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Entscheid

VB.2002.00206

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00206

4. Dezember 2002Deutsch26 min

(URT.2002.7066)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A und B sind unter anderm Eigentümer des

Grundstücks Kat.-Nr. 01, C gehört un­ter anderm das Grundstück

Kat.-Nr. 02 in der Gegend Q (Gemeinde X). Diese Grund­stü­cke – auf denen

sich auch die Wohnhäuser der Genannten befinden – sind der Landwirtschafts­zone

zugeteilt. Mit Baugesuch vom 23. Juli 2000 ersuchte B um die Ge­nehmigung

der Umnutzung einer 2½-Zimmer-Wohnung im genannten Gebäude zur Einrichtung

eines Büros sowie der Erstellung zusätzlicher Parkplätze. Da das Grundstück

Kat.-Nr. 01 nicht an eine öffentliche Kanalisation angeschlossen ist und

auch keine Bewilligung für eine an­dere Art der Abwasserbeseitigung vorliegt,

wurde vom Bauherrn ein Kanalisationsprojekt verlangt; mit Eingabe vom

4. Oktober 2000 ersuchten hierauf A und B sowie C um die Genehmigung des

Neubaus einer dezentralen Abwasserreinigungsanlage für ihre Grund­stücke in der

Gegend Q. Mit Verfügung vom 28. September 2001 verweigerte das Amt für

Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) die entsprechende Bewilligung und lud

den Ge­meinderat X ein, den Anschluss der Liegenschaften Kat.-Nrn. 01 und

02 an die öffent­liche Kanalisation zu verlangen. Die Werkkommission der

Gemeinde X verfügte dies am 31. Oktober 2001. Zwecks

Verfahrenskoordination wurden die beiden Verfügung mitein­ander eröffnet und

den Gesuchstellenden ein einheitliches Rechts­mittel in der Form des Rekurses

an die Baudirektion des Kantons Zürich angegeben. Die Verweigerung der Bewilligung

wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der Anschluss an die öffentliche

Kanalisation zweckmässig und zumutbar im Sinn von Art. 11 Abs. 2

lit. c des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR

814.20) sei, weshalb die von den Gesuch­stellenden ge­wünschte Form der

Abwasserbeseitigung ausser Betracht falle.

Erwägungen

II. Gegen diese Verfügungen erhoben A und B

mit Schreiben vom 25. November 2001 sowie C mit Schreiben vom

26.

November 2001 Rekurs an die Baudirektion. Sie forderten eine

"[g]anzheitliche Betrachtung", die da­von ausgehen müsse, dass die

von ihnen be­antragte Art der Abwasserbeseitigung sachgerechter sei als der

Anschluss an die öffentliche Kanalisation. Weiter bestritten sie die Zumut­barkeit

der Kosten eines Anschlusses an die Kanalisation.

Mit Verfügung vom 15. Mai 2002

vereinigte die Baudirektion die Rekurse und wies sie ab. Die Begründung lautete

im Wesentlichen, dass Art. 11 GSchG keinen Raum für die beantragte Lösung

lasse, weil insbesondere die Zumutbarkeit des Kanalisationsanschlusses zu

bejahen sei.

III. A und B (Beschwerdeführende 1.1 und 1.2)

sowie C (Beschwerdeführer 2) erho­ben gegen diese Verfügung am

10.

/13. Juni 2002 "Rekurs" (recte: Beschwerde) an das Ver­waltungsgericht,

worin sie die Baubewilligung für die von ihnen vorgeschlagene dezen­trale

Abwasserreinigungsanlage beantragten. Zur Begründung machten sie im Wesentlichen

gelten, die von ihnen beantragte Kläranlage sei technisch und ökologisch einer

öffent­lichen Abwasserreinigungsanlage ebenbürtig und deutlich kostengünstiger.

Weiter bestritten sie die Zumutbarkeit der Kosten eines

Kanalisationsanschlusses.

Innert je erstreckter Frist reichten das AWEL

am 19. September 2002 die Beschwer­­deantwort und die Werkkommission X

namens des mitbeteiligten Ge­meinderats am 25. September 2002 ihre

Mitantwort ein. Die Baudirektion liess sich am 23./24. September 2002 vernehmen.

Alle beantragten Abweisung der Beschwerde.

Die von der Vorinstanz dem Verwaltungsgericht

eingereichten Akten sind nicht voll­ständig; jedenfalls fehlt die Rekursantwort

des AWEL, und die Vernehmlassung der Werk­kommission X zum Rekurs findet sich

nur in den vom Mitbeteiligten selber eingelegten Akten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist nach

§§ 19b Abs. 1, 41 und 43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig; auf

das von den Verfügungsadressaten fristgerecht eingereichte Rechtsmittel ist

einzutreten.

b) Im Gegensatz zu Art. 10 des

Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (aGSchG, AS 1972, 950) sieht

das geltende Recht die Überprüfung der Angemessenheit nicht mehr vor

(Art. 67 GSchG in Verbindung mit Art. 104 des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943 [SR 173.110] und § 50 Abs. 3 VRG).

2.

a) Die Vorinstanzen stützen die Ablehnung

des Gesuchs zum Bau einer dezentra­len Abwasserbeseitigungsanlage und die

Verpflichtung zum Anschluss an die öffentliche Ka­nalisation auf Art. 11

Abs. 2 lit. c GSchG. Nach Art. 11 Abs. 1 GSchG muss das verschmutzte

Abwasser im Bereich öffentlicher Kanalisationen in die Kanalisation eingeleitet

werden. Laut Abs. 2 derselben Bestimmung umfasst der Bereich öffentlicher

Kanalisationen die Bauzonen (lit. a), weitere Gebieten, für die eine

Kanalisation erstellt wurde (lit. b), und weitere Gebiete, in welchen der

Anschluss an die Kanalisation zweckmässig und zumutbar ist (lit. c).

Art. 12 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998

(GSchV, SR 814.201) definiert die Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit im Sinn von

Art. 11 Abs. 2 lit. c GSchG; zweckmässig ist demnach der Anschluss

an die öffentliche Ka­­nalisation, "wenn er sich einwandfrei und mit

normalem baulichem Aufwand herstellen lässt" (lit. a), zumutbar,

"wenn die Kosten des Anschlusses diejenigen für vergleichbare An­­schlüsse

innerhalb der Bauzone nicht wesentlich überschreiten" (lit. b). Eine

Ausnahme von der Anschlusspflicht zugunsten einer landwirtschaftlichen

Verwertung sieht Art. 12 Abs. 4 GSchG unter bestimmten

Voraussetzungen für das häusliche Abwasser von Landwirtschaftsbetrieben mit

erheblichem Rindvieh- und Schweinebestand vor. Die Regelung entspricht

weitgehend der Rechtslage, die nach der Praxis unter den früheren Art. 18

aGSchG und Art. 18 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom

19.

Juni 1972 (AS 1972, 967) galt (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau

und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 425 f.;

Peter Karlen, Neues Umweltrecht und seine Auswirkungen auf das Bauen, BR 1998,

S. 39 ff., 43; Nicolas Michel, Droit public de la construction, Fribourg

1996, N. 1111 ff.). Die frühere Praxis des Bundesgerichts ist deshalb

weiterhin zu be­­achten (BGr, 7. Mai 2001,1A.1/2001, E. 2a,

www.bger.ch).

b) Es ist unbestritten, dass die fraglichen

Grundstücke nicht in einem Gebiet im Sinn von § 11 Abs. 2 lit. b

in Verbindung mit § 10 Abs. 1 lit. b GSchG liegen, für das eine

Kanalisation erstellt wurde.

c) Zweckmässigkeit und Zumutbarkeit im Sinn

von § 11 Abs. 2 lit. c GSchG sind nach den Massstäben des

Gesetzes zu beurteilen. Dem gesetzgeberischen Willen entspricht die generelle

Anschlusspflicht (vgl. Botschaft vom 29. April 1987 zur Volksinitiative

"zur Rettung unserer Gewässer" und zur Revision des Bundesgesetzes

über den Schutz der Gewässer [Botschaft], BBl 1987 II 1061 ff.,

1115), die sich auch mit der Notwendigkeit zur Finanzierung der

Entsorgungsanlagen und mit der Rechtsgleichheit begründen lässt. Bei der

Beurteilung der Zweckmässigkeit ist deshalb nach der Gerichtspraxis

unerheblich, ob alternative Lösungen im Vergleich mit der Anschlusspflicht

ebenbürtig oder sogar überlegen sind (BGr, 7. Mai 2001,1A.1/2001,

E. 3a, www.bger.ch; BGE 115 Ib 28 E. 2b/aa; VGr BE,

19.

Dezember 1994, BVR 1996, S. 17 E. 5a). Nicht ausgeschlossen

wird dagegen, bei der Prüfung der Zumutbarkeit der Kosten die Möglichkeit

alternativer Lösungen zu berücksichtigen (vgl. BGE 115 Ib 28

E. 2b/bb; BUWAL [Hrsg.], Hinweise für die Abwasserbeseitigung im

ländlichen Raum, Bern 1989, S. 15 ff.; VGr BE, 19. Februar 2002,

URP 2002, S. 225 E. 2d).

3.

Die Zweckmässigkeit des

Kanalisationsanschlusses wird nicht grundsätzlich, son­­dern nur im Vergleich

mit der beantragten dezentralen Abwasserbeseitigungsanlage be­stritten. Auf die

Bedeutung dieser alternativen Möglichkeit ist zurückzukommen; an dieser Stelle

ist nur die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses als solche zu prüfen.

Der Be­schwerdegegner geht davon aus, dass eine Anschlussleitung von rund

250-300 m Länge not­wendig ist; die Vorinstanz rechnet mit rund

330.

m. Es wird nicht bestritten, dass das Ab­wasser auf der ganzen Strecke

mit natürlichem Gefälle der öf­fent­lichen Kanalisation zu­geführt werden kann.

Der Bau der fraglichen Anschlussleitung wür­de keinerlei technische Probleme

aufwerfen. Die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses kann folglich be­jaht

werden.

4.

Damit stellt sich die Frage nach den

Kosten des Kanalisationsanschlusses und nach deren Zumutbarkeit.

a) aa) Die von den Beschwerdeführenden

eingereichte Kostenschätzung vom 4. Ap­ril 2001 beziffert die

Anschlusskosten für die Liegenschaften der Beschwerdeführenden 1 (bei

Beteiligung des Beschwerdeführers 2) auf Fr. 73'000.-, jene für die

Liegenschaft des Be­­schwerdeführers 2 auf Fr. 45'000.-. Die Behauptung

der Beschwerdeführenden, dass die "erste... überschlägige...

Kostenschätzung" von Fr. 125'500.- realistischer sei, entbehrt der

Grundlage: Nach den eigenen Angaben der Beschwerdeführenden wur­de die erste

Schätzung "mündlich am Telefon auf Grund einer Kostenschätzung aus dem

Jahre 1992 ... und weiterer Angaben abgegeben". Es kann ohne weiteres

davon ausgegangen werden, dass die detaillierte schriftliche Kostenschätzung ge­nauer

ist. Die Behauptung der Beschwerdeführenden, die Kostenschätzung sei

unrealistisch tief, weil sie die Arbeit mit einer Grabenfräse vorsehe, ist

unzutreffend, denn gerade die Ver­wendung einer Grabenfräse wird in der Offer­te

ausdrücklich ausgeschlossen. Im Folgen­den ist vorerst von dieser Kos­tenschätzung

aus­zugehen (vgl. aber hinten e).

bb) Die Vorinstanz hat die geschätzten

Anschlussgebühren von Fr. 14'000.- vom Schätzungsbetrag abgezogen, weil

diese auch für Hausanschlüsse innerhalb der Bauzonen erbracht werden müssten;

der Beschwerdegegner, der in seiner Verfügung vom 28. Sep­tem­ber 2001

diesen Abzug nicht vorgenommen hatte, hat sich dieser Sichtweise nun angeschlossen.

Die Beschwerdeführenden stellen dies unter Hinweis auf die Praxis im Kanton

Zürich nicht grundsätzlich in Frage. Der Abzug der Anschlusskosten entspricht

Ziff. 4 lit. a der Richtlinien betreffend die Anschlusspflicht von

Liegenschaften an die private[n] und öf­fentliche[n] Kanalisationen des

(damaligen) Amts für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW, heute AWEL) vom März

1987.

(Richtlinien; vgl. auch Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs-

und Baurecht, 2. A., Wädenswil 2000, S. 229). Demnach sind von den

Kosten von Fr. 73'000.- für die Beschwerdeführenden 1 Fr. 9'000.- und

von den Kosten von Fr. 45'000.- für den Beschwerdeführer 2

Fr. 5'000.- abzuziehen, womit sich die massgeblichen Kosten für die

Beschwerdeführenden 1 auf Fr. 64'000.- und für den Beschwerdeführer 2 auf

Fr. 40'000.- belaufen. Der Abzug lässt sich grundsätzlich mit Art. 12

Abs. 1 lit. b GSchV vereinbaren, weil nach dieser Bestimmung auf die

Mehrkosten gegenüber An­schlüssen in der Bauzone abzustellen ist und die

Anschlusskosten auch in der Bauzone an­fallen. Beim Vergleich mit den Zahlen,

die in der bundesgerichtlichen Praxis genannt werden, ist allerdings zu

beachten, dass das Bundesgericht von den Gesamtkosten (inklusive

Anschlussgebühren) ausgeht (vgl. BGE 115 Ib 28 E. 2b/bb+cc

S. 33; vgl. auch BUWAL, S. 17). Die möglichen Eigenleistungen können

allenfalls bei der Bewertung der Zumutbarkeit der Anschlusskosten, nicht aber

bei deren Ermittlung beachtlich sein.

cc) Unbestritten ist, dass die zumutbaren

Kosten im Verhältnis zu den Einwohnergleichwerten (EGW) errechnet werden. In

Abweichung vom Vorgehen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners in der

Vernehmlassung werden im Folgenden die Kosten für die Be­schwerdeführenden 1

und den Beschwerdeführer 2 je einzeln berechnet (so auch die Ver­fügung des

Beschwerdegegners vom 28. September 2001). Die Anzahl der EGW (8 für die

Liegenschaft der Beschwerdeführenden 1 und 6 für jene des Beschwerdeführers 2)

ist mittlerweile unumstritten. Somit ergeben sich für die Beschwerdeführenden 1

Kosten von Fr. 8'000.‑/EGW und für den Beschwerdeführer 2 solche von

Fr. 6'666.65/EGW. Ohne Ab­zug der Anschlusskosten lägen die Beträge bei

Fr. 9'125.‑/EGW und Fr. 7'500.‑/EGW.

b) aa) Beim Entscheid über die Zumutbarkeit

von Anschlusskosten handelt es sich um einen Ermessensent­scheid, den

das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit

Abs. 2 lit. c VRG nur beschränkt über­prüfen kann. Die zuständige Behörde

ist in ihrer Entscheidung jedoch nicht völlig frei. Eine korrekte und

gesetzeskonforme Ermessenshandhabung erfordert die Beurteilung und Würdigung

aller für den Entscheid sachlich massgebenden Gesichtspunkte. Das Ermessen muss

mit anderen Worten stets pflichtgemäss ausgeübt werden. Die Behörde muss insbe­sondere

das Rechtsgleichheits­gebot, das Verhältnismässig­keitsprinzip und die Pflicht

zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck

der ge­setzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten (Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungs­­­recht, 4. A.,

Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 441).

bb) In der Gerichtspraxis anderer Kantone

werden Kosten von bis zu Fr. 7'500.‑/EGW für zumutbar erklärt. Das

Verwaltungsgericht Bern sieht nach seiner ständigen Praxis in diesem Betrag

eine Obergrenze des Zumutbaren, wobei es sich um einen Richtwert handelt, der

beim Vorliegen besonderer Umstände über- oder unterschritten werden kann (VGr

BE, 19. Februar 2002, URP 2002, S. 225 E. 2d; 3. Mai 1999,

BVR 1999, S. 456 E. 3d; 19. Dezember 1994, BVR 1996, S. 17

E. 5b/bb; vgl. auch Urs Eymann in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser

[Hrsg.], Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel/Genf/München 1998,

Rz. 6.26). Das Bundesgericht hat Kosten von Fr. 6'000.- bis 6'700.‑/EGW

für zumutbar erklärt, ohne eine Obergrenze festzulegen (BGr, 7. Mai

2001,1A.1/2001, E. 2c, mit einem Überblick über die kantonale Praxis).

cc) Die hier geschätzten Kosten übersteigen

teilweise die in der kantonalen Gerichts­­praxis genannten Höchstwerte

zumutbarer Anschlusskosten; das Bundesgericht hatte, soweit ersichtlich, noch

nie über Anschlusskosten in der hier vorliegenden Höhe zu entschei­­den. Damit

ist die Unzumutbarkeit der fraglichen Anschlusskosten nicht erstellt, doch

können diese auch nicht mehr als unbedenklich bezeichnet werden. Unter diesen

Umständen ist genauer zu prüfen, wie der Beschwerdegegner und die Vorinstanz

ihre Entscheidungs­­spielräume ausgenützt haben.

Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist

die Frage, welche Elemente bei der Prüfung der Zumutbarkeit der geschätzten

Kosten zu berücksichtigen sind. Diese Prüfung ist zu unterscheiden von der

Frage, ob Ausnahmen von der Anschlusspflicht auch bei Zweck­­mässigkeit und

Zumutbarkeit zulässig sind. Ein solcher Fall wäre vorliegend nicht ge­­geben:

Art. 18 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 aGschG sahen Ausnahmen von der

Anschlusspflicht vor für Abwässer, "die für die zentrale Reinigung nicht

geeignet sind oder für die die­se aus andern wichtigen Gründen nicht angezeigt

ist", sowie für bestehende Bauten und Anlagen, die "aus zwingenden

Gründen nicht an die Kanalisationen angeschlossen werden" können. Diese

Ausnahmebestimmungen wurden restriktiv ausgelegt und nun in Art. 12

Abs. 2-4 GschG konkretisiert (vgl. Michel, N. 1114 f.,

1119.

ff.). Die Beschwerdeführenden fallen nicht unter die

Ausnahmebestimmungen von Art. 12 GSchG, insbesondere nicht un­ter dessen

Abs. 4, da sie keine Landwirtschaftsbetriebe mit erheblichem Rindvieh- und

Schweinebestand führen, worunter Betriebe mit mehr als acht

Düngergrossvieheinheiten zu verstehen sind (Art. 12 Abs. 3 und

Art. 23 GSchV; Botschaft, BBl 1987 II 1116). Die von den Beschwerdeführenden

erwähnte Vereinbarung mit einem Landwirt betreffend Verwer­tung ihrer Abwässer

ändert hieran nichts. In welchem Ausmass die Beschwerdeführenden landwirtschaftlich

tätig sind, ist im Übrigen unerheblich.

c) Der Beschwerdegegner hat sich bei seinem

Entscheid (partiell) auf die Richtlinien des AGW vom März 1987 gestützt. Im

Folgenden sind die Rechtmässigkeit und Verbind­lichkeit dieser Richtlinien zu

prüfen.

aa) Rechtsnatur und Verbindlichkeit

verwaltungsinterner Verwaltungsverordnungen, Richtlinien und dergleichen mit

Aussenwirkungen sind in Praxis und Lehre umstritten (vgl. etwa Giovanni

Biaggini, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?,

ZBl 98/1997, S. 1 ff., mit zahlreichen Hinweisen; Häfelin/Müller,

Rz. 123 ff., besonders 133 f.; Alfred Kölz/Isa­belle Häner,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts­pflege des Bundes, 2. A.,

Zürich 1998, Rz. 628; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener,

Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 63 f., 272 ff.).

Aufgrund ihres Zwecks, eine einheitliche, gleichmässige und sachgerechte Praxis

des Gesetzesvollzugs si­cher­zustellen, soll die Richtlinie grundsätzlich von

den Behörden eingehalten werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 50 N. 58+60). Ein Verstoss gegen eine Richtlinie

stellt jedoch nicht notwendigerweise eine Rechtsverletzung dar (Kölz/Häner,

Rz. 628; vgl. aber BGE 118 Ib 164 E. 5c). Laut der Praxis

des Verwaltungsgerichts kommt Richtlinien (und Verwaltungsverordnungen) nur

dann selbständige Bedeutung zu, wenn ihre Missachtung zu einer Verletzung des

Rechtsgleichheitsgebots führt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50

N. 63 f.; RB 1984 Nr. 38 E. 1, 1975 Nr. 37). Besonders

Richtlinien technischer Natur wird jedoch eine präzisierende, die Auslegung

beeinflussende Wirkung zugestanden; sie sind in diesem Sinn vom Gericht

mitzuberücksichtigen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 65; vgl. auch René

Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 9 B II a; BGE

122.

V 19 E. 5b/bb, 118 Ib 164 E. 4a).

bb) Nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien

können für Wohnhäuser im Mittel Fr. 5'000.- pro Wohn- oder Schlafzimmer

als zumutbare Anschlusskosten bezeichnet werden. Dieser Wert darf bei Vorliegen

bestimmter, in den Richtlinien genannter Umstände auf maximal Fr. 10'000.-

pro Zimmer erhöht bzw. auf minimal Fr. 4'000.- pro Zimmer gesenkt werden.

Be­rücksichtigt man die Baukostenentwicklung (20-25 % zwischen 1987 und

2000; vgl. Fritzsche/Bösch, S. 229), ist heute der Mittelwert bei

Fr. 6'250.- pro Zimmer, der Maximal­wert bei Fr. 12'500.- und der

Minimalwert bei Fr. 5'000.- pro Zimmer anzusetzen. Die Anzahl der Zimmer

entspricht (zumindest vorliegend) jener der EGW. Dies bedeutet, dass im

vorliegenden Fall die geschätzten Beiträge zwischen dem Mittel- und dem

Maximalwert lie­gen. Weiter werden in Ziff. 4 Richtlinien verschiedene

Gründe für Erhöhungen und Re­duktionen des zumutbaren Betrags genannt. Unter

anderm wird ausdrücklich vorgesehen, das Vorliegen

"gewässerschutzkonforme[r] Alternativlösungen bei fehlendem Kanalisations­anschluss"

sei zu berücksichtigen. Ziff. 5 Richtlinien führt ergänzend aus, dass

"[e]rst aufgrund einer alternativ anzuordnenden Entsorgungsmassnahme ...

über die Verhältnismäs­sigkeit eines Kanalisationsanschlusses entschieden

werden" könne. In lit. B Ziff. 1 der Arbeitshilfe SE 5.0 des

Beschwerdegegners vom Januar 1998 betreffend "Entsorgung von häuslichem

Abwasser ausserhalb der Bauzonen" wird nur erwähnt, dass die zumutbaren

Kosten "zurzeit rund Fr. 5000 bis 6000 pro Einwohner oder Zimmer

eines Wohnhauses" betrügen.

cc) Das

Bundesrecht lässt Raum für die in den Richtlinien vorgesehenen Regelungen. Ein

Vergleich mit alternativen Lösungen zur Feststellung der Zumutbarkeit der Kos­ten

ist zu­lässig: So geht etwa das BUWAL davon aus, dass "der Anschluss auch

dann noch zumutbar ist, wenn im Vergleich zu einer anderen Lösung Mehrkosten in

der Grössenordnung von 15-20 % entstehen" (BUWAL,

S. 16 f.). Das Verwaltungsgericht Bern macht die Zumutbarkeit von den

Kosten alternativer zulässiger Entsorgungsmöglichkeiten abhängig (VGr BE,

19.

Februar 2002, URP 2002, S. 225 E. 2d; 3. Mai 1999, BVR

1999, S. 456 E. 3e). In diesem Punkt dürfte auch die Praxis des

Verwaltungsgerichts Aargau ebenso zu interpretieren sein (vgl. VGr AG,

5.

September 1996, AGVE 1996, S. 290 E. 1b/dd/bbb/bbbb;

27.

Januar 1988, AGVE 1988, S. 272 E. 2b/bb/ddd). Ein solches

Vorgehen wird auch in der Lehre be­fürwortet (Fritzsche/Bösch, S. 229).

Der Bundesgerichtspraxis lässt sich jedenfalls nicht ent­nehmen, dass die

Zumutbarkeit der Kosten schematisch nach einem Richtwert ohne Berücksichtigung

weiterer Umstände zu beurteilen sei (vgl. BGE 115 Ib 28 E.2b/bb+c; in

BGr, 7. Mai 2001,1A.1/2001, www.bger.ch, wird zwar keine Abwägung

vorgenommen, doch wird deren Zulässigkeit auch nicht ausgeschlossen, wie sich

aus dem Verweis auf die frühere Praxis in E. 2a ergibt). Die nach

Ziff. 4 lit. a Richtlinien vorgesehene Abwägung ist im Üb­ri­gen

gerade deshalb von Bedeutung, weil die als zumutbar bezeichneten Kosten im

interkanto­nalen Vergleich hoch sind. Insgesamt kann davon ausgegangen werden,

dass Ziff. 4 lit. a Richtlinien dem richtig verstandenen Sinn des

Gesetzes entspricht, ohne dass hier ab­schlies­send über die Zulässigkeit der

oberen Kos­tengrenze befunden werden müsste.

d) Weder der Beschwerdegegner noch die Vor­instanz

haben die in Ziff. 4 lit. a (und Ziff. 5) Richtlinien genannten

Kriterien berücksichtigt. Der Beschwerdegegner hat die Zumutbarkeit allein

deshalb bejaht, weil die geschätzten Kosten die in den Richtlinien genann­te

Obergrenze des Zumutbaren nicht überschreiten. Die Vorinstanz hat sich mit der

simp­len Feststellung begnügt, der Betrag sei zumutbar.

aa) Die Nichtbeachtung der Richtlinien im konkreten

Fall wäre jedenfalls dann entscheidend, wenn dies einem Verstoss gegen die

Rechtsgleichheit gleichkäme (vorn c/aa). Massgebend ist die Praxis des

Beschwerdegegners (nicht der Gemeinde), da die Bewilligung anderer Arten der

Abwasserbeseitigung als des Anschlusses an das öffentliche Kanal­netz in seine

Zuständigkeit fällt (§ 20 Abs. 1 und 2 des Einführungsgesetzes zum

Gewässer­schutzgesetz vom 8. Dezember 1974 [EG GSchG, LS 711.1]; § 3

Abs. 1 lit. n und Abs. 2 der Verordnung über den Gewässerschutz vom

22.

Januar 1975 [LS 711.11]; Ziff. 2.6 des Anhangs zur

Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 [LS 700.6]). Es kann den

Akten nicht abschliessend entnommen werden, inwieweit der Beschwerdegeg­ner

ähnliche Fälle gemäss den Richtlinien entscheidet. Hierfür spricht immerhin,

dass er sich in seiner Beschwerdeantwort ausdrücklich und in der Verfügung vom

28.

September 2001 sinngemäss auf die Richtlinien beruft. Zudem hat er in

seinem Schreiben vom 8. Au­gust 2000 an das Bausekretariat der Gemeinde X

ausdrücklich festgehalten, dass als zumut­bare Kosten "im Mittel

Fr. 6'000.-, bei beson­deren Umständen bis Fr. 10'000.- pro Zimmer

erachtet" würden, womit – abgesehen von leichten betragsmässigen

Abweichungen – die Re­gelung der Richtlinien zu­sammengefasst wird. Fraglich

ist, ob es zulässig wäre, wenn sich der Beschwerdegegner bei der Bestimmung der

Zumutbarkeit von Anschlusskosten zwar an die in den Richtlinien genannten

Höchstwerte, nicht aber an die ebenfalls dort fest­gelegte Methode der Abwägung

halten würde.

bb) Weder die Praxis des Beschwerdegegners

noch die umstrittene Frage der Verbindlichkeit der Richtlinien muss hier jedoch

umfassend behandelt werden. Selbst wenn das Verwaltungsgericht den unbestimmten

Rechtsbegriff "zumutbar" frei überprüft, so berücksichtigt es die

Regelung der Richtlinien jedenfalls als Hinweis auf eine technisch sachgerechte

Lösung. Bereits diese Prüfung führt hier dazu, dass der Entscheid der

Vorinstanz auf­zuheben ist.

Die hier anfallenden Kosten liegen zwar

unterhalb des Höchstwertes nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien. Sie

liegen jedoch zumindest für die Beschwerdeführenden 1 deutlich über dem

Richtwert von Ziff. 4 lit. a Richtlinien (oben a/cc und c/bb); sie

sind auch höher als die Beträge, die bisher von der Gerichtspraxis für zumutbar

erklärt wurden. Nach Praxis, Lehre, Vollzugshilfe des BUWAL und eben auch nach

den eigenen Richtlinien des Beschwer­degegners liegen sie damit in einem

Bereich, in dem ihre Zumutbarkeit aufgrund verschiedener Kriterien detailliert

zu prüfen ist; insbesondere sind die Kosten alternativer, gesetzeskonformer

Lösungen in die Erwägungen einzubeziehen. Deren Kosten werden von den

Beschwerdeführenden auf Fr. 57'900.- geschätzt, was von den Vorinstanzen

nicht grund­sätzlich in Abrede gestellt wird. Streitig ist zwar die Höhe der

Unterhaltskosten: während die Beschwerdeführenden davon ausgehen, dass diese

"minimal" wären, geht der Beschwerdegegner von einem

"aufwändigen Unterhalt" aus. Selbst wenn aber bedeutende Un­terhaltskosten

zu den Kosten der alternativen Lösung hinzugerechnet werden müssten, so ist

doch relevant, dass die Mehrkosten des Kanalisationsanschlusses ohne

Berücksichtigung dieser Unterhalts­kosten insgesamt rund 100 % betragen

und damit deutlich über den vom BUWAL für zumutbar erklärten 15-20 %

liegen. Die Vorinstanzen haben ferner auch nicht beachtet, dass der

Beschwerdeführer 2 nach eigenen Angaben nur über ein geringes Einkommen

verfügt, was nach Ziff. 4 lit. a Richtlinien ebenfalls zu

berücksichtigen gewesen wäre (wenn es auch allenfalls nicht zur Verneinung der

Anschlusspflicht, sondern nur zur Gewährung eines staatlichen Baubeitrags

führen müsste). Nicht erheblich ist dagegen, dass das Bundesgericht bei der

Bestimmung der zulässigen Kostensätze zwischen Bau­­ten von

landwirtschaftlichen Betrieben einerseits und reinen Wohnhäusern anderseits

unterschieden hat: Dies geschah im Hinblick auf die Möglichkeit der technisch

einwandfreien Entsorgung der (auch häuslichen) Abwässer aus

Landwirtschaftsbetrieben mit der Jauche (vgl. BGE 115 Ib 28 E. 2b/bb).

Die entsprechende Regelung findet sich heute in Art. 12 Abs. 4 GSchG,

dessen Voraussetzungen die Beschwerdeführenden – wie erwähnt – nicht erfüllen.

cc) Wenn das Gewässerschutzgesetz auch am

Grundsatz der Anschlusspflicht festhält, so sollte doch nach dem Willen des

Gesetzgebers der "differenzierte Gewässerschutz" mehr als bis anhin

berücksichtigt werden (Botschaft, BBl 1987 I 1086 f.). Die

gesetzliche Regelung stellt sicher, dass das Abwasser auch ausserhalb des

Bereichs öffentlicher Kanalisationen jedenfalls entsprechend dem Stand der

Technik beseitigt wird (Art. 13 Abs. 1 GSchG). Mit dem Interesse an

einer ausgewogenen, gemeinschaftlichen und rechtsgleichen Finanzierung der für

den Gewässerschutz erforderlichen Kanalisations- und Reinigungsan­lagen lässt

sich zwar begründen, dass die Zweckmässigkeit des Kanalisationsanschlusses oh­ne

Vergleich mit alternativen Anlagen bejaht werden kann (BGr, 7. Mai 2001,

1A.1/2001, E. 3a, www.bger.ch; BGE 115 Ib 28 E. 2b/aa, mit

weitern Hinweisen). Auch lässt es sich rechtfertigen, bei mässigen

Anschlusskosten selbst unter dem Blickwinkel der Zumutbarkeit der Kosten auf

einen solchen Vergleich zu verzichten. Sind jedoch die geschätzten

Anschlusskosten nicht unbeträchtlich und können die Grundeigentümer zugleich dartun,

dass eine gewässerschutztechnisch mindestens ebenbürtige und erheblich kostengünstigere

alternative Möglichkeit bestehe, so können die berechtigten Anliegen der Privaten

nicht mit dem blossen Hinweis übergangen werden, die Kosten erreichten einen bestimmten

Pau­­schalbetrag nicht. Dies trifft besonders auch auf den vorliegenden Fall

zu, in dem weder der Beschwerdegegner noch die Vorinstanz oder der

Mitbeteiligte sich dazu geäus­sert haben, in welchem Ausmass die Verpflichtung

der Beschwerdeführenden zum Kanalisationsanschluss einen Beitrag zur

ausgewogenen, gemeinschaftlichen und rechtsgleichen Finanzierung der

Kanalisations- und Reinigungsanlagen der Gemeinde X darstellt. Der Beschwerdegegner

führt zutreffend aus, nur bei einer vom Gesetzgeber nicht ge­wollten Härte oder

bei offensichtlicher Unzweckmässigkeit sei eine Ausnahme von der Anschluss­pflicht

zulässig. Würden aber Private beträchtlich und mehr als notwen­dig belastet,

ohne dass öffentliche Interessen gefördert würden oder dem Gemeinwesen da­raus

ein Vorteil erwüchse, wäre dies eben offensichtlich unzweck­mäs­sig (vgl. auch

VGr BE, 3. Mai 1999, BVR 1999, S. 456 E. 2c+3e). Der vom Beschwerdegegner ins Feld geführte zu­sätzliche

Verwaltungsauf­wand bei einer alternativen Lösung kann im Rahmen der Abwägung

berücksichtigt wer­den, vermag diese jedoch nicht von vornherein auszuschlies­sen.

dd) Die Vorinstanz hat demnach keine Abwägung

der massgeblichen Kriterien vorge­nommen. Indem sie die geschätzten Kosten

unter pauschalem Verweis auf die Höchstgren­­ze für zumutbar erklärt hat, hat

sie das ihr zustehende Ermessen in rechtsverletzender Weise unterschritten. Der

angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben.

e) Der Beschwerdegegner bringt erstmals in

der Beschwerdeantwort vor, der Offert­preis einer von ihm eingeholten

Vergleichsofferte betrage nur rund ein Drittel der von den Beschwerdeführenden

geschätzten Kosten, nämlich Fr. 39'974.80. Das Vorbringen neuer tat­sächlicher

Behauptungen im Beschwerdeverfahren ist zulässig (§ 52 Abs. 2 VRG analog;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 12, § 58 N. 10). Auch die

Vorinstanz bezweifelte die Höhe der geschätzten Kosten, die sie gleichwohl

ihrer Entscheidung zugrunde gelegt hat.

Nach der neuen Vergleichsofferte vom

16.

Juli 2002 ergäben sich nur noch Anschluss­kos­ten von durchschnittlich

Fr. 2'855.35.‑/EGW, die ohne nähere Prüfung als zumutbar bezeichnet

werden könnten. Wie der Mitbeteiligte erwähnt, folgen die Unterschiede zwischen

den beiden Offerten teilweise daraus, dass die von den Beschwerdeführenden ein­gereichte

Schätzung die Kosten für den Einkauf in die bestehende Hausanschlussleitung,

Entschädigungen für Durchleitungsrechte sowie die technischen Kosten für

Projekt, Submission und Bauleitung berücksichtigt (insgesamt Fr. 17'000.-

exklusive Mehr­­wert­steuer). Deren Addition zu den Kosten der

Vergleichsofferte würde an der Zumut­barkeit der dort geschätzten Kosten

übrigens nichts ändern. Hauptsächlich scheinen die Mehrkos­ten in der von den

Beschwerdeführenden eingereichten Schätzung darauf zurückzuführen zu sein, dass

der Einsatz einer Grabenfräse wegen der angeblich geringen Felstiefe ausgeschlossen

wird (vgl. auch lit. B Ziff. 1 f. Arbeitshilfe). Ob dies

zutrifft, kann nicht ab-schliessend beurteilt werden. Zwar ist festzuhalten,

dass der Eigentümer des Grundstücks, über welches die Anschlussleitung

teilweise führen soll, gemäss der Protokollnotiz des Beschwerdegegners vom

18.

Juli 2002 in der fraglichen Tiefe noch keinen Fels erwartet. Wäre dem

so, würde der Einsatz einer Grabenfräse möglich. Anderseits weist der Mitbeteiligte

darauf hin, dass die von den Beschwerdeführenden eingereichte Kos­tenschätzung

gemäss einer Rückfrage beim verantwortlichen Planungs- und Bauunterneh­men

dessen "Erfahrungs­zahlen bei Bauten sämtlicher öffentlicher

Abwassersanierungs­leitungen und bei den meisten privaten

Hausanschlussanleitungen der Gemeinde X" entspreche. Dieser

Kostenschätzung scheint zudem ebenfalls eine Abklärung am Ort zugrunde zu

liegen (vgl. die Kos­tenschätzung, wo zu einem bestimmten, untergeordneten

Posten eigens angeführt wird, der Betrag sei "geschätzt, ohne Abklärungen

an Ort"). Die Vermutung des Beschwerdegegners, das von den

Beschwerdeführenden angefragte Unternehmen sei mit den örtlichen Verhältnis­sen

nicht vertraut, trifft nicht zu; beide Anbietenden sind ortsansässig. Ohnehin

kann die neue Offerte nicht berücksichtigt werden, solange den Beschwerdeführenden

nicht ausdrück­lich Gelegenheit gegeben wurde, sich zu ihr zu äussern.

f) Das Vorliegen eines rechtsverletzenden

Ermessensfehlers im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. c VRG bewirkt,

dass die Beschwerde insoweit gutzuheissen ist, als die Verfügung der Vorinstanz

aufzuheben ist. Da beim zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist und

das Verwaltungsgericht nicht über die hierfür notwendige Sachkunde verfügt, ist

die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. Wie sich aus der erst vor

Verwaltungsgericht eingereichten Vergleichsofferte ergibt, kann zudem der

Sachverhalt nicht als genügend erstellt gelten (vgl. §§ 63 Abs. 1 und

64.

Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5). Die Vorinstanz

wird insbesondere folgende Vorgaben und Kriterien zu berücksichtigen haben:

– Zunächst ist nach Anhörung der

Beschwerdeführenden und gegebenenfalls nach angemessenen Beweismassnahmen in

Beachtung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung neu über die geschätzten

Anschlusskosten zu befinden. Erscheint die vom Beschwerdegegner eingeholte

Vergleichsofferte als die zutreffende, kann ohne weiteres von der Zumutbarkeit

der Kosten des Kanalisationsanschlusses ausgegangen werden.

– Andernfalls ist in einem zweiten

Schritt das von den Beschwerdeführenden beantragte Projekt einer dezentralen

Abwasserreinigungsanlage materiell zu prüfen.

– Erweist sich eine dezentrale

Abwasserreinigungsanlage als gewässerschutzkonform und dem Kanalisationsanschluss

zumindest ebenbürtig, sind ihre Kosten den geschätzten Kos­ten des

Kanalisationsanschlusses (jeweils inklusive Unterhaltskosten)

gegenüberzustellen. Soll­ten sich die Kosten des Kanalisationsanschlusses in

der von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Höhe bewegen und die

Mehrkosten gegenüber der alternativen Lösung zugleich mindestens 15-20 %

betragen, muss ihre Zumutbarkeit durch besondere Gründe gerechtfertigt werden.

In die Erwägungen einzubeziehen sind auch die wirtschaftlichen Verhältnisse der

Beschwerdeführenden (unter Berück­sichtigung der Möglichkeit eines staatlichen

Baubeitrags im Sinn von Ziff. 4 Richtlinien).

Auf den Beizug der nicht eingereichten Akten

kann angesichts der Rückweisung verzichtet werden.

5.

In der Beschwerdeschrift wird darauf

hingewiesen, dass die Beschwerdeführenden 1 ihr Gesuch um Bewilligung des

Umbauprojekts zurückziehen würden, wenn die strit­tige Bewilligung für eine

dezentrale Abwasserreinigungsanlage nicht erteilt werde. Der Be­schwerdegegner

entgegnet, dass dies an der Pflicht der Beschwerdeführenden zur gewässer­schutzkonformen

Abwasserreinigung nichts ändern würde (wobei aus dem Schreiben des

Beschwerdegegners an die Gemeinde X vom 8. August 2000 der Hin­weis auf

eine abweichende Praxis abgeleitet werden könnte). Die Ausfüh­rungen der

Beschwerdeführenden vermögen nicht zu widerlegen, dass der heutige Zustand den

gesetzlichen Bestimmungen nicht entspricht. Dies haben sie bei anderer

Gelegenheit übrigens durchaus eingeräumt. Grundsätzlich gilt die Pflicht zur

Abwasserbeseitigung auch in Bezug auf bestehende Gebäude ausserhalb der

Bauzonen (vgl. Art. 7 Abs. 1 GSchG; Eymann, Rz. 6.26; die in

Art. 16 Abs. 1 aGSchG gewährte Übergangsfrist ist längst abgelaufen).

Es braucht hier nicht abschliessend festgehalten zu werden, unter welchen

Voraussetzungen die Gemeinde oder der Beschwerdegegner eine Sanierung verfügen

können (vgl. dazu §§ 21 f. EG GSchG; lit. C Nr. 1

Arbeitshilfe). Jedenfalls hätte der Rückzug des Baugesuchs nicht ohne weiteres

das Dahinfallen der von der Werkkommission der Gemeinde X verfügten Anschluss­pflicht

zur Folge.

6.

Nach § 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der

Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Vorliegend bleibt der Verfahrensausgang

offen, weshalb die Kosten je zur Hälfte den Beschwerdeführenden einerseits und

dem Beschwerdegegner sowie dem Mitbeteiligten (vgl. RB 1995 Nr. 2)

anderseits aufzuerlegen sind. Es bleibt dem Beschwerdeführer 1.2

selbstverständlich unbenommen, gemäss seiner Ankündigung den gesamten Anteil

der Beschwerdeführenden zu übernehmen. Die Beschwerdeführenden 1 haften

solidarisch auch für den Anteil des Ehe­­partners bzw. der Ehepartnerin

(§ 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Im Übrigen haften

alle Beschwerdeführenden subsidiär für die Anteile der andern. Ebenso haften Be­schwerdegegner

und Mitbeteiligter subsidiär füreinander. Parteientschädigungen wurden nicht

beantragt.

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird teilweise

gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern II und III der Verfügung der Baudirektion vom

15.

Mai 2002 werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die

Bau­direk­tion zur genügenden Feststellung des Sachverhalts und zur neuen

Entscheidung zurückgewiesen.

...

3.

Die Gerichtskosten werden dem

Beschwerdegegner und dem Mitbeteiligten je zu einem Viertel, unter subsidiärer

Haftung füreinander, den Beschwerdeführenden 1.1 und 1.2 je zu einem Achtel,

unter solidarischer Haftung füreinander, und dem Beschwerdeführer 2 zu einem

Viertel auferlegt, unter subsidiärer Haftung aller Beschwerdeführender

füreinander.

...