VB.2002.00093

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00093

22. August 2002Deutsch23 min

(URT.2002.6924)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A. Mit Urteil vom 26. Februar 1998

(VB.97.00526, RB 1998 Nr. 80) lud das Verwaltungsgericht die

Gesundheitsdirektion ein, der heutigen Beschwerdeführerin, welche unter

anderem vier HMO-Gesundheitszentren in Zürich-E, Zürich-F, Zürich-G und Winterthur

betreibt, die Bewilligung für die Abgabe gebrauchsfertiger Arzneimittel im

HMO-Gesundheitszentrum Zürich-E unter den erforderlichen Auflagen zu erteilen.

Damit wurde kantonal letztinstanzlich einem Gesuch entsprochen, welches die D

AG als Rechtsvorgängerin der heutigen Beschwerdeführerin am 23. Mai 1996

für ihr HMO-Gesundheitszentrum Zürich-E gestellt hatte. Zur Begründung führte

das Gericht im Wesentlichen aus, § 17 des Gesundheitsgesetzes vom

4. November 1962 (GesundheitsG) sei insoweit mit Art. 4 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 unvereinbar und daher im vorliegenden

Fall nicht anwendbar, als diese Bestimmung eine Selbstdispensationsbewilligung

für Ärztinnen und Ärzte in den Städten Zürich und Winterthur ausschliesse,

wobei es Aufgabe des Gesetzgebers und nicht des Verwaltungsgerichts sei, die

Frage der Selbstdispensation verfassungskonform zu regeln, weshalb die zu

erteilende Bewilligung nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung

zu erteilen sei.

Dagegen erhoben der Inhaber einer Apotheke in

der Stadt Zürich sowie der Apothekerverein des Kantons Zürich am 8. Juni

1998 staatsrechtliche Beschwerde (2P.195/ 1998). Das Bundesgericht wies die

Beschwerde am 15. Juni 1999 ab, soweit es darauf eintrat. Nicht eingetreten ist

es auf die Beschwerde insoweit, als darin geltend gemacht wurde, das

Verwaltungsgericht habe mit seinem Urteil vom 26. Februar 1998, wonach

§ 17 GesundheitsG gegen die Rechtsgleichheit verstosse und der dortigen

Beschwerdeführerin deswegen die nachgesuchte Selbstdispensationsbewilligung zu

erteilen sei, verfassungsmässige Rechte der Beschwerdeführer (Willkürverbot,

Vertrauensschutz) verletzt; zu dieser Rüge seien die Beschwerdeführer nach

Art. 88 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943/20. Dezember

1968 nicht legitimiert (E. 3b‑d). Behandelt, jedoch verworfen hat

das Bundesgericht die Rüge der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe

ihnen dadurch das rechtliche Gehör verweigert, dass es sie im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht beigeladen habe; als willkürfrei

würdigte das Bundesgericht dabei namentlich die Auffassung des

Verwaltungsgerichts, die Apotheker würden durch die Erteilung von Selbstdispensationsbewilligungen

an Ärztinnen und Ärzte nicht unmittelbar in schutzwürdigen eigenen Interessen

im Sinn von § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.

Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) berührt.

Nach Bekanntwerden des

verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 Mitte Mai 1998 hatten

zahlreiche in Zürich und Winterthur praktizierende Ärztinnen und Ärzte die

Gesundheitsdirektion um Erteilung einer Selbstdispensationsbewilligung ersucht.

Bis Mitte Juli 1998 hatte die Gesundheitsdirektion 87 der ca. 400 bis dahin

gestellten Gesuche bewilligt.

Im hängigen Verfahren (2P.195/1998) vor

Bundesgericht hatte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung

mit Verfügung vom 14. Juli 1998 das Gesuch des beschwerdeführenden Apothekers

und des Apothekervereins um Gewährung der aufschiebenden Wirkung bzw.

Anordnung vorsorglicher Massnahmen abgelehnt, jedoch darauf hingewiesen, dass

es der Gesundheitsdirektion unbenommen sei, in den weiteren Bewilligungsverfahren

"die nötigen und ... zweckmässig erscheinenden verfahrensleitenden Anordnungen

– zu denken wäre etwa an Sistierungen – zu treffen". Die

Gesundheitsdirektion hatte hierauf am 22. September 1998 verfügt, sämtliche

noch hängigen Selbstdispensationsgesuche von Ärztinnen und Ärzten in den

Städten Zürich und Winterthur würden bis zur Erledigung des

bundesgerichtlichen Verfahrens 2P.195/1998 sistiert. Auf zwei dagegen erhobene

Beschwerden von Ärzten trat das Verwaltungsgericht am 18. Dezember 1998 nicht

ein (VB.98.00367, VB.98.00406, RB 1998 Nr. 33). Das Gericht erwog, die von

den Beschwerdeführern geltend gemachten Umstände bildeten keinen

qualifizierten Nachteil im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, weshalb der

Zwischenentscheid der Gesundheitsdirektion nicht selbständig anfechtbar sei.

Die Gesundheitsdirektion verfügte am 17.

Erwägungen

September 1999, Gesuche um Erteilung von Selbstdispensationsbewilligungen an

Ärzte und Ärztinnen in den Städten Zürich und Winterthur würden im Sinn der

Erwägungen bis zu einem Volksentscheid über die Frage der Selbstdispensation

im Kanton Zürich sistiert. Sie erwog im Wesentlichen: In den Städten

Zürich und Winterthur stünden den rund 1'900 praxisberechtigten Ärztinnen und

Ärzten rund 140 Apotheken gegenüber. Würde sämtlichen pendenten

Bewilligungsgesuchen von Ärztinnen und Ärzten entsprochen, würden zahlreiche

Apotheken in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet und damit letztlich auch

eine demokratische Willensbildung in der bevorstehenden Volksabstimmung

verhindert. Ins Gewicht falle dabei, dass eine solche Abstimmung in naher

Zukunft stattfinden werde: In der Zwischenzeit habe nämlich die Gesundheitsdirektion

einen Entwurf für ein totalrevidiertes Gesundheitsgesetz vorgelegt, welcher

auch eine Neuregelung der Selbstdispensation vorsehe. Zur gleichen Materie

seien seitens der Apothekerschaft im November 1998 und seitens der Ärzteschaft

im Juli 1999 Volksinitiativen eingereicht worden. Weil die Neuregelung der

Selbstdispensation dringlich sei, bestehe die Absicht, sie aus dem Gesamtpaket

der Revision des Gesundheitsgesetzes herauszulösen und dem Kantonsrat zur

separaten Behandlung vorweg zu unterbreiten. Es rechtfertigte sich daher, die

gegenwärtigen Verhältnisse bis zu einem Volksentscheid über die

Selbstdispensation zu bewahren bzw. Veränderungen zu vermeiden, welche die

Umsetzung einer künftigen Regelung des Gesetzgebers beeinträchtigen könnten.

Gegen diese

Verfügung, die allen Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur

mitgeteilt wurde, welche seit dem 26. Februar 1998 ein Gesuch um Selbstdispensationsbewilligung

gestellt und bis anhin noch keine Bewilligung erhalten hatten, erhoben zwei

Ärzte sowie die Ärztegesellschaft des Kantons Zürich Beschwerden an das Verwaltungsgericht

mit den Anträgen, die Sistierungsverfügung aufzuheben und die

Gesundheits-direktion anzuweisen, die nachgesuchte

Selbstdispensationsbewilligung zu erteilen. Das Verwaltungsgericht wies die

Beschwerden am 16. Dezember 1999 ab (RB 1999 Nr. 80).

Der Kantonsrat verabschiedete im Frühjahr

2001.

einen Gesetzesentwurf, der im Wesentlichen vorsah, dass Ärztinnen und

Ärzten die Führung einer Praxisapotheke bewilligt werde, wenn sich in einer

Gemeinde keine oder im Verhältnis zur Bevölkerung zu wenig Apotheken befinden

und wenn diese für wesentliche Teile der Bevölkerung schlecht erreichbar

seien; weiteren Ärztinnen und Ärzten sollte die Führung einer Privatapotheke bewilligt

werden, wenn sie regelmässig an den allgemeinmedizinischen Notfalldiensten der

Standesorganisationen teilnehmen würden und wenn sich innerhalb eines Umkreises

von 500 m zu ihrer Praxis keine Apotheke befinde. In der Volksabstimmung vom

23.

September 2001 wurde dieser Vorschlag verworfen.

Die Gesundheitsdirektion teilte hierauf am 1.

Oktober 2001 allen im Kanton Zürich praktizierenden Ärztinnen und Ärzten mit,

dass sie bestrebt sei, so rasch wie möglich eine adäquate, dem Volkswillen

entsprechende Vorlage in die politische Diskussion zu geben. Bis eine

derartige Regelung gefunden worden sei, müssten die hängigen Gesuche um Bewilligung

der Selbstdispensation sistiert bleiben.

B. Dr. med. C, Medizinischer Leiter der

Beschwerdeführerin und zugleich leitender Arzt des HMO-Zentrums Zürich-E,

ersuchte die Gesundheitsdirektion am 7. Mai 1998 – nachdem bis zu diesem

Zeitpunkt der verwaltungsgerichtliche Entscheid vom 26. Februar 1998 noch nicht

vollzogen, d.h. dem HMO-Zentrum Zürich-E die Bewilligung noch nicht erteilt

worden war – darum, gestützt auf den genannten Entscheid den vier HMO-Zentren

der Beschwerdeführerin die Bewilligung für die Abgabe gebrauchsfertiger

Arzneimittel zu erteilen. Mit Verfügung vom 2. Juni 1998 erteilte die

Gesundheitsdirektion Dr. med. C die Bewilligung zur Führung einer

Privatapotheke im HMO-Zentrum Zürich-E. Unter Bezugnahme auf das Gesuch vom 7.

Mai 1998, welches ihr von der Gesundheitsdirektion zuständigkeitshalber

weitergeleitet worden sei, teilte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich Dr.

med. C am 9. Juni 1998 mit, gestützt auf § 51 der Verordnung über den Verkehr

mit Heilmitteln vom 28. Dezember 1978 (HeilmittelV; LS 812.1) müsse für jedes

einzelne HMO-Zentrum vom dafür verantwortlichen Arzt um eine entsprechende

Bewilligung ersucht werden. Hierauf reichte die Beschwerdeführerin am 19. Juni

1998.

entsprechende Gesuche für die Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und

Winterthur, je unterzeichnet vom verantwortlichen Arzt. Die kantonale

Heilmittelkontrolle bestätigte am 14. Juli 1998 den Eingang dieser Gesuche,

unter Hinweis darauf, dass deren Behandlung – wie dies allen gesuchstellenden

Ärztinnen und Ärzten bereits mit Rundschreiben vom 26. Juni 1998 mitgeteilt

worden sei – einige Zeit in Anspruch nehmen könne.

Am 22. September 1998 verfügte die

Gesundheitsdirektion die bereits erwähnte (vgl. vorn A) Sistierung aller bis

dahin noch nicht bewilligten Gesuche bis zur Erledigung des bundesgerichtlichen

Verfahrens 2P.195/1998. Nach Vorliegen des Bundesgerichtsurteils vom 15. Juni

1999.

im Dispositiv gelangte die heutige Beschwerdeführerin mit Schreiben vom

18.

Juni 1999 erneut an die Gesundheitsdirektion mit dem Ersuchen, die nachgesuchten

Bewilligungen für die HMO-Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und Winterthur

zu erteilen. Die Gesundheitsdirektion teilte der Beschwerdeführerin am 5. Juli

1999.

mit, dass die Begründung des bundesgerichtlichen Entscheids abgewartet

Dispositiv

werden müsse, bevor über das weitere Vorgehen entschieden werde. – Am 17.

September 1999 verfügte hierauf die Gesundheitsdirektion die bereits erwähnte

(vgl. vorn A) Sistierung aller Gesuche bis zu einem Volksentscheid über die

Frage der Selbstdispensation im Kanton Zürich.

C. Am 8. Februar 2002 reichte die

Beschwerdeführerin erneut drei Gesuche um Bewilligung der Selbstdispensation

in den HMO-Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und Winterthur ein, je

unterzeichnet von den verantwortlichen Ärzten; sie verwies dabei auf die früher

gestellten Gesuche (vgl. vorn B). Die Gesundheitsdirektion antwortete ihr mit

als Verfügung bezeichnetem und einer Rechtsmittelbelehrung versehenem

Schreiben vom 12. Februar 2002, die mit Verfügung vom 17. September

1999 sistierten Gesuche blieben weiterhin sistiert und neue Bewilligungen

könnten nicht erteilt werden.

II. Dagegen erhob die A AG am 14. März 2002

beim Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, die Verfügung vom 12.

Februar 2002 aufzuheben und die Gesundheitsdirektion anzuweisen, die

Selbstdispensationsgesuche der Beschwerdeführerin zu behandeln und den

HMO-Gesundheitszentren Zürich-F, Zürich-G und Winterthur die Bewilligung zur

Führung einer Privatapotheke zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdegegnerin.

Die

Gesundheitsdirektion beantragte am 15. April 2002 Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 19a

Abs. 2 Ziff. 1 in Verbindung mit § 41 VRG zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde funktionell und sachlich zuständig. Zur Anfechtung der Verfügung vom

5. Februar 2002 ist die Beschwerdeführerin als unmittelbare Adressatin und

damit direkt Betroffene nach § 21 lit. a VRG legitimiert.

b) Die angefochtene Verfügung der

Gesundheitsdirektion enthält kein formelles Dispositiv, aus dem ersichtlich

wäre, ob die Gesuche der Beschwerdeführerin abgewiesen wurden oder deren

Behandlung lediglich sistiert wurde. Aus den Erwägungen der Verfügung ist

jedoch ersichtlich, dass die Gesundheitsdirektion ihren negativen Bescheid als

Sistierung und nicht als definitive Abweisung der Gesuche versteht. Es handelt

sich daher um einen Zwischenentscheid im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, der laut

dieser Bestimmung nur dann weiterziehbar ist, wenn er für den Betroffenen einen

Nachteil zur Folge hat, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben

lässt.

Das Vorliegen eines derart qualifizierten

Nachteils hatte das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der

Sistierungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. September 1998 für die

damals beschwerdeführenden Ärzte wie erwähnt noch verneint (RB 1998 Nr. 33). Hinsichtlich

der gegen die spätere Sistierungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom

17. November 1999 beschwerdeführenden Ärzte hat das Verwaltungsgericht

hingegen einen qualifizierten Nachteil mit der Begründung bejaht, auch wenn mit

einer Volksabstimmung betreffend Neuregelung der Selbstdispensation in naher

Zukunft zu rechnen sei, dürfte es sich im Vergleich zum früheren

Sistierungsgrund (hängiges Verfahren vor Bundesgericht) um eine längere

Zeitspanne handeln (unveröffentlichte Erwägung 1b des in RB 1999 Nr. 80

publizierten Urteils). Im gleichen Sinn entschied das Gericht in einem grundsätzlichen

Urteil vom 21. März 2002 (VB.2002.00040), in welchem nach der Verwerfung der

Vorlage in der Volksabstimmung vom 23. September 2001 die (weitere) Sistierung

eines Gesuchs zu beurteilen war. Ein qualifizierter Nachteil im Sinn von

§ 48 Abs. 2 VRG ist daher auch hinsichtlich der Beschwerdeführerin im

heutigen Verfahren zu bejahen.

2. a) Das Verwaltungsgericht hat im Urteil

vom 16. Dezember 1999 festgehalten, die dort beurteilte Sistierungsverfügung

vom 17. September 1999 komme in ihrer Tragweite einer Bewilligungsverweigerung

gleich, und abschliessend angemerkt, die Gesundheitsdirektion hätte die

hängigen Gesuche, statt sie zu sistieren, auch abweisen dürfen. Umgekehrt hat

es damit auch anerkannt, dass das gewählte Vorgehen (blosse Sistierung des Gesuchs

statt dessen Abweisung) nicht rechtsverletzend sei, unter der im Weiteren

geprüften Voraussetzung, dass sich auch eine Abweisung als rechtmässig erweisen

würde. Das ergab sich daraus, dass neben den Besonderheiten der akzessorischen

Normenkontrolle (a.a.O. E. 4) auch Überlegungen zur "Vorwirkung"

künftigen Rechts auf die geltende "Rechtslage" zu berücksichtigen

waren, wobei unter Letzterer nicht die Regelung von § 17 GesundheitsG, sondern

die durch das Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Februar 1998 geschaffene

Rechtslage zu verstehen ist (a.a.O. E. 3). Im Rahmen dieser Beurteilung wurden

die damaligen Bemühungen des Gesetzgebers in die Beurteilung mit einbezogen

(a.a.O. E. 5c). Das Verwaltungsgericht hat an dieser Betrachtungsweise im

erwähnten Urteil vom 21. März 2002 (VB.2002.00040), in welchem nach der

Verwerfung der Vorlage in der Volksabstimmung vom 23. September 2001 die

(weitere) Sistierung eines vom dortigen Beschwerdeführer im Juni 1998

gestellten und im Dezember 2001 erneuerten Gesuchs zu beurteilen war,

festgehalten. Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass für eine abweichende

Betrachtungsweise. Zu prüfen ist demnach auch im vorliegenden Verfahren in

erster Linie, ob sich eine Verweigerung der nachgesuchten Bewilligungen im

heutigen Zeitpunkt noch rechtfertigen lasse. Wäre dies zu bejahen, so dürfen

die Gesuche der Beschwerdeführerin sistiert bleiben; deren förmliche Ablehnung

ist nicht geboten. Gegen ein solches Vorgehen bestehen namentlich unter dem

Gesichtswinkel des Rechtsschutzes keine Bedenken, weil ja die

Sistierungsverfügung als anfechtbarer Zwischenentscheid behandelt und bei

dessen Überprüfung die Bewilligungsfähigkeit der Gesuche im heutigen Zeitpunkt

überprüft wird.

b) Das Verwaltungsgericht hat im Urteil vom

16. Dezember 1999 die Sistierung der hängigen Gesuche unter anderem mit dem

damaligen Stand der Bemühungen um eine Neuregelung auf gesetzgeberischer Ebene

begründet: dem Gesetzesentwurf der Gesundheitsdirektion vom 15. Juni 1999, der

im November 1998 eingereichten Volksinitiative der Apothekerinnen und Apotheker

sowie der im Juli 1999 eingereichten Volksinitiative der Ärztinnen und Ärzte.

Wie sich hieraus ergebe, bestehe auf politischer Ebene die Absicht, eine gesetzliche

Neuregelung der Selbstdispensation zu treffen. Zudem bestehe seitens der Gesundheitsdirektion

die Vorstellung, dass dies möglichst bald, d.h. im Rahmen der eingeleiteten

Totalrevision des Gesundheitsgesetzes, allenfalls mittels vorgezogener Beratung

zu diesem Fragenkomplex, geschehen soll. Zugleich zeige sich, dass der Inhalt

einer Neuregelung der Medikamentenabgabe politisch sehr umstritten sei, wobei

indessen alle drei zurzeit zur Diskussion stehenden Lösungen – wiewohl

zwei davon gegenläufig zur dritten seien – nicht in direkten Widerspruch

zum Verwaltungsgerichtsurteil vom 26. Februar 1998 gerieten, sei doch damals

für das Gericht die zu schematische und deswegen rechtsungleiche Behandlung

zwischen den Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur

einerseits

und in den übrigen Gemeinden anderseits ausschlaggebend gewesen. Sodann sei zu

beachten, dass die Bewilligung der hängigen Selbstdispensationsgesuche im

gegenwärtigen Zeitpunkt einer Vielzahl von Apotheken in den Städten Zürich und

Winterthur die wirtschaftliche Existenz entziehen oder diese zumindest

erheblich gefährden könnte. Die sich daraus ergebenden tatsächlichen

Verhältnisse wiederum könnten die neue gesetzliche Regelung präjudizieren. Unter

diesen Umständen, insbesondere weil eine neue verfassungskonforme Regelung

der Medikamentenabgabe durch Ärztinnen und Ärzte oder durch die Apotheken in

absehbarer Zeit zu erwarten sei, erscheine es gegenwärtig nicht angebracht, in

die bestehenden Verhältnisse einzugreifen. Dementsprechend sei es

gerechtfertigt, dass die ca. 300 hängigen Gesuche sistiert blieben.

Im erwähnten Urteil vom 21. März 2002 hatte

das Verwaltungsgericht sodann zu prüfen, ob nach der Verwerfung der Vorlage in

der Volksabstimmung vom 23. September 2001 an der weiteren Sistierung der

bisher eingereichten Gesuche festgehalten werden dürfe. Es hat diese Frage im

Wesentlichen aus den folgenden Erwägungen bejaht: Wäre dem zeitlichen

Gesichtspunkt – d.h. der seit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar

1998 verflossenen Zeit – alleinige oder ausschlaggebende Bedeutung zuzumessen,

so wäre eine weitere Sistierung früher eingereichter bzw. eine Sistierung

kürzlich eingereichter Gesuche oder deren Abweisung – und damit ein Verzicht

auf die Durchsetzung des Urteils vom 26. Februar 1998 – nicht mehr tragbar. So

verhalte es sich indessen nicht. Bei der Anerkennung und Gewichtung von

Gründen, welche eine Ausnahme vom Gebot der Nichtanwendung als

verfassungswidrig erkannter Bestimmungen rechtfertigten, gehe es letztlich um

die Respektierung des Gewaltenteilungsprinzips und damit um ein Abwägen

zwischen dem Interesse des Beschwerdeführers an einer dem Urteil vom 26.

Februar 1998 entsprechenden Behandlung seines eigenen Gesuchs und jenem des

Gesetzgebers an der Wahrung der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit. Dabei sei

wiederum die in der Zwischenzeit – seit dem Urteil vom 16. Dezember 1999 –

eingetretene Entwicklung auf gesetzgeberischer Ebene zu berücksichtigen. Mit

dem vom Kantonsrat im Frühjahr 2001 verabschiedeten und dem Volk am 23.

September 2001 zur Abstimmung unterbreiteten Gesetzesentwurf habe man den

Erwägungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 Rechnung

tragen wollen, wonach sich seit den Volksabstimmungen vom 8. Juli 1951 (Einführung

des Selbstdispensationsverbots für Ärztinnen und Ärzte in den Städten Zürich

und Winterthur) und 4. November 1962 (Bestätigung dieser Regelung im heutigen §

17 GesundheitsG) die Verhältnisse hinsichtlich der Verteilung und Dichte der

Apotheken im Kanton Zürich geändert hätten, weshalb die in § 17

GesundheitsG getroffene Pauschallösung dem Rechtsgleichheitsgebot nicht mehr

standhalte. Dass der Gesetzesentwurf in der Volksabstimmung vom 23. September

2001 verworfen worden sei, verstärke die demokratische Legitimation des vom

Gericht als verfassungswidrig gewürdigten § 17 GesundheitsG insofern, als sich

die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger mit ihrem Nein zur neuen Vorlage in

Kenntnis der geänderten Verhältnisse zur (vorläufigen) Weitergeltung von § 17

GesundheitsG bekannt hätten. – Nach dieser Abstimmung habe die

Gesundheitsdirektion eine Studie in Auftrag gegeben, um die Motivation der

Stimmenden bei der Stimmabgabe auszuleuchten. In Berücksichtigung dieser

Abstimmungsanalyse, jedoch im gleichzeitigen Bemühen, den

verwaltungsgerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 26. Februar 1998 auf

andere Weise Rechnung zu tragen, habe der Regierungsrat dem Kantonsrat bereits

am 16. Januar 2002 eine neue Vorlage unterbreitet. Danach soll Ärztinnen

und Ärzten (abgesehen von der bewilligungsfreien Einmalabgabe von Medikamenten

zur Direktversorgung in Notfallsituationen) die Führung einer Praxisapotheke

nur bewilligt werden, wenn sie beim allgemeinen Notfalldienst der

Standesorganisation mitwirken und wenn sich ihre Praxis in einer Gemeinde

befindet, in der es keine Apotheke gibt, die während täglich 24 Stunden mit

ununterbrochener Anwesenheit eines Apothekers im Ladengeschäft geöffnet ist.

Die kantonsrätliche Kommission habe die Beratung dieser Vorlage unverzüglich

aufgenommen. – Es liege damit nicht die Situation vor, das der Gesetzgeber

seit Ausfällen des Urteils vom 26. Februar 1998 "untätig" geblieben

wäre. Vielmehr seien die bisherigen Bemühungen um eine neue Regelung in der

Volksabstimmung vom 23. September 2001 zwar gescheitert, habe dies jedoch die

im Gesetzgebungsverfahren mitwirkenden Organe (Regierungsrat und

Kantonsratskommission) nicht davon abgehalten, umgehend die Bearbeitung und

Beratung einer neuen Gesetzesvorlage aufzunehmen. Es verhalte sich aber auch

nicht so, dass mit dem negativen Ausgang der Volksabstimmung vom 23. September

2001 eine den gerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 26. Februar 1998 Rechnung

tragende Lösung überhaupt nicht mehr möglich wäre. Unter diesen Umständen dürfe

weder das Ergebnis der Volksabstimmung vom 23. September 2001 noch der

Zeitablauf seit Ausfällen des Urteils vom 26. Februar 1998 dazu führen, dass

das zurzeit geltende Moratorium (keine Erteilung neuer Bewilligungen in den

Städten Zürich und Winterthur bzw. Sistierung der noch hängigen Gesuche)

aufzugeben wäre.

c) An diesen Erwägungen, mit denen das

Verwaltungsgericht im Urteil vom 21. März 2002 weitgehend gleiche Rügen

verworfen hat, wie sie in der heute zu beurteilenden Beschwerde gegen die Zulässigkeit

einer Sistierung und die damit verbundene Weiteranwendung der als

verfassungswidrig erkannten Gesetzesbestimmung vorgebracht werden (vgl.

Beschwerdeschrift Ziff. III/ 4 und 5), ist festzuhalten. Desgleichen hat sich

das Gericht im Urteil vom 21. März 2002 (VB.2002.00040, E. 3c) – wie schon

zuvor im Urteil vom 16. Dezember 1999 (E. 5d) – mit der auch im vorliegenden

Verfahren erhobenen Rüge befasst, die Beschwerdeführerin werde gegenüber jenen

Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur, die nach dem Urteil

vom 26. Februar 1998 eine Selbstdispensationsbewilligung erhalten hätten,

rechtsungleich behandelt (vgl. Beschwerdeschrift Ziff. III/7; zur Rüge in der

Beschwerdeschrift Ziff. III/6 vgl. nachfolgend E. 2d). Es besteht kein Anlass,

von der diesbezüglich in den erwähnten früheren Urteilen getroffenen bzw.

bestätigten Interessenabwägung abzuweichen.

Unbegründet ist sodann der Einwand der

Beschwerdeführerin, die Sistierung erweise sich als unverhältnismässig, weil

das damit verfolgte Ziel, den demokratischen Entscheid über die künftige

Selbstdispensationsregelung im Kanton Zürich nicht zu präjudizieren, auch

dadurch erreicht werden könne, dass Bewilligungen ohne Bestandesschutz erteilt

würden (Beschwerdeschrift Ziff. III/5 am Ende). Die Beschwerdeführerin meint

damit offenkundig Bewilligungen unter Bedingungen, wie sie die

Gesundheitsdirektion in den nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26.

Februar 1998 erteilten 87 Bewilligungen an Ärztinnen und Ärzte in den Städten

Zürich und Winterthur formuliert hat; jene Bewilligungen gelten “bis zum

Inkrafttreten neuer einschränkender gesetzlicher Bestimmungen über die Regelung

der Selbstdispensation”, längstens jedoch bis 31. Dezember 2007. Eine Bewilligungserteilung

an die drei Gesundheitszentren der Beschwerdeführerin käme daher ohnehin

höchstens unter diesen Bedingungen in Betracht. Die Weigerung der Gesundheitsdirektion,

weitere Bewilligungen unter derartigen Bedingungen zu erteilen, hat das Verwaltungsgericht

jedoch bereits im Urteil vom 16. Dezember 1999 geschützt, mit der Begründung,

die Bewilligung der hängigen Selbstdispensationsgesuche könnte im gegenwärtigen

Zeitpunkt einer Vielzahl von Apotheken in den Städten Zürich und Winterthur die

wirtschaftliche Existenz entziehen oder diese zumindest erheblich gefährden

und die sich hieraus ergebenden tatsächlichen Verhältnisse könnten wiederum die

neue gesetzliche Regelung präjudizieren. Dieses Argument hat durch die

seitherige Entwicklung auf gesetzgeberischer Ebene seine Überzeugungskraft

nicht eingebüsst; zwar ist die damals pendente Gesetzesvorlage in der

Volksabstimmung vom 23. September 2001 gescheitert, doch ist zurzeit, wie

dargelegt, bereits eine neue Vorlage beim Kantonsrat hängig.

Schliesslich vermag auch die Rüge, die angeordnete

Sistierung verletze das Beschleunigungsgebot und führe zu einer

Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung (Beschwerdeschrift Ziff. III/8), nicht

durchzudringen. Das Verwaltungsgericht hat dieses Argument schon in den

erwähnten früheren Urteilen, welche ebenfalls im Jahre 1998 eingereichte

Gesuche betrafen, nicht gelten lassen; ausschlaggebend hierfür war und ist

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (vgl. Beschwerdeschrift Ziff.

III/8.b) heute noch, dass die Erwägungen, welche eine Sistierung der

betreffenden Gesuche als gerechtfertigt erscheinen lassen, auch deren

definitive Abweisung rechtfertigen würden (vgl. vorstehend E. 2a).

d) Die Beschwerdeführerin rügt, angesichts

dessen, dass der verwaltungsgerichtliche Entscheid vom 26. Februar 1998 gerade

das von ihr betriebene HMO-Gesundheitszentrum Zürich E betroffen habe und

dass sie bereits am 7. Mai 1998 und erneut am 19. Juni 1998 entsprechende

Gesuche für ihre Gesundheitszentren Zürich-F, Zürich G und Winterthur

eingereicht habe, verstosse die Sistierung dieser drei Gesuche in besonderer

Weise gegen die Verpflichtung, als verfassungswidrig erkanntes Recht nicht

mehr anzuwenden, sowie gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung

(Beschwerdeschrift Ziff. III/4.d und III 6).

Im Urteil vom 26. Februar 1998 hat sich das

Verwaltungsgericht einzig mit dem Selbstdispensationsgesuch für das

HMO-Gesundheitszentrum Zürich-E befasst; auch das Urteilsdispositiv bezieht

sich lediglich auf dieses Zentrum, welchem die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen

sei. Die Beschwerdeführerin stellt die Auffassung der Gesundheitsdirektion

nicht in Frage, wonach bei einer Organisation, wie sie die Beschwerdeführerin

mit dem Betrieb verschiedener Gesundheitszentren aufweist, die allfällige

Erteilung von Selbstdispensationsbewilligungen gesondert für jedes Zentrum an

den dafür verantwortlichen Arzt erfolgen muss, was bedingt, dass entsprechende

Gesuche von den betreffenden Ärzten als Bewilligungsempfängern eingereicht

werden müssen. Allein aus dem Umstand, dass der verwaltungsgerichtliche

Entscheid vom 26. Februar 1998 ein Gesundheitszentrum der Beschwerdeführerin

betraf, kann Letztere daher nichts zu ihren Gunsten ableiten.

Es fragt sich indessen, ob die drei Gesuche

aufgrund des Zeitpunktes ihrer Einreichung gleich wie jene 87 Gesuche zu

behandeln gewesen wären, welche vor der generellen Sistierung vom 22. September

1998 noch bewilligt worden sind. Unter Bezugnahme auf die Eingabe vom 7. Mai

1998, welche ihr von der Gesundheitsdirektion zuständigkeitshalber weitergeleitet

worden sei, hatte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich Dr. med. C am 9.

Juni 1998 mitgeteilt, gestützt auf § 51 der HeilmittelV müsse für jedes

einzelne HMO-Zentrum vom dafür verantwortlichen Arzt um eine entsprechende

Bewilligung ersucht werden. Hierauf hat die Beschwerdeführerin am 19. Juni 1998

entsprechende Gesuche für die Gesundheitszentren Zürich-G, Zürich-F und

Winterthur, je unterzeichnet vom verantwortlichen Arzt, nachgereicht. Sofern

die zeitliche Reihenfolge der Gesuchseinreichung überhaupt als massgebendes

Kriterium erachtet wird, kann im vorliegenden Fall nach dem Gesagten ohne

Rechtsverletzung davon ausgegangen werden, dass für die drei streitbetroffenen

Gesundheitszentren der Beschwerdeführerin rechtsgültige Gesuche erstmals am 19.

Juni 1998 eingereicht worden sind. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass

andere, ebenfalls erst in jenem Zeitpunkt eingereichte Gesuche noch bewilligt

worden seien. Das ist denn auch nicht anzunehmen: Im Urteil vom 21. März 2001

hat das Verwaltungsgericht – ausgehend davon, dass die Gesundheitsdirektion die

Gesuche nach dem Zeitpunkt ihrer Einreichung behandelte – ausgeführt, mit der

Sistierung des vom dortigen Beschwerdeführer am 3. Juni 1998 eingereichten

Gesuchs sei dieser gegenüber drei Arztkollegen, die ihre (noch bewilligten)

Gesuche bereits am 15. Mai 1998 gestellt hätten, nicht rechtsungleich behandelt

worden (a.a.O, E. 3c S. 15).

Im Übrigen kommt die von der

Beschwerdeführerin angestrebte Aufhebung der Sistierungen und Erteilung der Bewilligungen

gestützt auf die Rüge der rechtsungleichen Behandlung im heutigen Zeitpunkt

selbst dann nicht mehr in Betracht, wenn bereits die Eingabe vom 7. Mai 1998

als massgebende Gesuchseinreichung betrachtet würde. Aus der Sicht der

verwaltungsgerichtlichen Urteile vom 16. Dezember 1999 und 21. März 2002 (wonach

die noch hängigen Gesuche sistiert bleiben dürfen und rückblickend betrachtet

die 87 bewilligten Gesuche ebenfalls hätten sistiert werden sollen) befindet

sich die Beschwerdeführerin bezüglich der drei streitbetroffenen Gesuche in

einer ähnlichen Situation wie derjenige, der sich auf Gleichbehandlung im

Unrecht beruft, worauf sie keinen Anspruch hat (so schon E. 3c im

verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 21. März 2002). Vor allem aber wäre die

Beschwerdeführerin nach dem auch im Prozessrecht geltenden Grundsatz von Treu

und Glauben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbemerkungen zu §§ 19-28 N. 81)

gehalten gewesen, ihre Rüge der rechtsungleichen Behandlung in einem früheren

Zeitpunkt vorzubringen: Dazu Anlass geboten hätte bereits die generelle Sistierungsverfügung

der Gesundheitsdirektion vom 17. September 1999, zumal die Beschwerdeführerin

die Gesundheitsdirektion noch am 18. Juni 1999 erneut um Erteilung der drei

Bewilligungen ersucht hatte. Die Beschwerdeführerin hat indessen die hierauf

folgende neue Sistierungsverfügung der Gesundheitsdirektion vom 17. September

1999 nicht angefochten. Wie in diesem Zusammenhang anzumerken ist, erging das

erwähnte verwaltungsgerichtliche Urteil vom 16. Dezember 1999 auf eine

Beschwerde hin, die der Rechtsvertreter der heutigen Beschwerdeführerin im

Namen der Ärztegesellschaft und von zwei Ärzten gegen die Sistierungsverfügung

vom 17. September 1999 erhoben hatte.

e) Abschliessend ist erneut (vgl. so schon im

Urteil vom 21. März 2002, E. 3e) darauf hinzuweisen, dass das mit der

Sistierung der pendenten Gesuche zurzeit geltende Moratorium nicht noch

beliebige Zeit verlängert werden darf. Sollte im jetzt laufenden Gesetzgebungsverfahren

(infolge eines negativen Entscheids des Kantonsrats oder in einer Volksabstimmung)

abermals keine Neuregelung der Selbstdispensation zustande kommen, so wird die

Gesundheitsdirektion darüber zu entscheiden haben, ob die noch sistierten Gesuche

entsprechend dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 definitiv

zu bewilligen oder abweichend von diesem Urteil abzuweisen seien.

3. ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

...