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Entscheid

VB.2002.00226

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00226

27. November 2002Deutsch11 min

(URT.2002.7073)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Das Amt für Baubewilligungen der Stadt

Zürich bewilligte A am 16. Juli 2001 im Anzeigeverfahren verschiedene Umbauten

im Gebäudeinnern der im Jahr 1892 erbauten Lie­genschaft Vers.Nr. 01 auf dem

Grundstück Kat.Nr. 02 an der K-strasse in X. Diese bilden Teil einer

Gesamtsanierung. Ferner stimmte die Behörde am 18. September 2001 dem Anbau

einer Balkonanlage mit Aussentreppe auf der Rückseite des Wohnhauses sowie ei­nes

Vordachs über dem Eingang zu. Das Gebäude gehört zu einem Kleinquartier im Y,

das gemäss § 203 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) inven­tarisiert ist.

Am 3. Dezember 2001 erliess der

Abteilungsleiter der Baupolizei die Bezugsbewilli­­gung und traf gleichzeitig

neben anderen Anordnungen folgende, bis zum 18. Januar 2002 zu erfüllende

Vollzugsverfügung:

"a)

Die Fenstersimse und Heizkörper sind teilweise bekletterbar (Höhe 56 cm bis 63

cm,

anstelle der zulässigen 65 cm). An den Fensterflügeln sind daher Beschläge zu

mon-

tie­ren, die ein Öffnen der Fenster von max. 12 cm zulassen (Kindersicherheit)

und die

zum ganz Öffnen nur mit einem Schlüssel bedient werden können.

b) Bei den Fenstern, welche eine Brüstungshöhe von nur 68 cm bis 75 cm

aufweisen,

(innerer Boden bis OK Fensterrahmen), sind aussen Geländerstangen zwischen die

Leibungen zu montieren, auf 1.00 m ab innerem Boden."

Erwägungen

II. Einen Rekurs des Bauherrn gegen

letztgenannte Auflage wies die Baurekurs­kom­­mission I am 14. Juni 2002 ab und

setzte Frist für die Erfüllung des Befehls an. Die Kom­­mission wies darauf

hin, dass sich die angefochtene Anordnung auf § 239 Abs. 1 PBG sowie § 20 der

Verordnung über die ordentlichen technischen und übrigen Anforderungen an

Bauten, Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen (Besondere Bauverordnung I;

BBauV I) vom 6. Mai 1981 stütze. Ferner habe der Schweizerische Ingenieur- und

Architek­­ten-Verein (SIA) mit der Norm 358 technische Mindestanforderungen für

Geländer und Brüstungen erlassen. Gemäss Ziffer 3 13 SIA-Norm 358 müsse ein

Schutzelement gewöhn­­lich mindestens 1 m hoch sein. Die Höhe werde von der

begehbaren Fläche aus gemes­sen; bei Fenstern sei die Oberkante des festen

unteren Rahmenteils massgebend (Ziffer 3 11). Gegenüber dem Schutzelement

vorstehende, besteigbare Bauteile wie Mauerkronen oder Heizkörper, deren

besteigbare Fläche höchstens 65 cm über der massgebenden be­­gehbaren Fläche

liege, gälten als begehbar. In diesem Fall bemesse sich die Höhe des

Schutzelements von der höheren Fläche aus (Ziffer 3 12). Die beanstandeten Fensterbrüs­tun­­gen

seien ab Fussboden bis zur Oberkante des Fensterrahmens 68 cm - 75 cm hoch und

stünden damit im Widerspruch zu diesen Sicherheitsvorschriften. Der vom

Rekurrenten er­hobene Einwand der rechtsungleichen Behandlung gegenüber

Nachbarliegenschaften spreche nicht gegen die angefochtene Sanierung, sondern

könnte höchstens zur Überprüfung die­ser anderen Liegenschaften führen.

Entscheidend sei allein, ob die bestehenden Schutzvorrichtungen wirksam seien,

was hier nicht zutreffe. Die (vom Bauherren akzeptierte) Auf­­lage zur

Anbringung von Beschlägen diene vorab dem Schutz von Kleinkindern; die um­strittene

Anordnung zur Montage von Traversen erhöhe indessen die Sicherheit von Er­wachsenen,

insbesondere bei der Fensterreinigung. Entgegen der Auffassung des Rekurren­ten

stünden die Kosten der verlangten Nachrüstung in einem angemessenen Verhältnis

zum erzielten Nutzen; denn die Durchsetzung von standardisierten

Sicherheitsmassnahmen ver­mindere das Unfallrisiko auf ein Mindestmass. Die

Querstangen liessen sich ohne grös­se­ren baulichen Aufwand montieren und

träten "nicht in einen unauflöslichen Konflikt mit dem Erscheinungsbild

von Schutzobjekten". Somit erweise sich die angefochtene Anordnung als

notwendig, geeignet und sachgerecht.

III. Mit Beschwerde vom 10./11. Juli 2002

liess A dem Verwaltungsgericht beantragen:

”1. Es sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben

und Ziffer 1b der angefochtenen Vollzugsbewilligung ersatzlos zu streichen.

2.

Es sei ein Gutachten der kantonalen Natur- und

Heimatschutzkommission beizuziehen, evtl. eine Stellungnahme der städtischen

Denkmalpflege einzuholen.

3.

Es sei ein gerichtlicher Augenschein anzuordnen.

4.

Es seien die Beschwerdeantwort bzw.

Vernehmlassung der Vorinstanz dem Beschwerdeführer zur Beantwortung, evtl. zur

Einsichtnahme zuzustellen;

alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolge, bzw. Übernahme der Kosten beider Instan-

zen auf die Staatskasse."

Das Amt für Baubewilligungen beantragte am

17.

September 2002 Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die

Baurekurskommission I am 19. September 2002.

Auf die Parteivorbringen wird, soweit

wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgrün­den zurückgekommen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Ob die Verpflichtung zum Einbau von

Querstangen als blosse Vollzugsanordnung aufgefasst werden kann oder ob dem

Grundeigentümer damit eine zusätzliche Last überbunden wird, kann offen

bleiben. Jedenfalls steht fest, dass sich der Betroffene dagegen mit Rekurs und

Beschwerde wehren kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.

zu §§ 29-31 N. 5). Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb

auf die Beschwerde einzutreten ist. Da der entscheidwesentliche Sachverhalt mit

hinreichender Deutlichkeit aus den Akten hervorgeht, erübrigt sich ein

gerichtlicher Augenschein. So wenig wie die Baurekurskommission I sieht sich

das Verwaltungsgericht veranlasst, ein Gut­­achten oder einen Amtsbericht

beizuziehen. Weil die Beschwerdeantwort keine neuen Gesichtspunkte enthält,

kann von einem zweiten Schriftenwechsel abgesehen werden.

2.

a) Die Rekurskommission hat die vorliegend

massgebenden Rechtsnormen zutreffend dargelegt. Anzufügen bleibt, dass § 20

BBauV I die allgemeine Vorschrift von

§ 239 Abs. 1 PBG mit Bezug auf Abschrankungen an zugänglichen überhöhten

Stellen verdeutlicht; dabei bildet die Vermeidung einer Absturzgefahr den

Massstab für Siche­rungsvorkehren. Eine weitergehende Konkretisierung für das

Erfordernis von Schutzelemen­ten bringt die SIA-Norm 358 (Ausgabe 1996)

betreffend Geländer und Brüstungen.

b) Mit dem Rekurs können nach § 20 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) alle Mängel des

Verfahrens und der angefochtenen Anordnung geltend gemacht werden. Demgegenüber

steht dem Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren laut § 50 Abs. 1 VRG nur

Rechtskontrolle zu; als Rechtsverletzung gelten auch Ermessensmissbrauch und

-überschreitung (Abs. 2 lit. c). Obwohl nicht ausdrücklich erwähnt, gilt auch

die Ermessensunterschreitung als Rechtsverletzung. Eine solche liegt vor, wenn

sich die Verwaltung als gesetzlich gebunden erachtet, obschon sie Ermessen

walten lassen sollte, wenn sie also ihre Ermessensbefugnis von vornherein nicht

ausschöpft (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 50 N. 79).

c) Der Beschwerdeführer macht geltend, dass

die Verpflichtung zur Anbringung von Querstangen weder im Beschluss vom 16.

Juli 2001 noch in jenem vom 18. September 2001 enthalten sei, weshalb sie nicht

Gegenstand der angefochtenen Vollzugsverfügung bil­­den könne. Das Amt für

Baubewilligungen hätte daher den Bausektionsbeschluss nicht ergänzen dürfen;

ferner sei es hierzu gar nicht zuständig gewesen. Die zusätzliche Auflage laufe

auf einen Teilwiderruf der Baubewilligung hinaus, der eine vorgängige Anhörung

des Bauherrn erfordert hätte. In der Sache habe das Amt verkannt, dass es nicht

um einen Neubau, sondern um die Sanierung eines Altbaus gehe; dabei kämen nicht

die neuesten Anforderungen der Bautechnik zum Zug. Von einem qualifizierten

polizeilichen Missstand, der aufgrund von § 358 PBG behoben werden müsste,

könne nicht die Rede sein. Sodann frage es sich, ob eine solche Vorrichtung

tatsächlich zur Unfallverhütung beitrage. Im Übrigen ver­trügen sich

Querstangen schlecht mit den Anliegen des Ortsbildschutzes und werde die Rüge

der rechtsungleichen Behandlung erneuert. – Demgegenüber hält das Amt für Baube­willigungen

die angefochtene Anordnung für formell wie materiell rechtmässig und angemessen.

In Anbetracht geschätzter Baukosten von rund Fr. 500'000.- erweise sich die verlangte

Anpassung an die geltenden Sicherheitsvorschriften ungeachtet dessen als

zumutbar, ob ein erheblicher polizeilicher Missstand vorliege oder nicht.

d) aa) Die Baubewilligung ist die behördliche

Erklärung, dass dem projektierten Bau, für den ein Baugesuch eingereicht wurde,

keine Hindernisse aus dem öffentlichen Recht, insbesondere dem Baurecht,

entgegenstehen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und

Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 506; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und

besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 318 f.). Weist ein

Bauvorhaben Män­gel auf, so hat die Behörde diese kraft § 321 Abs. 1 PBG durch

geeignete Nebenbestimmungen zu beheben. Bei der Beurteilung des Gesuchs für den

Umbau eines baurechts­widrigen Gebäudes kann die Behörde ausserdem gestützt auf

§ 357 Abs. 4 PBG verlangen, dass Verbesserungen gegenüber dem bestehenden

Zustand vorgenommen werden. Voraussetzung ist, dass eine solche Anordnung im

öffentlichen Interesse liegt und nach den Umständen als zumutbar erscheint (RB

1998.

Nr. 124). Eine Auflage als wichtigste Nebenbestimmung stellt ihrem Wesen

nach einen Polizeibefehl dar, der an den Vorbehalt der Bauausführung geknüpft

ist (LGVE 1995 II Nr. 5; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich

1991, N. 450). Die Sachverfügung muss in Bezug auf die Vollstreckung die

wesentlichen Wertentscheidungen enthalten, sodass die Vollstreckung zu einer

rein technischen Umsetzung des in der Sachverfügung Enthaltenen wird

(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 29-31 N. 4).

bb) Als materielle Rechtsgrundlage für die

umstrittene Anordnung kommt nach zutreffender Auffassung der Vorinstanzen

allein § 239 Abs. 1 PBG und das hierzu ergangene Ausführungsrecht in Frage. Ausser

Betracht fallen die Beseitigung einer qualifizierten Poli­zeigefahr gemäss §

358.

PBG oder ein partieller Widerruf der Baubewilligung vom 16. Ju­li 2001

bzw. jener vom 18. September 2001. Voraussetzung für den Widerruf bildet die –

ursprünglich bestehende oder nachträglich eingetretene – Fehlerhaftigkeit der

Baube­wil­li­gung; ob sich eine nachträgliche Änderung des baurechtlichen

Entscheids deswegen rechtfertigt, ist aufgrund einer Interessenabwägung zu

beurteilen (RB 1987 Nr. 83 = BEZ 1987 Nr. 37; Mäder, N. 421 ff.). Von einer

derartigen Rechtsverletzung kann – auch im Licht der folgenden Ausführungen –

hier nicht die Rede sein. Nach der mit § 358 PBG ko­di­fizierten polizeilichen

Generalklausel darf bzw. muss die Baubehörde – auch ausserhalb eines Bewilligungsverfahrens

– jederzeit gegen polizeiliche Missstände einschreiten, jedoch nur so­weit

diese erheblich sind.

cc) Die im Anzeigeverfahren erteilte

Bewilligung vom 16. Juli 2001 enthält keiner­lei Nebenbestimmungen; indessen

finden sich in Dispositiv Ziffer II 10 und 11 der Bewilli­gung vom 18.

September 2001 Auflagen zur Sicherung überhöhter Stellen wie von Fens­tern

durch Geländer und Brüstungen im Sinne von SIA-Norm 358 (Ausgabe 1996).

Laut § 20 BBauV I (Randtitel: Abschrankungen)

sind zugängliche überhöhte Stellen, wie Terrassen, Balkone, Laubengänge,

brüstungslose Fenster, Treppen, Stützmauern, Schächte und Zugänge oder

Zufahrten zu Hofunterkellerungen, so zu sichern, dass keine Absturzgefahr,

insbesondere für Kinder, besteht. Aufgrund von § 2 BBauV I, wonach für die

Beurteilung fachgerechter Bauausführung auf Richtlinien und Empfehlungen von

anerkannten Fachverbänden abzustellen ist, liegt es nahe, dass für die nähere

Konkretisierung dieser Anforderungen die SIA-Normen herangezogen werden (vgl. Christoph

Fritzsche/Pe­ter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. A., Wädenswil 2000,

S. 360 ff.). Freilich müs­sen solche privaten Normwerke im Einzelfall auf ihre

Recht- und Zweckmässigkeit hin­terfragt werden; insbesondere ist zu prüfen, ob

die jeweilige Anordnung als verhältnismässig gelten kann (Art. 5 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV).

Die SIA-Norm 358 sieht in Ziffer 0 31

verschiedene Ausnahmen von ihrem Geltungsbereich vor; hervorzuheben ist der

Fall, dass sich das Schutzziel nachweislich durch andere Massnahmen erreichen

lässt. Vorliegend hat der Bauherr die Anordnung zur Montage von Beschlägen

ausdrücklich hingenommen, wonach sich die Fenster nur mit einem Schlüssel mehr

als 12 cm öffnen lassen. Zwar werden mit dieser Massnahme insbesondere Kinder

geschützt, jedoch werden auch Erwachsene vor dem Sturz aus einem offenen Fens­ter

bewahrt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen drängt sich eine zusätzliche

Schutz­­vorrichtung in Gestalt einer quer verlaufenden Geländerstange in der

Höhe von 1 m ab innerem Boden nicht auf. Zunächst ist davon auszugehen, dass

sämtliche betroffene Per­sonen über das nötige Risikobewusstsein und die damit

verbundene Selbstverantwortung ver­fügen. Weiter ist nicht ersichtlich,

inwieweit die Reinigung der Fenster von innen unver­meidbare Gefahren mit sich

bringen würde. Reinigt man die Fenster dagegen von aus­sen, bestünde auch mit

der angeordneten Querstange eine gewisse Unfallgefahr. Die angeordnete

Massnahme würde schliesslich das Erscheinungsbild der über 100 Jahre alten Liegenschaft

erheblich beeinträchtigen. Insgesamt erbringen Querstangen zusätzlich zur

”Kindersicherung” einen beschränkten Mehrnutzen, der den damit verbundenen

baulichen und finanziellen Aufwand nicht rechtfertigt.

Nach dem Gesagten erweist sich die

angefochtene Anordnung als unverhältnismäs­sig und damit als rechtswidrig,

weshalb die vorinstanzlichen Entscheide in Gutheissung der Beschwerde

aufzuheben sind. Unter diesen Umständen ist der Frage nicht weiter nachzuge­hen,

ob die angefochtene Anordnung von der zuständigen Behörde getroffen worden sei.

3.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die

Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Stadt Zürich aufzuerlegen

(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ferner sind die Voraussetzungen von §

17.

Abs. 2 VRG für die Zusprechung einer Parteientschädigung an den

Beschwerdeführer erfüllt; als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 1'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der

Entscheid Nr. .../2002 der Baurekurskommission I vom 14. Juni 2002 sowie

Dispositiv

Dispositiv Ziffer 1b der Verfügung des Amts für Baubewilligungen der Stadt

Zürich vom 3. Dezember 2001 werden aufgehoben.

2. ...