Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00227

Standard Suche

|

Erweiterte Suche

|

Hilfe

Druckansicht

Geschäftsnummer:

VB.2002.00227

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 22.08.2002

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Übriges Verwaltungsrecht

Betreff:

Kostenauflage

Kostenauflage im Aufsichtsbeschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat (zugrunde liegend: Aufsichtsbeschwerde eines Zahnarztes im Zusammenhang mit einer Kostengutsprache für die Behandlung einer Sozialhilfeempfängerin):

Rechtsgrundlagen (E. 1a). Kostenauflagen im Aufsichtsbeschwerdeverfahren können grundsätzlich selbständig mit R e k u r s weitergezogen werden (E. 1b). Eine Kostenauflage des Regierungsrats ist aber nicht mit B e s c h w e r d e an das Verwaltunsgericht weiterziehbar, wenn der Regierungsrat die Aufsichtsbeschwerde lediglich abschlägig beantwortet, nicht jedoch eine neue Verfügung erlassen hat. Das Verwaltungsgericht ist nämlich nicht Aufsichtsbehörde über die Verwaltung und daher nicht zuständig, eine diesbezügliche Aufsichtsbeschwerde zu behandeln. Dies zieht gemäss § 43 Abs. 3 VRG auch die Unzulässigkeit einer Kostenbeschwerde nach sich (E. 1c). Eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich auch nicht aufgrund der EMRK oder des Bundesrechts (vgl. § 43 Abs. 2 VRG) (E. 1d).

Der Rechtsmittelbelehrung des Regierungsrats (Beschwerde an das VGr) war demnach falsch. Nichteintreten.

Stichworte:

AUFSICHTSBESCHWERDE

KOSTEN

KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN

KOSTENAUFLAGE

RECHTSMITTELBELEHRUNG

REGIERUNGSRAT

ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen:

§ 41 VRG

§ 43 lit. II VRG

§ 43 lit. III VRG

Publikationen:

RB 2002 Nr. 14 S. 58

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. Dr. med.

dent. A reichte der Fürsorgebehörde Y am 21. November 2000 eine Kos­tenortientierung

für die zahnärztliche Behandlung von B über Fr. 2'080.10 ein. Auf Ersuchen

ihrer Betreuerin unterbreitete B am 8. März 2001 einen Kostenvoranschlag eines

zweiten Zahn­arztes über Fr. 672.70 ein. Die Fürsorgebehörde Y leistete am 26.

März 2001 gestützt auf den zweiten Kostenvoranschlag Kostengutsprache. Sie

teilte am 29. März 2001 Dr. med. dent. A mit, dass sie gestützt auf seinen

Kostenvorschlag eine zahnärztliche Behandlung durch ihn ablehne.

Erwägungen

II. Dagegen erhob Dr. med. dent. A am

3.

April 2001 beim Bezirksrat X Aufsichtsbeschwerde gegen die Fürsorgebehörde Y

mit den Anträgen, die Fürsorgebehörde sei anzuweisen, ihren Beschluss vom 26.

März 2001 zu begründen, die aufgelaufenen Kos­ten für die bisherige Behandlung

von B zu bezahlen und inskünftig Kostengutsprachen innert angemessener Frist zu

erteilen oder abzulehnen; im Weiteren sei sie darauf hin­zuweisen, dass es im

Fürsorgebereich unzulässig sei, Zahnärzte konkurrenzieren zu lassen und dass

sie sich bei der Behandlung von Kostengutsprachen an den ”Arbeitsbehelf der So­zial­medizin

der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich” zu halten habe.

Der Bezirksrat X beschloss am 30. Januar

2002, der Aufsichtsbeschwerde keine Fol­ge zu leisten, weil die Voraussetzungen

für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht erfüllt seien; er auferlegte

die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 915.-, bestehend aus einer Staatsgebühr

von Fr. 800.-, einer Schreibgebühr von Fr. 105.- sowie Auslagen von Fr. 10.-,

dem Beschwerdeführer.

III. Dagegen gelangte Dr. med. dent. A am 5.

März 2002 an den Regierungsrat mit den Anträgen, seine Aufsichtsbeschwerde

gegen die Fürsorgebehörde gutzuheissen sowie die Verfahrenskosten von Fr. 915.-

aufzuheben oder erheblich herabzusetzen. Der Regierungsrat behandelte die

Eingabe, soweit sie sich gegen die Ablehnung der Aufsichtsbeschwerde richtete,

als Aufsichtsbeschwerde, soweit sie sich gegen die Kostenauflage im ab­lehnenden

Bescheid des Bezirksrats richtete, als Rekurs. Er beschloss am 5. Juni

2002, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben (Disp. Ziff. I), die

Kostenauflage des Bezirksrats von Fr. 915.- auf Fr. 515.- herabzusetzen (Disp.

Ziff. II), die Kosten des eigenen Verfahrens auf die Staatskasse zu nehmen

(Disp. Ziff. III) und dem Beschwerdeführer keine Prozessentschädigung

zuzusprechen (Disp. Ziff. IV). Abschliessend hielt er fest, dass ge­gen Disp.

Ziff. II und IV seines Entscheids Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben

werden könne.

IV. Mit Beschwerde vom 4. Juli 2002

beantragte Dr. med. dent. A dem Verwaltungs­gericht, die Kostenauflage

hinsichtlich des Verfahrens vor Bezirksrat (Disp. Ziff. II des Beschlusses des

Regierungsrats) sei vollumfänglich aufzuheben. Ferner hielt er fest, dass er

den Beschluss des Regierungsrats hinsichtlich Disp. Ziff. IV (Verweigerung

einer Prozessentschädigung) nicht anfechte. Der Bezirksrat X sowie namens des

Regierungsrats die Direktion für Soziales und Sicherheit verzichteten mit

Eingaben vom 23. bzw. 31. Juli 2002 auf Vernehmlassung.

Die Kammer

zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt

das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von

Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende

Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. § 43 Abs.

1.

VRG schliesst die Beschwerde gegen Anordnungen auf näher bezeichneten

Gebieten aus. Soweit jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das

Bundesgericht offen steht oder es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Abs.

1.

der Europäischen Menschenrechtskon­vention (EMRK) handelt, ist gemäss § 43

Abs. 2 VRG die Beschwerde auch in den Fällen von Abs. 1 zulässig. § 43 Abs. 3

VRG schliesst unter anderem Beschwerden gegen ”Entscheide über Verfahrenskosten

und Entschädigungen” aus, sofern die Beschwerde ”in der Hauptsache” unzulässig

ist.

a) Der Begriff der Anordnung in § 41 VRG

entspricht dem gleichlautenden Begriff in § 19 VRG, welche Bestimmung das

Anfechtungsobjekt für den Rekurs umschreibt. Entscheide mit denen einer

Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, sind keine mit Rekurs anfechtbare

Anordnungen im Sinn von § 19 VRG; dagegen kann lediglich erneut Auf­sichtsbeschwerde

an die obere Aufsichtsinstanz erhoben werden; bestätigt diese den ab­schlägigen

Bescheid der unteren Aufsichtsbehörde, so kann dementsprechend dagegen keine

Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/

Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.

A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 43). In der zitierten Kommentierung

(a.a.O., vgl. auch Vorbem. zu §§ 19-28 N. 42 mit Hinweisen auf die Praxis)

findet sich allerdings ein Vorbehalt mit Bezug auf die Kostenauflage in

aufsichtsrechtlichen Entscheiden: Danach soll der Anzeiger, dessen

Aufsichtsbeschwerde keine Folge geben wird, gegen eine ihn al­lenfalls

treffende Kostenauflage Rekurs nach § 19 VRG erheben können.

Von diesen Grundsätzen ist im vorliegenden

Fall der Bezirksrat X ausgegangen, indem er seinen aufsichtsrechtlichen

Beschluss vom 30. Januar 2002 lediglich hinsichtlich der Kostenauflage mit

einer Rechtsmittelbelehrung (Rekurs an den Regierungsrat) versehen hat; sodann

auch der Beschwerdeführer, indem er seine Eingabe an den Regierungsrat vom 5.

März 2002 bezüglich der Ablehnung eines aufsichtsrechtlichen Einschreitens

durch den Bezirksrat wiederum als Aufsichtsbeschwerde und bezüglich der

Kostenbelastung als Rekurs bezeichnet hat; und schliesslich auch der

Regierungsrat, indem er die genannte Ein­gabe in der ”Sache” als

Aufsichtsbeschwerde und einzig hinsichtlich der Kostenauflage des Bezirksrats

als Rekurs entgegengenommen und behandelt hat.

Es fragt sich, ob die mit einem abschlägigen

aufsichtsrechtlichen Bescheid verbunde­ne Kostenauflage an den Anzeigeerstatter

entsprechend der zitierten Lehrmeinung und

Pra­xis

mit Rekurs anfechtbar sei und ob bejahendenfalls die Bestätigung einer solchen

Kos­tenauflage durch die Rekursinstanz mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

weiterziehbar sei, wie dies im vorliegenden Fall der Regierungsrat mit der

Rechtsmittelbelehrung in seinem Beschluss vom 5. Juni 2002 angenommen hat.

Dabei muss die Bejahung der ersten Frage nicht zwingend auch die Bejahung der

zweiten zur Folge haben.

b) Nach ständiger Praxis des Regierungsrats

hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird,

die Verfahrenskosten zu tragen, wenn er mit seinem Vorstoss persönliche, private

Interessen verfolgt oder für die Aufsichtsbehörde (auch sonst) kein triftiger

Grund bestanden hätte, sich von sich aus mit der Angelegenheit zu befassen;

verfolgt er hingegen ausschliesslich öffentliche Interessen, sind die Kosten

auf die Staatskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 30, Vorbem. zu §§

19-28, N. 42). Dieser Praxis entspricht es auch, dass die mit einem

abschlägigen aufsichtsrechtlichen Bescheid verbundene Kostenauflage an den

Anzeigeerstatter mit Rekurs angefochten werden kann. Für die Zulässigkeit des

Rekurses spricht, dass sich der Begriff der Verfügung – als eines

individuellen Hoheitsaktes, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche

Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird – auch

auf solche Kostenauflagen beziehen lässt und dass Letztere die davon

betroffenen Anzeigeerstatter belasten, womit ein (für die Frage der

Anfechtbarkeit mit zu berücksichtigendes) Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 11, vgl. auch § 19 N. 10).

Für die Zulässigkeit des Rekurses spricht ferner, dass die Rekursbehörde in der

Regel (so auch im vorliegenden Fall) zugleich die obere Aufsichtsbehörde ist,

was es ihr ermöglicht, die mit Rekurs angefochtene Kostenauflage im Zusammenhang

mit der Aufsichtsbeschwerde bzw. deren Weiterzug zu behandeln.

c) Dem Verwaltungsgericht kommen keine

Aufsichtsfunktionen über die Verwaltung zu. Erlässt allerdings die

Verwaltungsbehörde aus Anlass einer Aufsichtsbeschwerde eine Verfügung, so

können die nach § 21 VRG legitimierten Personen dagegen Rekurs und hernach

Beschwerde erheben (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 44, mit Hinweisen).

Damit sind aber Fälle gemeint, in denen die vom Anzeigeerstatter vorgebrachten

Beanstandungen die Aufsichtsbehörde zu einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten

in der Form einer Verfügung veranlasst haben; eine solche Verfügung ist

entsprechend der Grund­­ordnung von §§ 19 ff. und §§ 41 ff. VRG ohne weiteres

mit Rekurs und Beschwerde anfechtbar. Diesen Fällen lassen sich aber die

Kostenauflagen, die für die Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde zulasten des

Anzeigeerstatters getroffen werden, nicht gleichstel­len. Auch wenn nach dem

Gesagten davon auszugehen ist, dass gegen solche Kostenauflagen Rekurs erhoben

werden kann, steht dem Weiterzug eines diesbezüglichen Rekursentscheids die

Vorschrift von § 43 Abs. 3 VRG entgegen:

Schon nach seinem Wortlaut lässt sich § 43

Abs. 3 VRG ohne weiteres dahin auslegen, dass Kostenauflagen im Zusammenhang

mit einem negativen Bescheid an einen Anzeigeerstatter unter diese Bestimmung

fallen, kann doch in solchen Fällen mit ”Hauptsache” einzig die von der

Aufsichtsbehörde beurteilte Angelegenheit gemeint sein. Zum näm­lichen Schluss

führen aber auch die Entstehungsgeschichte und der Zweck dieser Bestimmung: Mit

deren Erlass wollte man die Praxis zum alten Recht (§ 42 VRG in der

ursprünglichen Fassung, wonach das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten über

öffentlich-rechtliche Geldleistungen, insbesondere über ”Gebühren” zuständig war)

gesetzlich verankern. Nach dieser Praxis war das Verwaltungsgericht zur

Beurteilung von Entscheiden über Kostenauflage, unentgeltliche Prozessführung

und Parteientschädigung in jenen Fällen nicht zuständig, in denen gegen den

Sachentscheid keine Beschwerde erhoben werden konnte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43

N. 55 mit Hinweis auf RB 1980 Nr. 13, 1982 Nr. 24 und 1989 Nr. 11). Wegleitend

für diese Praxis war vor allem die Überlegung, dass die Überprüfung derartiger

Anordnungen zumeist eine vorfrageweise Beurteilung des diesbezüglichen

Sachentscheides voraussetze, was in Fällen, in denen der Sachentscheid selber

nicht mit Be­schwerde angefochten werden könne, unbefriedigend sei und dem

Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspreche. Diese Überlegung muss daher auch

bei der Auslegung von § 43 Abs. 3 VRG berücksichtigt werden. Sie

rechtfertigt den Ausschluss der Beschwerde ge­gen eine Kostenauflage auch in

jenen Fällen, in denen die Kostenauflage im Zusammenhang mit einem abschlägigen

Bescheid an einen Anzeigeerstatter zu dessen Lasten getroffen worden ist.

Freilich gelten für Kostenauflagen im Zusammenhang mit Sachverfügungen andere

Kriterien als bei Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen Bescheiden an

einen Anzeigeerstatter; während bei Ersteren vorab das Unterliegerprinzip massgebend

ist (§ 13 Abs. 2 VRG), hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde

keine Folge gegeben wird, die Kosten nur unter den dargelegten engeren

Voraussetzungen zu tragen; primär ist massgebend, ob er mit seiner Anzeige

eigene private oder öffentliche Interessen verfolgt hat. Das setzt nicht in

gleicher Weise eine vorfrageweise Überprüfung des Sachentscheids voraus wie in

jenen Fällen, in denen sich die Kostenauflagen allein nach § 13 Abs. 2 VRG

richten. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, lässt sich aber auch bei

Kostenauflagen, die im Zusammenhang mit erfolglosen Aufsichtsbeschwerden angeordnet

werden, die Überprüfung der Kostenauflage nicht völlig losgelöst von der

aufgrund der Aufsichtsbeschwerde beurteilten Angelegenheit vornehmen.

d) Die Zulässigkeit der Beschwerde ergibt

sich auch nicht aus § 43 Abs. 2 VRG, selbst wenn richtigerweise davon

ausgegangen wird, dass diese Bestimmung nicht nur Abs. 1, sondern auch

Abs. 3 von § 43 VRG ergänzt. Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen

Aufsichtsentscheiden unterliegen weder der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das

Bundesgericht (Art. 101 lit. b des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. De­­zember

1943), noch handelt es sich dabei um zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von

Art. 6 EMRK (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege,

Bern 1995, S. 280 und 396 f.). Bezüglich der hier allein streitigen

Kostenauflage für das auf­sichtsrechtliche Verfahren vor Bezirksrat bestand für

den Beschwerdeführer, sofern er diesbezüglich überhaupt eine Verletzung von

Grundrechten geltend machen wollte, ein wir­ksamer Rechtsschutz im Sinn von

Art. 13 EMRK dadurch, dass er die Kostenauflage

mit

Rekurs beim Regierungsrat anfechten konnte (zum Rechtsschutz gemäss Art. 13 EMRK

im Zusammenhang mit der Abweisung von Aufsichtsbeschwerden vgl. BGE 121 I 87).

2.

Demnach ist auf die Beschwerde nicht

einzutreten. ...

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

...