinien könne deshalb nach der Rechtsprechung eine

projektierte Plakatwerbestelle nicht allein mit dem Argument der Werbedichte

verweigert werden. Weil die Beschwerdeführerin mit ihrem Vorgehen "das ihr

in Einordnungsfragen zustehende Ermessen klar überschritten" habe, sei de­ren

Bauabschlag aufzuheben.

Die Beschwerdegegnerin schliesst sich diesen

Ausführungen der Vorinstanz weitgehend an.

Die Beschwerdeführerin räumt zwar ein, dass

die Festlegung genereller Beurteilungs­kriterien für die Bewilligung von

Plakatwerbestellen allenfalls in Gegenden nötig wäre, in denen keine weiteren

Standorte geprüft worden seien. Die Vorinstanz verkenne je­doch, dass gerade an

der K-strasse, welche als vielbefahrene Einfallstrasse gewissermas­sen die

Visitenkarte der Gemeinde darstelle, sehr sorgfältig alle möglichen Standorte

geprüft wor­den seien und aufgrund dieser Prüfung eine klare und abschliessende

Wahl der Standorte getroffen worden sei. Weiter müsse es den Gemeinden erlaubt

sein, die Plakatierung in ein Konzept für die Gestaltung des öffentlichen

Raumes einzubinden. Dabei dürfe ihnen – neben der Festlegung von generellen

Beurteilungskriterien – auch die positive Wahl einer an­gemessenen Anzahl von

Standorten an prominenten Strecken wie der K-strasse nicht verwehrt sein.

Gerade an solchen für Werbende attraktiven Orten soll es nicht zu einer

Überladung mit Plakatwerbestellen kommen. Wäre die Wahl von konkreten

Standorten bzw. der Ausschluss der übrigen Standorte nicht erlaubt, dann hätte

die Gemein­de kein brauch­bares Mittel, um die Anzahl und Dichte der

Plakatstellen an einem Stras­senzug auch nur ansatzweise zu beschränken.

aa) Die Beschwerdeführerin bestreitet

insgesamt nicht, dass es sich beim Plakatierungskonzept nicht um Richtlinien im

Sinne der Rechtsprechung zu § 238 Abs. 1 PBG han­delt. Sie weist jedoch darauf

hin, dass die Standorte an der K-strasse aufgrund einer sorg­fältigen

Gesamtbetrachtung ausgewählt worden seien. Diese sorgfältige Überprüfung

schliesse die Bewilligung weiterer Standorte an der K-strasse aus.

Aus den Akten

geht hervor, dass von den geplanten zwölf Standorten an der K-stras­se bislang

lediglich zwei realisiert worden sind. In der näheren Umgebung der beantrag­ten

Baute finden sich bislang keine Plakatwerbestellen. Nach dem

Plakatierungskonzept kämen allerdings auf der gegenüber liegenden

Strassenseite, etwas versetzt zum be­antragten Projekt, drei Pla­katwände zu

stehen. Dass für diese Plakatwände bereits eine Bau­bewilli­gung oder auch nur

ein Baugesuch vorliegt, wird auch von der Beschwerdeführerin nicht behauptet.

Versucht man, die dem Plakatierungskonzept an

der K-strasse zu Grunde liegenden Kriterien zu würdigen, so gelangt man zum

Schluss, dass auf eine gleichmässige Verteilung der Plakatstellen geachtet

wurde und eine zu hohe Werbedichte vermieden werden soll­te. Inwiefern diesen

Kriterien bezüglich der projektierten Baute, in deren Nähe sich bis­lang noch

kein Werbeträger befindet, nicht erfüllt sein sollen, legt die

Beschwerdeführerin nicht näher dar. Sie verweist vielmehr darauf, dass mit

dieser zusätzliche Plakatwand – nach der Realisierung aller vorgesehenen

Werbeträger – die Werbedichte zu hoch würde.

bb) Da praxisgemäss jede Plakatwerbestelle

auf ihre konkrete Einordnung hin überprüft werden muss, sprechen bei der

gegenwärtigen Situation auch die Kriterien, die aus dem Plakatierungskonzept

abgeleitet werden können, nicht gegen eine Bewilligung des Wer­beträgers. Die

Vorinstanz hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die strikte Handhabung des

Plakatierungskonzepts durch die Beschwerdegegnerin auf eine Vorwegnahme von

Baubewilligungen für Bauten hinauslaufe, für die zum gegenwärtigen Zeitpunkt

noch gar keine Baugesuche vorlägen. Ein Plakatierungskonzept dürfe mithin keine

absolute, son­dern lediglich eine relative Standortbestimmung vornehmen (vgl.

auch VGr, 6. Juni 2001, VB.2001.00033, E. 2). Den Kriterien, die dem

Plakatierungskonzept im Bereich der K-strasse zu Grunde gelegen haben, kann

etwa auch genügt werden, indem nach der Bewil­ligung des hier zu beurteilenden

Projekts ein anderes, in dessen Umgebung liegendes Projekt nicht bewilligt

wird.

cc) Bei der Anwendung der

Ästhetikvorschriften von § 238 PBG steht der örtlichen Baubehörde ein

besonderer Ermessensspielraum zu. Lässt sich der Entscheid der kommu­nalen

Bewilligungsbehörde auf vernünftige Gründe stützen, schreitet die

Rechtsmittelins­tanz auch dann nicht ein, wenn andere ebenfalls vertretbare

Lösungen denkbar sind. Sie setzt in solchen Fällen ihr Ermessen nicht an die

Stelle desjenigen der örtlichen Baube­hör­de (RB 1991 Nr. 2, 1981

Nr. 20; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Dagegen hat die Rechts­mittelinstanz

dann einzugreifen, wenn die örtliche Baubehörde ihr Ermessen miss­braucht,

überschritten oder sonstwie rechtsverletzend gehandhabt hat.

Wie soeben

aufgezeigt hat die Beschwerdeführerin durch die strikte Anwendung des

Plakatierungskonzepts auf den konkreten Fall den ihr zustehenden

Gestaltungsspielraum der­­massen eingeschränkt, dass sie an der K-strasse –

neben den vorgesehenen Werbe­stellen – keine weiteren oder anderen Werbeträger

für zulässig erachtet hat. Dies kommt einer Un­terschreitung des der

Beschwerdeführerin zustehenden Ermessens gleich, was als Rechtsverletzung zu

qualifizieren ist (RB 1997 Nr. 97; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 79, mit Hinwei­sen).

Die Vorinstanz hat den abschlägigen Entscheid der Beschwerdegegnerin damit zu

Recht aufgehoben bzw. abgeändert. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, dass ohne

Not in den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum eingegriffen worden sei, geht

deshalb fehl.

3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass

sich die Verweigerung der Baubewilligung nicht nur wegen des

Plakatierungskonzepts rechtfertige; die Einordnung der pro­jektierten Baute sei

auch allgemein nach den gemäss § 238 Abs. 1 PBG einschlägigen Kri­te­rien nicht

befriedigend. Die Baukommission habe ihren Bauabschlag auf vernünftige und

sachliche Gründe abgestützt: Die als regionale Hauptstrasse klassierte

K-strasse sei eine wichtige Ein- und Ausfallachse in die und aus der Stadt

Zürich und damit gleichzeitig auch die "Visitenkarte" der Gemeinde.

Die geplante Plakatstelle sei nur für die von Y her kommenden

Verkehrsteilnehmer sichtbar und stehe gerade an der Grenze zu Y; damit bilde

sie den ersten Blickfang in der Gemeinde. Dies laufe den Bemühun­gen um eine

kontrollierte und limitierte Plakatierung diametral entgegen. Diese Bemühungen,

die sich auch im Plakatierungskonzept der Beschwerdeführerin manifestierten,

würden untergraben, falls über die im Konzept vorgesehenen hinaus noch weitere

Plakat­stellen be­willigt werden müssten. Weiter befinde sich auf der dem

strittigen Standort gegenüberliegenden Seite der K-strasse ein rege benutzter

öffentlicher Park mit wunderschö­ner Anlage und grossartigem Baumbestand. Die

strittige Plakatstelle würde in diesem Umfeld störend wirken. Schliesslich

weist die Beschwerdeführerin auf einen Entscheid der Vorinstanz hin, der in

einem ähnlichen Fall in der Gemeinde Y die Verhinderung des Baus von zwei

Plakatstellen geschützt habe. Aus Rechtsgleichheitsgründen sei in diesem Fall

gleich zu entscheiden.

a) Nach § 238 Abs. 1 PBG sind

Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der

baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen

so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese

Anforderung gilt auch für Materialien und Farbe.

Der Abwägung, ob eine geplante Reklameanlage

im Sinn von § 238 PBG so zu ge­stalten sei, dass eine befriedigende

Gesamtwirkung erreicht wird, ist eine objektive Be­trach­­tungsweise zugrunde

zu legen. Dabei sind mit Rücksicht auf die Eigentumsgarantie die sich gegenüber­stehenden

öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen. Die Bewilligung

für einen auf privatem Grund anzubringenden Plakatwerbeträger darf nur

verweigert wer­den, wenn überwiegende öffentliche Interessen dies erfordern

(VGr, 18. Juni 1997, VB.1997.00002, E. 4b/aa = BEZ 1997

Nr. 23).

b) Soweit die beschwerdeführerische

Argumentation erneut die Werbedichte als Kri­terium der Einordnung aufgreift,

kann auf die bereits angestellten Erwägungen verwiesen werden (vorne 2b).

Lediglich dann, wenn bereits alle im Plakatierungskonzept vorgesehenen Plakatstellen

verwirklicht wären, könnte unter Einordnungsgesichtspunkten allenfalls auf

dieses Kriterium zurückgegriffen werden.

Auch das Argument, dass die K-strasse und

gerade der geplante Standort für die aus Y kommenden Verkehrsteilnehmer

gewissermassen die Funktion einer "Visitenkarte" der Gemeinde habe,

verfängt nicht. Vor allem im Hinblick auf die nach dem Plakatierungskonzept auf

der anderen Strassenseite vorgesehenen drei Plakatstellen ist nicht

ersichtlich, inwiefern diesen die genannte Funktion in geringerem Ausmass

zukommen soll. Auf diesen Punkt hat bereits die Vorinstanz zutreffend

hingewiesen. Selbst aus dem Plakatierungskonzept der Beschwerdeführerin lässt

sich damit nicht ableiten, dass etwa am Ortseingang so wenig Plakatstellen wie

möglich geschaffen werden sollen.

c) Gegen das konkrete Bauprojekt lässt die

Beschwerdeführerin auch anführen, dass es im Hinblick auf die auf der anderen

Strassenseite befindliche Parkanlage störend wirke. Diesem Argument kann kein

entscheidendes Gewicht zukommen, da ja die Beschwerdefüh­rerin in ihrem

Plakatierungskonzept an der K-strasse, also in viel engerem optischem

Zusammenhang mit der Parkanlage, eine Werbestelle mit drei Plakatwänden

vorsieht.

d) Die Reklameanlage im Format B200 soll

unmittelbar vor eine rund 1,5 Meter ho­he Mauer zu stehen kommen und diese

etwas überragen. Über der Mauer ist eine ebenso ho­he Grünhecke sichtbar.

Direkt daneben steht ein Verkehrsschild. Vor dem Bauvorhaben liegt ein Vorplatz

des Gebäudes K-strasse, der als Abstellplatz genutzt wird. Das zweigeschossige

Gebäude an der K-strasse steht traufseitig zur K-strasse. Es hat den Charakter

eines schlicht und funktional gestalteten Gewerbegebäudes. Da die Plakat­stel­le

auch nicht beleuchtet ist, hebt sie sich auch nicht auffällig von der dahinter

stehenden Mauer ab. Bereits die Vorinstanz hat deshalb zutreffend festgestellt,

dass sich das Bauvorha­ben gestalterisch nicht unbefriedigend in diese

unprätentiöse bauliche Um­gebung einord­ne. Insofern sprechen keine Gründe

gegen das Bauvorhaben.

e) Aus den von

der Vorinstanz für die Gemeinde Y geschützten Bauabschlägen, auf die sich die

Beschwerdeführerin zum Vergleich berufen möchte, vermag sie ebenfalls nichts

abzuleiten. In jedem Einzelfall muss die konkrete Einordnung und müssen die

allenfalls be­stehenden Richtlinien oder die konstante Praxis einer Gemeinde

berücksich­tigt wer­den. Es lassen sich deshalb verschiedene Situationen in

verschiedenen Gemein­den nicht direkt vergleichen.

Die rechtliche Argumentation der Vorinstanz

steht im Einklang mit der verwaltungs­gerichtlichen Praxis und ist

wohlbegründet. Eine urteilende Behörde ist nicht verpflich­tet, jedem Hinweis

und jedem Argument einer Partei im Detail nachzugehen, wenn sich bereits auf

anderer Grundlage ein fundiertes Urteil fällen lässt. Beim Hinweis auf den

Entscheid betreffend die Gemeinde Y handelt es sich damit nicht um ein zur

Klärung der konkreten Frage taugliches Vorbringen. Entgegen der Ansicht der

Beschwerdefüh­rerin hat die Vorinstanz deshalb weder das rechtliche Gehör noch

die Rechtsgleichheit verletzt, indem sie nicht explizit auf den von der

Beschwerdeführerin anlässlich des Augen­scheins vom 11. Dezember 2001

erwähnten Entscheid eingegangen ist (vgl. etwa Michele Albertini, Der

verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des

modernen Staates, Bern 2000, S. 368).

f) Im Ergebnis vermag die Beschwerdeführerin

auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine sachlichen Gründe zu nennen,

welche gegen die Bewilligung der geplanten Werbestelle sprechen. Die

befriedigende Einordnung des Bauvorhabens ist mit der Vor­instanz zu bejahen

und die Beschwerde auch unter diesem Aspekt abzuweisen.

4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die

Gerichtskosten der vollständig unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen

(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).

Da

sich bezüglich der Qualifikation des Plakatierungskonzepts verhältnismässig

schwie­rige Rechtsfragen stellten, erscheint der Beizug eines Rechtsbeistandes

durch die Be­schwerde­geg­nerin als gerechtfertigt. Dieser steht eine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Angemessen erscheint im

vorliegenden Fall eine Entschädigung von Fr. 800.-.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. ...