VB.2002.00179

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00179

22. August 2002Deutsch11 min

(URT.2002.6923)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Dr. med. B betreibt in Zürich eine

gynäkologische Praxis. Er hatte am 28. Mai 1998 gestützt auf § 17 des

Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) sowie das

verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998 (VB.1997.00526) die Gesundheitsdirektion

um eine Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke (sogenannte

Selbstdispensation) ersucht. Dieses Gesuch wurde – wie zahlreiche andere

Gesuche von Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur – von der

Gesundheitsdirektion sistiert.

Die Kantonale Heilmittelkontrolle inspizierte

am 9. August 2000 die Arztpraxis von Dr. med. B. Dabei wurden zahlreiche

Arzneimittel beschlagnahmt, davon ein Teil, weil Dr. med. B keine

Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke besitze, ein anderer Teil, weil

die Verfalldaten abgelaufen seien. Namens der Gesundheitsdirektion verfügte die

Kantonale Heilmittelkontrolle am 17. August 2000, die vorgefundenen verdorbenen

Arzneimittel würden entschädigungslos eingezogen und vernichtet, die zur

unrechtmässigen Abgabe bestimmten Heilmittel würden entschädigungslos

eingezogen.

Erwägungen

II. Dagegen erhob Dr. med. B am 16. September

2000.

Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, die Medikamente, die mangels

Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke beschlagnahmt worden seien, seien

ihm zurückzuerstatten, allenfalls sei ihm deren Einkaufswert zu ersetzen. Zur

Begründung brachte er vor, zur Abgabe von Medikamenten im Rahmen von

Notfallbehandlungen sei er auch ohne Selbstdispensationsbewilligung befugt;

dabei sei entgegen der Auffassung der Gesundheitsdirektion bei einer gynäkologischen

Praxis von einem erweiterten Notfall-Begriff auszugehen. Darunter fielen auch Behandlungen,

bei denen ein besonderes Bedürfnis der Patienten und Patientinnen nach Vertraulichkeit

bestehe. Die beschlagnahmten Medikamente seien für derartige Behandlungen

bestimmt. Ferner machte der Rekurrent geltend, gestützt auf das

verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998 dürfte ihm die Bewilligung

zur Führung einer Privatapotheke ohnehin nicht verweigert werden.

Der Regierungsrat wies den Rekurs am 13. März

2002.

ab, soweit er darauf eintrat. Er erwog zusammengefasst: Aus den

verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 könne der Rekurrent nichts

zu seinen Gunsten ableiten, denn dieses Urteil stelle die Bewilligungspflicht

für die Führung einer Privatapotheke nicht in Frage; weil und solange der

Rekurrent nicht über eine solche Bewilligung verfüge, dürfe er ausserhalb des

Notfallbereichs keine Medikamente abgeben. – Für die Umschreibung dieses

Bereichs sei entgegen der Auffassung des Rekurrenten nicht auf das subjektive

Motiv bzw. die eigene Einschätzung der den Arzt aufsuchenden Patientinnen und

Patienten abzustellen. Gemäss der Definition des Klinischen Wörterbuches

Pschyrembel falle unter Notfall ”jeder Patient, bei dem sich unabhängig von der

auslösenden Ursache eine Störung der vitalen Funktionen (Atmung,

Herz-Kreislauf, Wasser-Elektrolyt- und Säuren-Basen-Haushalt) ausbilde oder

auch nur zu befürchten bzw. nicht sicher auszuschliessen sei, und auch

Patienten, bei denen eine akute Erkrankung, ein Trauma oder eine Vergiftung

irreversible Organschädigungen hervorrufen oder zur Folge haben können”. Gemäss

der überzeugenden Darstellung in der Vernehmlassung der Kantonalen Heilmittelkontrolle

müsse eine Medikation bei medizinischen Notfällen möglichst rasch wirksame

Plasmaspiegel von Arzneistoffen aufbauen, was in den meisten Fällen nur mittels

Injektion oder Infusion erreicht werden könne. Bei den streitbetroffenen

eingezogenen Medikamenten handle es sich fast ausschliesslich um Arzneimittel,

welche durch den Mund (peroral), über den Mastdarm (rektal), die Scheide (vaginal)

oder über die Haut (kutan) verabreicht würden. Diese Anwendungsarten seien in

den meisten Fällen für eine Notfallmedikamentation nicht geeignet; insbesondere

falle bei bewusstlosen Patienten eine orale Medikamentation nicht in Betracht.

Auf die eigene Einschätzung des Patienten abzustellen, gehe auch deswegen

nicht an, weil der Arzt die fraglichen Medikamente in seiner Praxis lagere;

müsse also der Patient in einem Fall, den er selber als Notfall auffasse,

diese Praxis aufsuchen, so sei nicht einzusehen, weshalb ihm wegen seines

beeinträchtigten Zustands nicht zuzumuten sei, zwecks Bezug des verordneten

Medikaments eine Apotheke aufzusuchen. – Nicht überzeugend sei sodann die

Betrachtungsweise des Rekurrenten, wonach sich eine Notfallsituation schon im

Hinblick auf die in einer Apotheke fehlende ”Vertraulichkeit” sowie auf ein in

der Gynäkologie bestehendes ”spezielles Vertrauensverhältnis” zur Patientin

hergeleitet werden könne. – Der Rekurrent lege bezüglich keines der fraglichen

Medikamente dar, inwiefern es sich dabei um ein für Notfallbehandlungen

geeignetes Heilmittel im Sinn der vorstehend dargelegten Betrachtungsweise der

Kantonalen Heilmittelkontrolle handle; es dürfe daher ohne Weiteres auf deren

Beurteilung anlässlich der Beschlagnahmung abgestellt werden und es erübrige

sich eine Auseinandersetzung mit den einzelnen Präparaten.

Dagegen erhob Dr. med. B am 22. April 2002

Beschwerde an das Verwaltungsgericht, wo das Rechtsmittel zurzeit noch pendent

ist (VB.2002.00147).

III. Mit Eingabe

vom 16. Mai 2002 gelangten die Ärztegesellschaft des Kantons Zürich sowie die

Gynäkologische Gesellschaft des Kantons Zürich an das Verwaltungsgericht. Darin

erhoben sie Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats vom 13.

März 2002 mit dem Antrag, diesen Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur

erneuten Beurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Falls auf die

Beschwerde nicht eingetreten werde, sei die Eingabe als Beiladungsgesuch mit

dem nämlichen Antrag entgegenzunehmen; dementsprechend seien die

Beschwerdeführer in das Verfahren VB.2002.00147 einzubeziehen und in

Gutheissung jener Beschwerde die Angelegenheit zur erneuten Beurteilung an den

Regierungsrat zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

des Beschwerdegegners.

Die Gesundheitsdirektion, welche im Verfahren

VB.2002.00147 Abweisung jener Beschwerde beantragt hatte, verzichtete auf

Vernehmlassung. Der Regierungsrat beantragte am 3. Juli 2002, die Beschwerde

VB.20002.00147 sei abzuweisen und die Beschwerde VB.2002.00179 sei abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 21 lit. a in Verbindung mit § 70

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist zur

Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Danach können juristische

Personen als Verfügungsadressatinnen oder Dritte beschwerdebefugt sein, wenn

sie unmittelbar selber von der Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges

eigenes Interesse an deren Änderung oder Aufhebung haben. Das trifft hier von

vornherein nicht zu. Darüber hinaus können Verbände gestützt auf § 21 lit. a

VRG unter bestimmten Voraussetzungen zur Erhebung der sogenannten egoistischen

Verbandsbeschwerde zugunsten ihrer Mitglieder befugt sein. Es handelt sich um

die gleichen, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen, die nach der

bundesgerichtlichen Praxis zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen und der

staatsrechtlichen Beschwerde durch einen Verband erforderlich sind: Die

Vereinigung muss eine juristische Person sein und statutarisch zur Wahrung der

betreffenden Interessen der Mitglieder befugt sein; sodann muss eine grosse

Anzahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Akt in dem Sinne betroffen sein, das

sie selber zu dessen Anfechtung legitimiert wären (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 51; Isabelle Häner, Die Beteiligten im

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 786 ff.; Walter

Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 268

ff.; BGE 123 I 221 E. 2; 119 Ib 374 E. 2a; 113 Ia 241 E. 1c sowie 247 E. 2; RB

1983.

Nr. 9, 1991 Nr. 8 = BEZ 1991 Nr. 3).

Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die

Mehrzahl der in ihren beiden Verbänden zusammengeschlossenen Mitglieder

verfügten über keine Selbstdispensationsbewilligung. Deren schutzwürdiges

Interesse an einer Aufhebung des angefochtenen Aktes bestehe darin, dass sie

bei einer der Abweisung der Beschwerde – im näher zu bestimmenden Rahmen der

gesetzlich zulässigen Medikamentenabgabe in Notfällen – auf die Abgabe von

Arzneimitteln in den Darreichungsformen der Injektion und der Infusion

beschränkt wären, während sie bei einer Gutheissung der Beschwerde im Rahmen

von Notfallbehandlungen auch weitere, auf andere Weise verabreichte

Medikamente abgeben und anwenden könnten. Dies zeige, ”dass jeder Arzt und jede

Ärztin ohne Selbstdispensationsbewilligung als Beschwerdeführer einen eigenen,

praktischen Nutzen an der Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hätte”

(Beschwerdeschrift S. 5 f.). Mit diesen Ausführungen vermögen die

Beschwerdeführerinnen aber nicht aufzuzeigen, dass eine grosse Zahl ihrer Mitglieder

vom angefochtenen Akt betroffen sind und selber zur Beschwerdeerhebung legitimiert

wären:

Angefochtener Akt ist hier die

Beschlagnahmeverfügung der Gesundheitsdirektion vom 17. August 2000, deren

Adressat einzig Dr. med. B war, bzw. die Bestätigung dieser Verfügung durch den

Regierungsrat. Wenn nach der dargelegten Praxis als Voraussetzung der egoistischen

Verbandsbeschwerde eine grosse Anzahl der Verbandsmitglieder selber zur

Beschwerdeerhebung befugt sein müsste, so bedeutet dies, dass sich deren

Betroffenheit aus den angefochtenen Akt selber ergeben muss. Es genügt nicht,

dass sie durch die Begründung, auf die sich der angefochtene Akt oder

allenfalls der diesen Akt bestätigende Rekursentscheid stützt, berührt werden.

Deswegen sind Vereinigungen im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde in

der Regel nur zur Anfechtung von Erlassen und von Allgemeinverfügungen

legitimiert, während die Führung von ”Musterprozessen”, mit denen am Beispiel

eines einzelnen Mitgliedes eine Verfügung angefochten wird, nicht zulässig ist

(Kälin, S. 269 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 241 E. 1c sowie 247 E. 2). Aus dem

nämlichen Grund kommt die egoistische Verbandsbeschwerde in der

Verwaltungsrechtspflege selten zum Tragen (Häner, Rz. 789). Denkbar ist dies in

Fällen mit Drittbetroffenen, die zulasten des Verfügungsadressaten

intervenieren wollen (BGE 124 II 293 E. 3d S. 307 betreffend

Beschwerdelegitimation des Schutzverbandes der Bevölkerung um den Flughafen

Zürich zur Anfechtung der Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens). Aber

auch in solchen Fällen mit allfälligen Dritttbetroffenen fehlt es in der Regel

an der genannten Voraussetzung; so hat das Verwaltungsgericht etwa die

Beschwerdelegitimation eines Vereins zur Anfechtung einer Baubewilligung

verneint, weil nur ein geringer Teil der Mitglieder – als direkte Nachbarn des

betreffenden Bauprojektes – selber zur Anfechtung legitimiert gewesen wären (RB

1991.

Nr. 8 = BEZ 1991 Nr. 3).

Im vorliegenden Fall wären die Mitglieder der

Beschwerdeführerinnen selber (wie auch alle Ärztinnen und Ärzte im Kanton, die

nicht Mitglied der Beschwerdeführerinnen sind), nicht zur Anfechtung der an Dr.

med. B gerichteten Beschlagnahmeverfügung berechtigt gewesen. Das gilt auch

für jene Ärztinnen und Ärzte, die wie Dr. B über keine

Selbstdispensationsbewilligung verfügen und die daher wie dieser an einem

möglichst

weitgefassten

Begriff der Notfallbehandlung interessiert sein mögen. Ein derartiges Interes-se

vermag keine direkte Betroffenheit der Mitglieder oder anderen Ärzte zur

Anfechtung der allein Dr. med. B betreffenden Beschlagnahmeverfügung zu

begründen; es handelt sich um eine Art virtueller Betroffenheit, welche zur

Anfechtung der einen anderen Adressaten betreffenden Verfügung nicht genügt.

Zur Anfechtung von Verfügungen, welche den Adressaten belasten, sind Dritte

nur befugt, wenn sich der von ihnen geltend gemachte Nachteil unmittelbar aus

der Verfügung ergibt; es genügt nicht, dass er eine blosse Folge des dem Adressaten

durch die Verfügung gebotenen Handelns ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N.

48, mit Hinweisen auf die Praxis).

Fehlt es damit an der Voraussetzung, dass eine

grosse Zahl ihrer Mitglieder zur Anfechtung der Verfügung vom 17. August 200

bzw. des diese Verfügung bestätigenden Rekursentscheids vom 13. März 2002

befugt wären, ist auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführerinnen nicht

einzutreten.

2.

Für den Fall, dass auf ihre Beschwerde

mangels Legitimation nicht eingetreten werde, ersuchen die

Beschwerdeführerinnen um Beiladung im Beschwerdeverfahren VB.2002.00147 sowie

um Gutheissung jener Beschwerde. Sie begründen ihr Beiladungsgesuch mit dem

gleichen Argument wie die geltend gemachte Beschwerdelegitimation, nämlich im

Wesentlichen damit, der Ausgang jenes Beschwerdeverfahrens sei von präjudizieller

Bedeutung für die Mehrheit der Ärztinnen und Ärzte im Kanton Zürich, namentlich

für Gynäkologen und Gynäkologinnen.

Nach der zürcherischen Praxis wird ein

Anspruch auf Beiladung vorab dann bejaht, wenn der betreffenden Person auch die

Rekurs- und Beschwerdelegitimation zuzusprechen (gewesen) wäre. Auf diese Weise

sollen Personen in das Verfahren einbezogen werden, die von der Vorinstanz zu

Unrecht nicht einbezogen worden sind oder die durch den zu treffenden

Entscheid möglicherweise neu betroffen werden könnten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21

N. 110 und 114). In Anwendung dieser Grundsätze hat es das

Verwaltungsgericht abgelehnt, die heutige Beschwerdeführerin 1 in das

Beschwerdeverfahren betreffend die Erteilung einer Bewilligung an eine

nichtärztliche Psychotherapeutin zur selbständigen Berufsausübung beizuladen

(RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 88 f.). Desgleichen hat es die Weigerung der

Gesundheitsdirektion, einen Apotheker in die Verfahren betreffend die Erteilung

von Selbstdispensationsbewilligungen an Ärzte einzubeziehen, geschützt (RB 1998

Nr. 42). Gleiches muss aber auch in Fällen gelten, in denen wie hier um Beiladung

ersucht wird, um zugunsten des Verfügungsadressaten intervenieren zu können.

Das von den Beschwerdeführerinnen erwähnte Verfahren VB.1998.00367 betraf, wie

sie selber einräumen, einen besonderen Fall. In jenem Verfahren, in welchem

über die Beschwerde eines Arztes gegen die Sistierung seines Gesuchs um

Selbstdispensationsbewilligung zu befinden war, hat das Verwaltungsgericht dem

Beiladungsgesuch der heutigen Beschwerdeführerin 1 aus Gründen der prozessualen

Waffengleichheit entsprochen. Wegen der Besonderheit jenes Verfahrens war

nämlich bereits zuvor dem Apothekerverein (auf dessen Ersuchen hin die

Gesundheitsdirektion die streitbetroffenen Sistierungen verfügt hatte)

Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden, weshalb es geboten erschien,

auch der Ärztegesellschaft Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Würde im

vorliegenden Fall dem Beiladungsgesuch der Beschwerdeführerinnen betreffend

das hängige Beschwerdeverfahren VB.2002.00147 entsprochen, so müsste wiederum

aus Gründen der prozessualen Waffengleichheit auch dem Apothekerverein

Gelegenheit zur Stellungnahme in jenem Verfahren eingeräumt werden. Das

Beiladungsgesuch ist daher abzuweisen.

3.

...

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Das Gesuch der Beschwerdeführerinnen um

Beiladung in das Verfahren VB.2002.00147 wird abgewiesen.

...