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Entscheid

VB.2002.00310

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00310

14. November 2002Deutsch9 min

(URT.2002.7043)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A reichte am

21. Dezember 2001 bei der Gesundheitsdirektion ein Gesuch um Bewilligung der

selbständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeutin ein. Die Direktion teilte

ihr am 7. Januar 2002 mit eingeschriebenem Brief mit, das Begehren müsse

mangels genügender Erstausbildung abgewiesen werden, und ersuchte um

entsprechende Mitteilung bis 15. Februar, falls sie eine rekurs- (richtig:

beschwerde-) fähige Verfügung wünsche. Nachdem A am 14. Januar 2002 darum

gebeten hatte, wies die Direktion das Gesuch am 19. Juli 2002 mit anfechtbarer

und kostenpflichtiger Verfügung ab. Sie erwog im Wesentlichen, die

Gesuchstellerin habe eine selbständige Tätigkeit nur für die Jahre 1994, 1995

und 2001 nachweisen können, weshalb das Gesuch nach den ordentlichen

Bestimmungen (des Merkblatts der Direktion "Bewerbung zur Führung einer

Psychotherapiepraxis" vom März 1999) zu beurteilen sei. Der Erstabschluss

der Gesuchstellerin könne nur als einem abgeschlossenen Psychologiestudium

gleichwertig anerkannt werden, wenn zusätzlich Ausbildungen in den notwendigen

psychologischen und medizinischen Grundlagenfächern abgeschlossen worden seien.

Ein entsprechender Nachweis sei vorliegend nicht erbracht worden. Mit Bezug auf

die Spezialausbildung fehlten Belege, welche die absolvierten Theorie-,

Selbsterfahrungs- und Supervisionsstunden detailliert aufführten. Eine

pauschale Bestätigung des Fritz Perls Instituts (FPI) betreffend die geltend

gemachten Stunden fehle.

Erwägungen

II. Am 18. September 2002 wandte sich A mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte Erteilung der Bewilligung

zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin. Die

Gesundheitsdirektion beantragte am 24. Oktober Abweisung des Rechtsmittels.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist gegen erstinstanzliche Anordnungen

der Direktionen betreffend Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der

Gesundheitspflege direkt die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Die

Rechtsmittelbefugnis der Beschwerdeführerin ergibt sich ohne Weiteres aus § 21

lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.

b) Näherer Prüfung bedarf die Einhaltung der

Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss § 53 VRG. Nach der Darstellung in der

Beschwerdeschrift und dem Schreiben der Beschwerdeführerin an die

Gesundheitsdirektion vom 26. Juli 2002 verweigerte sie die Annahme der ersten

Zustellung der angefochtenen Verfügung und bat die Direktion um erneute

Zusendung ab dem 26. August. Darin liegt an sich eine fristauslösende

wissentliche Annahmeverweigerung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 10 N. 28). Da die Direktion aber der begründeten Bitte der

Beschwerdeführerin um erneute Zustellung offenbar vorbehaltlos entsprach, würde

es Treu und Glauben widersprechen, ihr dieses Verhalten entsprechend

anzurechnen. Fristauslösend wirkte daher erst die zweite Zustellung vom

26.

August, weshalb die Beschwerdefrist gewahrt ist.

Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

Gemäss § 50 Abs. 2 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG hat das

Verwaltungsgericht sowohl die Rechtmässigkeit als auch die Angemessenheit der

angefochtenen Verfügung zu überprüfen.

2.

a) Die Beschwerdeführerin reichte ihr

Gesuch um Erteilung der Berufsausübungsbewilligung am 21. Dezember 2001 bei der

Gesundheitsdirektion ein. Auf den 1. Januar 2002 sind die am 21. August

2000.

beschlossene Neufassung von § 22 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November

1962.

(GesundheitsG) sowie eine Übergangsbestimmung in Kraft getreten, mit denen

die selbständige nichtärztliche psychotherapeutische Beruftstätigkeit neu

geregelt wurde. Eine staatsrechtliche Beschwerde dagegen hat das Bundesgericht

am 2. November 2001 abgewiesen (BGE 128 I 92).

Das neue Recht stellt im Vergleich zum

Merkblatt in einem Punkt erhöhte Anforderungen: Für die Erteilung einer

ordentlichen Berufsausübungsbewilligung wird als Erstausbildung nunmehr

zwingend ein Hochschulstudium der Psychologie inklusive Psychopathologie

verlangt; andere Ausbildungswege können im Gegensatz zum Merkblatt nicht mehr

als gleichwertig anerkannt werden. Es fragt sich daher, ob vorliegend das alte

oder das neue Recht massgebend ist. Die Voraussetzungen einer

übergangsrechtlichen Bewilligung sind demgegenüber gleich geblieben (vgl. E.

3a).

Für den Fall der Beurteilung eines

Bewilligungsgesuchs sprechen sich Lehre und Rechtsprechung kaum für die

Massgeblichkeit des Zeitpunktes der Gesuchseinreichung aus, sondern entweder

desjenigen des erstinstanzlichen Entscheids (BGE 127 II 306 E. 7c; 125 II 591

E. 5e aa; 122 V 85 E. 3) oder sogar desjenigen des Entscheids der letzten

über eine umfassende Kognition verfügenden Behörde (BGr, 4. Juni 1994, ZBl

96/1995, S. 281 E. 2c). Bei Dauersachverhalten stellt die Praxis des

Verwaltungsgerichts auf das neue Recht ab (RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; vgl.

auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR NF 102/1983 II, S. 101

ff., 196 f.). Vorbehalten wird im Allgemeinen die sofortige Anwendung des neuen

Rechts aus zwingenden Gründen (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002,

Rz. 325 ff.; Kölz, a.a.O.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50

ff.).

Vorliegend wurde das Gesuch am 21. Dezember

2001.

eingereicht, zu einem Zeitpunkt also, in welchem klar war, dass es erst

während der Geltungszeit des neuen Rechts durch die Beschwerdegegnerin geprüft

werden würde und dass damit auch der Entscheid erst dann seine Wirkung

entfalten könnte. Für ein Abstellen auf die alte Rechtslage bestanden daher

keine ausreichenden Gründe. Massgebend wäre somit bereits für die Gesundheitsdirektion

der seit dem 1. Januar 2002 geltende § 22 GesundheitsG sowie die Bestimmung

über die übergangsrechtliche Zulassung gewesen. Um so mehr hat das Verwaltungsgericht

das jetzt geltende Recht anzuwenden. Wegen der erleichterten Voraussetzungen

ist dabei vorab zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin eine übergangsrechtliche

Bewilligung zu erteilen ist.

b) Diese setzt

einerseits eine seit dem 31. Dezember 1994 grundsätzlich ununterbrochene

selbständige psychotherapeutische Berufstätigkeit im Kanton Zürich voraus. Die

Beschwerdeführerin sucht diese mit einer Bestätigung der

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) sowie einer solchen von Frau

Dr. med. B, Fachärztin FMH für Psychiatrie und Psychotherapie zu belegen. Wie

die Beschwerdegegnerin zutreffend einwendet, erbringt das Schreiben der SVA

diesen Beweis nicht. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin "seit 1. 6.

1994.

unserer Ausgleichskasse als selbständig erwerbend im Haupterwerb

angeschlossen ist", bedeutet lediglich, dass die Beschwerdeführerin in

diesem Jahr erstmals eine entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat. Die

Beitragsverfügungen der SVA weisen selbständiges Erwerbseinkommen jedoch nur

für die Jahre 1994, 1995 und 2001 aus. Hingegen bescheinigt Dr. med. B der

Beschwerdeführerin eine Tätigkeit als Psychotherapeutin seit 1994. Es fragt

sich allerdings, ob es sich dabei um eine selbständige Tätigkeit handelte. Der

Text der Bestätigung spricht dagegen. Bereits der Umstand allein, dass die

Beschwerdeführerin als delegierte Psychotherapeutin arbeitete, dürfte

ausreichen, von einer unselbständigen Natur auszugehen, da nach der Praxis des

Eidgenössichen Versicherungsgerichts darunter eine Tätigkeit in den

Praxisräumen eines Arztes, aufgrund eines Anstellungsvertrags und unter dessen

Aufsicht und Verantwortlichkeit zu verstehen ist (BGE 125 V 441 E. 2, insbes.

b; 125 V 284 E. 2a; http://www.psychologie.ch/fsp/faq/delegiert.html). Dies wird dadurch bestätigt, dass Frau Dr. B in ihrer

Bescheinigung ausdrücklich darauf hinweist, die Beschwerdeführerin habe unter

ihrer "regelmässigen Kontrolle und Supervision" gestanden und sei

zusätzlich in ihrem "Aus- und Weiterbildungsinstitut als Einzel- und

Gruppensupervisorin" tätig gewesen. Insgesamt ergibt sich das Bild eines

Arbeitsverhältnisses, in dem die Beschwerdeführerin weitgehend in die

Praxisorganisation von Frau Dr. B eingegliedert war. In dieselbe Richtung

deutet schliesslich der Umstand, dass die Beschwerdeführerin das mit der

Arbeitstätigkeit für Frau Dr. B erzielte Einkommen gegenüber der SVA nicht als

selbständiges Arbeitseinkommen deklarierte. Diese Hinweise reichen in ihrer

Gesamtheit aus, von einer unselbständigen Tätigkeit auszugehen. Die

Beschwerdeführerin kann sich daher nicht auf die Bestimmung über die

übergangsrechtliche Zulassung berufen, ohne dass zu prüfen ist, ob die weiteren

Voraussetzungen gegeben wären. Zu untersuchen bleibt somit weiter, ob sie die

Kriterien einer ordentlichen Bewilligung gemäss § 22 GesundheitsG erfüllt.

c) Lit. a dieser Bestimmung setzt für die

Zulassung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen

Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Studium der Psychologie einschliesslich

Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule voraus. Diese Voraussetzung

erfüllt die Beschwerdeführerin nicht, da es sich bei der Erstausbildung, auf

die sie sich beruft, um eine solche in Sozialarbeit an der Schule für

Soziale Arbeit Zürich (heute: Fachhochschule Zürich, Hochschule für Soziale

Arbeit; vgl. http://www.zfh.ch/d/ueber-uns/hochschulen-detail.cfm?ID=70) handelt. Da somit auch die Erteilung einer ordentlichen Bewilligung

nicht in Betracht kommt, ist die Beschwerde abzuweisen.

3.

Wie angefügt werden kann, wäre die

Beschwerde auch unter der alten, vor dem 1. Januar 2002 geltenden

Rechtslage abzuweisen:

a) Eine übergangsrechtliche Zulassung gemäss

Ziff. 5 des Merkblattes scheitert aus dem in E. 2b dargelegten Grund. Zwar wird

in dieser Bestimmung nur verlangt, dass Gesuchstellende "vor dem 31.

Dezember 1994 selbständig im Kanton psychotherapeutisch tätig geworden

sind". Die Gesundheitsdirektion hat sie jedoch zu Recht im Sinn der heutigen

Übergangsbestimmung im GesundheitsG ausgelegt: Einer besonderen Rücksichtnahme

bedarf nur die jahrelange kontinuierliche, nicht die bloss sporadische

selbständige Berufstätigkeit, da nur erstere zum Aufbau einer eigenen Praxis

mit fachlichem Ruf und gefestigtem Klientenbestand führt.

b) Die Beschwerdeführerin anerkennt offenbar,

dass sie über keine genügende Erstausbildung im Sinn des Merkblattes (Ziff. 1

lit.a) und der Anforderungen der Fachkommission für Psychotherapie, die in der

Dispositiv

angefochtenen Verfügung aufgelistet werden, verfügt. Weder aus den Akten des

erstinstanzlichen Verfahrens noch aus den Beschwerdebeilagen ergibt sich, dass

sie sich die von Bewilligungsinteressenten ohne Psychologiestudium verlangten

Grundlagenkenntnisse angeeignet hätte. Die genannten Belege könnten höchstens

die erforderliche Spezialausbildung (Ziff. 1 lit. b Merkblatt) nachweisen. Ob

die Beschwerdeführerin über eine solche verfügt, kann aber offen bleiben. Sie

reicht diesbezüglich zwar eine pauschale Bescheinigung des FPI ins Recht, deren

Fehlen von der Beschwerdegegnerin bemängelt wurde, doch ist aufgrund der im

erstinstanzlichen Verfahren eingereichten weiteren Belege nicht abschliessend

zu beurteilen, ob die von ihr absolvierten einzelnen Ausbildungsgänge

anrechenbar sind, da aus den Akten nicht hervorgeht, ob die leitenden Personen

über die nach Ziff. 2 Merkblatt notwendigen Qualifikationen verfügten.

4. ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

...