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Entscheid

VB.2002.00130

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00130

11. Juli 2002Deutsch13 min

(URT.2002.6927)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Schulgemeinde Küsnacht beabsichtigt,

die Schulanlage Zentrum zu sanieren und zu erweitern. Während der auf rund zwei

Jahre veranschlagten Bauzeit kann die Schul­anlage nicht benützt werden. Die

Schulgemeinde sieht vor, die betroffenen Schüler der Se­kundarschule und der

Kleinklasse (ca. 10 Klassen) in dieser Zeit im alten, derzeit nicht benutzten

Primarschulhaus Erb auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7016 unterzubringen. Das Schul­haus

bietet allerdings Raum nur für fünf Schulklassen. Für die restlichen Klassen

soll auf dem unmittelbar angrenzenden, im Eigentum der Schulgemeinde Küsnacht

stehenden Grundstück Kat.-Nr. 9617 vorübergehend Schulraum mit einstöckigen,

3.35 m hohen Schul­­containern geschaffen werden. Das Grundstück Kat.-Nr. 9617

befindet sich in der an die Bauzone angrenzenden kommunalen Freihaltezone F.

Die Schulgemeindeversammlung Küsnacht bewilligte am 25. Juni 2001 für die

Errichtung des Schulraumprovisoriums einen Kredit von Fr. 920'000.-.

Am 22. Juni 2001 erteilte die Baudirektion

für das erwähnte Bauvorhaben die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des

Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Ju­ni 1979 (RPG, SR 700)

unter der "Bedingung", die Bauten nach Beendigung des Schulhausumbaus,

spätestens bis Ende 2004, wieder zu beseitigen. Am 24. Juli 2001 erteilte die

Bau­kommission der Gemeinde Küsnacht auch die erforderliche kommunale Baubewilligung

für das Schulhausprovisorium, befristet bis zum 31. Dezember 2004.

Erwägungen

II. Gegen diese Verfügungen gelangte A,

Eigentümer des benachbarten Grundstücks Kat.-Nr. 07, rechtzeitig an der

Regierungsrat, der den Rekurs am 6. März 2002 abwies, soweit er ihn nicht als

gegenstandslos ansah.

III. Gegen den Beschluss des Regierungsrats

hat A am 10. April 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Er beantragt,

der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die nachgesuchte

Ausnahmebewilligung sei zu verweigern, unter Kos­ten- und Entschädigungsfolgen.

Die Staatskanzlei beantragte für den

Regierungsrat am 2. Mai 2002 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die

Baudirektion am 18. Juni 2002. Den gleichen Antrag stellten auch die

Schulgemeinde Küsnacht (am 17. Mai 2002) und die Baukommission Küsnacht (am 19.

Juni 2002), die zudem je um eine Parteientschädigung ersuchten.

Die Ausführungen der Beteiligten werden,

soweit erforderlich, in den Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist kraft § 41

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich und funktional

zuständig. Die Legitimation des Beschwerdeführers, der als benachbarter

Grundeigen­tü­mer und als vor Vorinstanz unterlegene Partei vom angefochtenen

Entscheid in besonderem Mass betroffen ist, ist aufgrund von § 21

lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ohne Weiteres zu bejahen. Die

übrigen Eintretensvoraussetzungen sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde

einzutreten ist.

2.

Da heute ein Entscheid in der Sache selbst

ergeht, erübrigt sich ein Beschluss über das Gesuch der Beschwerdegegnerin 3, der

Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.

3.

a) Es ist allseits anerkannt, dass das

Bauvorhaben in der kommunalen Freihaltezone nicht zonenkonform ist, weshalb

eine ordentliche Baubewilligung gemäss Art. 22 RPG nicht in Frage kommt. Ausser

Betracht fällt auch eine Ausnahmebewilligung nach den Art. 24a bis 24d RPG.

Näher zu prüfen ist allein, ob die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt

sind.

b) Gemäss Art. 24 RPG können

zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bauzone bewilligt werden, wenn der Zweck der

Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a)

und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Art. 24 RPG

entspricht vollständig Art. 24 Abs. 1 in der bis 31. August 2000 gültigen Fassung

des RPG (aRPG), weshalb die bisherige Praxis zu dieser Bestimmung weiterhin

mass­­­gebend ist. Gemäss der bun­desgerichtlichen Rechtsprechung darf die

Standortgebundenheit nur dann bejaht wer­den, wenn eine Baute aus technischen

oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffenheit auf

einen Standort ausserhalb der Bau­zone angewiesen ist (positive

Standortgebundenheit), oder wenn ein Werk wegen seiner Immissionen in Bauzonen

ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Da­bei beurteilen sich die

Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann we­der auf die

subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche

Zweck­­mässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. An diese Erfordernisse sind

strenge An­forderungen zu stellen (BGE 124 II 252 E. 4a, 118 Ib 17 E. 2b,

je mit Hinweisen). Dadurch, dass das Gesetz ausdrücklich verlangt, dass sich

die Standortgebundenheit aus dem Zweck der fraglichen Bauten und Anlagen

ergeben muss, wird ausgeschlossen, dass anders geartete Zweckmäs­sigkeitsüberlegungen

– vom Bundesgericht in langjähriger Rechtsprechung als subjektive

Vorstellungen und Wünsche bezeichnet – als Elemente der Standortgebundenheit

berück­sichtigt werden dürfen (vgl. Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der

Bauzonen, Grüsch 1989, Rz. 62). Zu diesen subjektiven Vorstellungen und

Wünschen gehören namentlich auch Überlegungen finanzieller Natur, aber auch das

Argument, ein Grundstück sei bereits erschlossen oder gehöre bereits der

Bauherrschaft (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,

4.

A., Bern 2002, S. 208; Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,

Zürich 1999, Rz. 711; Erich Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des

Kantons Aargau, 2. A., Aarau 1985, § 129 N. 9 f.).

c) Es ist offensichtlich, dass grundsätzlich

eine Schulbaute nicht aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen

oder we­gen der Bodenbeschaffen­heit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone

angewiesen ist; ebenso klar ist die negative Standortgebundenheit zu verneinen.

Es fragt sich aber, ob vorliegend eine positive Standortgebundenheit aufgrund

der besonderen Umstände des Einzelfalles angenommen werden kann.

aa) Der Regierungsrat hat die

Standortgebundenheit zunächst deshalb bejaht, weil die Platzierung der

Schulcontainer in der unmittelbaren Nähe des Schulhauses Erb einen optimalen

Schulbetrieb gewährleiste und innerhalb der Bauzone keine Alternativen vorhan­den

seien. Damit leitet der Regierungsrat sinngemäss eine Standortgebundenheit aus

dem Vorhandensein einer rechtmässig bestehenden Baute ab, mit welcher enge

funktionale Beziehungen bestehen. Grundsätzlich kann eine Standortgebundenheit

für zusätzliche Bauten nicht mit Erweiterungsbedürfnissen bestehender, nicht

zonenkonformer Betriebe begründet werden. Erweiterungen haben vielmehr den

Rahmen von Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. heute Art. 24c RPG einzuhalten (vgl. BGE

108.

Ib 359). Ansatzweise relativiert wird diese Praxis allerdings mit der

"abgeleiteten" Standortgebundenheit, die bejaht wird, wenn der vorbeste­hende

Hauptbetrieb ein (zwingendes) betriebswirtschaftliches oder technisches

Bedürfnis nachweisen kann, die zusätzliche Baute am vorgesehenen Ort und in der

geplan­ten Dimension zu errichten (vgl. BGE 124 II 252 E. 4c und d; kritisch

zur "abgeleiteten" Standortgebundenheit Lukas Bruhin, AJP 1998, S.

977, in einer Besprechnung dieses Urteils).

Unabhängig davon, ob und unter welchen

Umständen die "abgeleitete" Standortgebundenheit bejaht werden kann,

wäre es aus grundsätzlichen Erwägungen äusserst problema­tisch, die

Standortgebundenheit auch mit einer – wie auch immer gearteten – funktiona­len

Beziehung zu einem in der Bauzone gelegenen, erweiterungsbedürftigen Betrieb zu

be­gründen. Mit einer solchen Argumentation würde eine nahezu unkontrollierbare

Aufweichung der Grenze zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet ermöglicht,

was ohne ent­­sprechende Änderung des Gesetzes unzulässig wäre.

Zu beachten ist allerdings, dass vorliegend

nicht eigentlich Erweiterungsbedürfnisse des Schulhauses Erb zur Diskussion

stehen, sondern dass ein vorübergehender Ersatzstand­ort für die Schulanlage

Zentrum gefunden werden muss. Für dieses Bedürfnis kann das Schul­­haus Erb

eingesetzt werden, sofern es gelingt, in zweckmässiger Nähe dazu auch noch die

weiteren Schulräume zu schaffen. Insofern liesse sich eine Standortgebundenheit

durch die Beziehung zu diesem Schulhaus allenfalls bejahen. Die Frage kann aber

offen bleiben, da die Standortgebundenheit im Weiteren nur gegeben ist, sofern

sich die zusätzlichen Schulpavillons nicht auch innerhalb der Bauzone

aufstellen lassen. Dies ist jedoch der Fall, wie sogleich zu zeigen ist.

bb) Die Beschwerdegegnerin 3 macht geltend,

und die Vorinstanzen haben sich dieser Betrachtungsweise angeschlossen, dass

die Platzierung der Container innerhalb der Bau­­zone nicht möglich sei. Der

Beschwerdeführer sieht demgegenüber mehrere solche Mög­­lichkeiten. Soweit er

allgemein rügt, die Beschwerdegegnerin 3 habe es pflichtwidrig unterlassen,

geeignete Ersatzstandorte (abgesehen vom Schulhaus Erb und dessen Umgebung) zu

evaluieren, ist er allerdings nicht zu hören. Es wäre ihm zuzumuten gewesen,

denk­bare Alternativstandorte zumindest grob zu bezeichnen, so dass die

Beschwerdegegnerinnen die Möglichkeit erhalten hätten, sich zu diesen Alternativen

konkret zu äussern. Nachdem die Beschwerdegegnerin 3 keine Möglichkeiten sah,

das Schulprovisorium an einem anderen Ort einzurichten, konnte sie hierzu auch

keine weiteren Ausführungen machen. Da der Beschwerdeführer die ihm möglich

scheinenden Alternativen ausserhalb des Gebietes Erb nicht bezeichnet hat,

braucht sich das Verwaltungsgericht damit nicht weiter zu befassen.

Der Beschwerdeführer macht aber auch geltend,

es kämen in der unmittelbaren Um­gebung des Schulhauses Erb verschiedene

Flächen als Baustandort in Frage, die alle innerhalb der Bauzone liegen. Von

den drei derartig bezeichneten Flächen scheiden der Bereich nordwestlich des

Schulhauses, der eindeutig zu klein ist, sowie der geteerte Pausenplatz südlich

des Schulhauses, der als Pausenplatz benötigt wird und ebenfalls zu klein ist,

als Alternativstandorte ohne Weiteres aus.

Anders verhält

es sich mit der Spielwiese südwestlich des Föhrenwegs. Diese Wiese ist gross

genug, um das Bauprovisorium aufzunehmen, und wurde denn von der Beschwer­degegnerin

3.

auch als Standort in Betracht gezogen. Verworfen wurde diese Varian­te, weil

die Wiese für den Turn- und Sportunterricht benötigt werde. Indessen kann der

Turn­unter­richt in der zum Schulhaus Erb gehörenden Turnhalle erteilt werden.

Die vom Beschwerdeführer eingereichte Fotografie der Spielwiese lässt erkennen,

dass die Wiese zwar eingezäunt ist, was für Ballspiele einen erheblichen

Vorteil darstellt, dass sie indessen keine besondere Sportanlagen wie 80‑m‑Bahn

oder Hoch- und Weitsprunganlage enthält. Überdies kann der Wiese unter hiesigen

Witterungsbedingungen für den Turnunterricht ohne­hin nur eine beschränkte

Funktion zukommen. Jedenfalls hat es die Beschwerdegegnerin 3 unterlassen, über­zeugend

darzulegen, inwiefern die Wiese für den Turn- und Sportunter­richt unbedingt

zur Verfügung stehen müsse. Es erscheint nicht unzumutbar, während der

beschränkten Zeit von etwa zwei Jahren mit Behelfslösungen (z.B. Ballspiele auf

der Wiese in der Freihaltezone; Waldläufe und dergleichen) auszukommen und im

Übrigen den Turnunterricht in die Hal­le zu verlegen. Die Standortgebundenheit

ist insofern zu verneinen.

cc) Am Rande hat der Regierungsrat darauf

hingewiesen, dass auf dem Baugrundstück die Anschlüsse für Strom, Wasser und

Abwasser bereits vorhanden seien, was einen Vorteil darstelle. Dieser Vorteil

ist nicht zu bestreiten; er vermag – soweit ersichtlich auch nach Auffassung

des Regierungsrates – indessen eine Standortgebundenheit nicht zu begründen, da

er nur einen Aspekt der Zweckmässigkeit darstellt.

d) aa) Grösseres Gewicht scheint der

angefochtene Entscheid dem Argument beizu­messen, bei provisorischen Bauten

könne ein milderer Massstab angelegt werden (unter Hin­weis auf BEZ 1999 Nr. 1,

recte BEZ 1991 Nr. 1 = RB 1990 Nr. 83). In jenem Entscheid hat das

Verwaltungsgericht zwischen Bewilligungen für provisorische Bauten und

Bewilligungen für befristete Projekte unterschieden. An provisorische, d.h.

einfach konstru­ierte Bauten von vergleichsweise kurzer Existenz, wie Bauten

für Sport- und Festanlässe, Baubaracken, Ausstellungshallen, Zirkuszelte und

ähnliches, könne in materieller Hinsicht ein milderer Massstab angelegt werden

und könnten Ausnahmebewilligungen unter wesentlich leichteren Voraussetzungen

erteilt werden als für dauerhaft konzipierte Projekte. Bei befristeten

Projekten (die in der Regel auf eine längere Zeitdauer angelegt seien als ein

blosses Provisorium) spiele vor allem die Möglichkeit eine Rolle, ein Projekt

mit Blick auf seine beschränkte Bestandesdauer zu tolerieren, obwohl es im

Grunde rechtswidrig sei (vgl. zur befristeten Bewilligung rechtswidriger

Vorhaben auch VGr, 3. Oktober 1991,

ZBl 93/1992, S. 184 E. 5a).

Angesichts der vorgesehenen Bewilligungsdauer

und der Qualität der geplanten Bau­te ist vorliegend in der Terminologie des

erwähnten Urteils nicht von einem Provisorium, sondern von einer befristeten

Baute zu sprechen. Wird sie zugelassen, obwohl sie wie erwähnt die

Voraussetzungen für eine Bewilligung nach Art. 24 RPG nicht erfüllt, so rückt

dies die erteilte Bewilligung in die Nähe einer (weitergehenden)

Ausnahmebewilligung. Das ist insofern problematisch, als Ausnahmebewilligungen

einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. statt vieler Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Ver­waltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz.

1972) und Art. 24 RPG bereits die Regelung der Aus­­nahmen für Bauten

ausserhalb der Bauzone darstellt, die dieses Thema abschliessend regelt.

Geringere Anforderungen an befristete Bauten sind im Bundesrecht nicht vorgesehen,

und den Kantonen ist es verwehrt, mildere Anforderungen als das Bundesrecht

aufzustellen bzw. diese Anforderungen zu durchbrechen (Bandli, Rz. 218).

bb) Soll daher vorliegend eine über Art. 24

RPG hinausgehende Ausnahmebewilligung erteilt werden, so setzt dies eine im

Bundesrecht begründete Rechtfertigung voraus. Diese lässt sich allenfalls im

verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit fin­den, der einen

Dispens rechtfertigen kann, obwohl eine gesetzliche Grundlage dafür nicht

vorhanden ist (vgl. Bandli, Rz. 42). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit

stellt einen allgemeinen Grundsatz des eidgenössischen Verfassungsrechts dar,

der früher als un­geschriebenes Recht anerkannt war und seit der Revision der

Bundesverfassung darin ausdrückliche Erwähnung findet (Art. 5 Abs. 2 und Art.

36.

Abs. 3 BV). Er enthält verschiedene Teilgehalte; unter anderem verlangt er,

dass zwischen dem angestrebten Zweck einer Massnahme und den zu seiner

Erreichung notwendigen Eingriffen für den Betroffenen ein vernünftiges Verhältnis

bestehe. "Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im

konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den

Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander

vergleicht" (Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.). Soll aus Gründen der

Verhältnismässigkeit von einer gesetzlichen Regelung abgewichen werden, die wie

vorliegend bereits den Ausnahmefall zum Gegenstand hat, ist allerdings mit

Blick auf die präjudizielle Wirkung solcher Abweichungen grösste Zurückhaltung

geboten.

Massnahme ist vorliegend die konsequente

Anwendung von Art. 24 RPG, die zur Verweigerung der Bewilligung für das

Schulhausprovisorium führt. Der Eingriff in die Posi­tion der

Beschwerdegegnerin 3 besteht in einer Behinderung des Turnunterrichts sowie in

gewissen Erschwerungen bzw. Verteuerungen des Baus des Provisoriums. Das

öffentliche Interesse an der konsequenten Durchsetzung von Art. 24 RPG ist

gross, wie das Bundes­gericht unzählige Male betont hat. Relativiert wird es

vorliegend durch die klar und glaub­haft begrenzte Dauer, für welche die Baute

in der Freihaltezone aufgestellt würde. Die Nachteile, welche die

Beschwerdegegnerin 3 bei einer Bewilligungsverweigerung treffen, sind

allerdings nicht besonders gewichtig. Hingegen ist zu befürchten, dass eine Bewilligungserteilung

eine schwer überblickbare präjudizielle Wirkung entfalten könnte. In Würdigung

aller erwähnten Umstände fällt die Interessenabwägung vorliegend zu Unguns­ten

der Beschwerdegegnerin 3 aus und kann eine Bewilligungsverweigerung nicht als unverhältnismässig

bezeichnet werden.

e) Bei diesem Ergebnis braucht nicht geprüft

zu werden, ob einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG überwiegende

Interessen entgegenstehen.

4.

...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutheissen. Die

Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 22. Juni 2001, die Bewilligung der

Baukommission Küsnacht vom 24. Juli 2001 und der Rekursentscheid des

Regierungsrates vom 6. März 2002 werden aufgehoben.

...