VB.2002.00332

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00332

18. Dezember 2002Deutsch40 min

(URT.2002.7076)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Das Amt für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich (AWA)

stellte mit folgenden Verfügungen an folgenden Daten fest, folgende Betriebe

in folgenden Bahnhöfen seien gestützt auf Art. 65 der Verordnung II vom 14.

Januar 1966 zum Arbeitsgesetz (aArGV 2; AS 1966, 119 ff.) von der behördlichen

Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausgenommen (je Dispositiv-Ziffer I):

Nr. 104337 Universal Sport, Restseller-Buch- Zürich

Haupt-

16. Mai 2000 handlung, Krause-Senn Damen- bahnhof

mode,

Migros Non-Food/Food

Nr. 104344 Spengler Damen- und Herren- Zürich Stadel-

16. Mai 2000 mode "Trendshop" hofen

Nr. 104706 Fust Unterhaltungs- Zürich

Haupt-

24. Mai 2000 elektronik bahnhof

Nr. 104754 Coop Lebensmittel und Uster

24. Mai 2000 Near-Food

Die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) hatten zuvor alle diese

Geschäfte als Nebenbetriebe im Sinn von Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20.

Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) eingerichtet und für sie die Öffnungszeiten

nach den Bestimmungen des (kantonalen) Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage

und über die Verkaufszeit im Detailhandel vom 14. März 1971 (aRuhetagsG; GS 8

299 ff. sowie OS 54 523+584) festgelegt.

II. Die Gewerkschaft Bau & Industrie (GBI), die Unia, die

Gewerkschaft Verkauf Handel Transport Lebensmittel (VHTL) sowie der

Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich (GBKZ) liessen am 21. Juni 2000 im Sinn

von Art. 56 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11)

Beschwerden gegen die oben I Abs. 1 aufgelisteten vier Verfügungen des AWA vom

16. und 24. Mai 2000 erheben mit den Begehren, es seien in Aufhebung der

jeweiligen Dispositiv-Ziffer I die genannten Betriebe von der Bewilligungspflicht

gemäss Art. 65 ff. aArGV 2 nicht auszunehmen.

Mit Verfügung vom 23. August 2002 und in Anwendung der

Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2, SR 822.112) hiess die

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich die Rechtsmittel insofern gut, als

sie feststellte, die Betriebe Universal Sport, Restseller Buchhandlung und

Krause-Senn Damenmode, Spengler "Trendshop" sowie Fust

Unterhaltungselektronik unterstünden der behördlichen Bewilligungspflicht für

Sonntagsarbeit (Dispositiv-Ziffern I-III), und wies sie die Rekurse im Übrigen

ab, also bezüglich der Läden Migros Non-Food/Food sowie Coop Lebensmittel und

Near-Food (Dispositiv-Ziffer IV); Dipsositiv-Ziffer V auferlegte die

Verfahrenskosten zu je 1/14 den Rekurrierenden, unter solidarischer Haftung

füreinander, und Dispositiv-Ziffer VI sprach keine Parteientschädigung zu.

Unterm 26. Mai 2000 noch hatte die Volkswirtschaftsdirektion

etwas früher ergangene und gleich wie hier lautende Verfügungen des AWA

betreffend eine Vielzahl in Hauptbahnhof und Bahnhof Stadelhofen gelegener

Betriebe geschützt, das Verwaltungsgericht aber am 28. März 2001 – gegen eine

sogar strengere Minderheit – grösstenteils auf Bewilligungspflicht für

Sonntagsarbeit erkannt (VB.2000.00277, www.vgrzh.ch/rechtsprechung), was das

Bundesgericht mit Urteil vom 22. März 2002 im Wesentlichen bestätigte

(2A.256/2001, www.bger.ch).

III. Die GBI (als Beschwerdeführerin 1), die Unia (als

Beschwerdeführerin 2), die VHTL (als Beschwerdeführerin 3) sowie der GBKZ (als

Beschwerdeführer 4) liessen am 26. September 2002 mit Beschwerde ans

Verwaltungsgericht gelangen und ihm beantragen, Dispositiv-Ziffer IV in der

Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 23. August 2002 (vgl. oben II Abs.

2) teilweise sowie Dispositiv-Ziffer I in der Verfügung Nr. 104754 des AWA vom

24. Mai 2000 gänzlich aufzuheben und festzustellen, dass das Verkaufsgeschäft

Coop Lebensmittel und Near-Food im Bahnhof Uster von der behördlichen Bewilligungspflicht

für Sonntagsarbeit (Art. 26 ArGV 2) nicht ausgenommen sei, unter Entschädigungsfolge

zu Lasten der (privaten) Beschwerdegegnerin (2) Coop Basel Region Zentralschweiz-Zürich.

Die Volkswirtschaftsdirektion liess sich unterm 10. Oktober

2002 mit dem Schluss auf Abweisung des Rechtsmittels vernehmen, während das AWA

(Beschwerdegegner 1) am 31. Oktober 2002 auf Beschwerdeantwort verzichtete. Mit

einer solchen, binnen erstreckter Frist erstatteten vom 2. Dezember 2002

hinwiederum liess die Beschwerdegegnerin 2 dasselbe wie die Vorinstanz

verlangen, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden.

Das Verwaltungsgericht schützte mit Entscheid vom 4. Dezember

2002 unter anderem die hier angefochtene Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion insofern, als diese die Rekurse gutgeheissen hatte

(VB.2002.00324+00325). Der Laden Migros Non-Food/Food im Hauptbahnhof dürfte

bereits ausser Streit gestellt sein.

Die Kammer zieht in

Erwägungen

1.

a) Mangels eines Streitwerts ist über die vorliegende

Beschwerde kraft § 38 Abs. 1 f. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu befinden.

b) aa) Die Beurteilung der Beschwerde fällt wiederum in die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (VGr, 28. März 2001, VB.2000.00277, E.

1b, www.vgrzh.ch/rechtsprechung).

bb) Die Rechtsmittelberechtigung für die beschwerdeführenden

ArbeitnehmerInnenverbände der hier einschlägigen Branchen ergibt sich aus Art.

58.

Abs. 1 ArG, ohne dass es darauf ankäme, ob die betroffenen Arbeitnehmenden

oder Einzelne von ihnen Mitglieder seien (BGE 119 Ib 374 E. 2b/aa). Diese

bundesrechtliche Bestimmung gilt ebenso für das kantonale Verfahren (Art. 98a

Abs. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, SR 173.110).

Angesichts der Legitimation für die Beschwerdeführerinnen 1-3 als Gewerkschaften

darf die Frage nach jener des Beschwerdeführers 4 als Bund nicht von GewerkschafterInnen,

sondern bloss von Gewerkschaften unbeantwortet bleiben (so schon VGr, 28. März

2001, VB.2000.00277, E. 1c, www.vgrzh.ch/rechtsprechung).

Die Vorinstanz hat die angefochtenen Verfügungen am 26. August

2002.

zur Post gegeben. Wenn die Beschwerdeführenden als Empfangsdatum den

nächsten Tag behaupten, wirkt das plausibel und wird durch die Akten

jedenfalls nicht widerlegt. Es lässt sich deshalb mit der Beschwerdeschrift vom

26.

September 2002 davon ausgehen, dass die Rechtsmittelfrist von 30

Tagen gewahrt ist (siehe Art. 56 Abs. 1 oder Abs. 2 Satz 2 ArG in Verbindung

mit § 53 VRG sowie § 70 in Verbindung mit § 11 VRG).

Die einander zuwider laufenden Feststellungsinteressen der

Beschwerdeführenden und der Beschwerdegegnerschaft sind dermassen evident, dass

darüber bis anhin mit Fug kein Wort verloren worden ist (gleich bereits VGr,

28.

März 2001, VB.2000.00277, E. 1e Abs. 1, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; vgl.

allgemein Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, §§ 4 N.

14, 19 N. 58 ff. und 48 N. 19 sowie insbesondere Art. 18 ff., 27, 41 Abs. 3, 51

f. und 59 Abs. 1 lit. b ArG; ferner § 29 Ziff. 11 des Gesetzes betreffend die

Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen

vom 26. Februar 1899, LS 172.1, und § 2 lit. a der Delegationsverordnung vom 9.

Dezember 1998, LS 172.14, sowie §§ 1 Abs. 1, 12 und 14 Abs. 1 der [kantonalen]

Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 27. Januar 1966, LS 822.1).

cc) Erscheinen mithin alle Eintretensvoraussetzungen als

erfüllt, ist die Beschwerde an die Hand zu nehmen.

2.

a) Zusammen mit den am 20. März 1998 revidierten Normen des

Arbeitsgesetzes hat der Bundesrat die Verordnung 2 dazu auf den 1. August 2000

in Kraft treten lassen (AS 2000, 1569 ff.+1623 ff.). Mit Vorinstanz und

privaten Parteien gilt es jetzt das neue Recht anzuwenden (vgl. VGr, 28. März

2001, VB.2000.00277, E. 2a, www.vgrzh.ch/rechtsprechung; BGr, 22. März

2002,2A.256/2001, E. 3, www.bger.ch).

Art. 18 f. ArG verbieten prinzipiell Sonntagsarbeit von

Angestellten bzw. unterwerfen jene der Bewilligungspflicht. Hiervon erlaubt

Art. 27 Abs. 1 ArG für bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden

durch verordnete Sondervorschriften dort abzuweichen, wo spezielle Verhältnisse

es erfordern. In diesem Sinn können Arbeitgebende gemäss Art. 26 Abs. 2 in

Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2 das in Kiosken und Betrieben für Reisende

mit der Bedienung der Durchreisenden befasste Personal während des ganzen

Sonntags ohne behördliche Bewilligung beschäftigen. Art. 26 Abs. 3 f. ArGV 2

definieren einerseits als Kioske kleinere Verkaufsstände oder -stellen, die der

Kundschaft mehrheitlich Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und

Souvenirwaren sowie kleine Verpflegungsartikel zum Verzehr daselbst oder für

unterwegs anbieten, anderseits als Betriebe für Reisende Verkaufsstellen und

Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, anderen Terminals des

öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten sowie Tankstellenshops auf Autobahnraststätten

und an Hauptverkehrswegen mit starkem Reiseverkehr, wenn ein Waren- und

Dienstleistungsangebot geführt wird, das sich überwiegend auf die spezifischen

Bedürfnisse der Reisenden ausrichtet (vgl. zum Ganzen BGr, 22. März 2002,

2A.256/2001, E. 2 f., www.bger.ch).

Art. 39 EBG gestattet den Bahnunternehmungen, an Bahnhöfen

Nebenbetriebe zu etablieren, soweit sich diese auf die Bedürfnisse der

Bahnkunden ausrichten (Abs. 1); solche Nebenbetriebe unterliegen nicht den

Vorschriften von Kantonen und Gemeinden über die Öffnungs- und

Schliessungszeiten, hingegen den weiteren über die Gewerbe-, Gesundheits- und

Wirtschaftspolizei sowie den von den zuständigen Behörden verbindlich erklärten

Regelungen über das Arbeitsverhältnis (Abs. 2).

b) Das Bundesgericht hat zu Art. 39 EBG in der ursprünglichen

und am 8. Oktober 1982 ergänzten Fassung (auf Anfang 1999 durch die aktuelle

ersetzt; vgl. AS 1958, 335 ff., 345, und 1984, 1429 ff., 1434, sowie 1998, 2835

ff., 2844) ebenfalls den Zürcher Hauptbahnhof betreffend folgende Überlegungen

angestellt (BGE 123 II 317; siehe auch seinen Entscheid vom 22. März 2002,

2A.256/2001, E. 4.1+2, www.bger.ch):

"3.– a) ...

b) aa) Das

Bundesgericht hat sich im Entscheid «Stadelhofen» eingehend mit der Tragweite

von Art. 39 Abs. 1 EBG auseinandergesetzt (BGE 117 Ib 114 ff.). Es verwarf den

Einwand, dass in Bahnnebenbetrieben nur gerade Bedürfnisse befriedigt werden dürfen,

die während der Bahnreise entstehen ... und nahm ... eine geltungszeitliche

Auslegung dieser Bestimmung vor: Der Umfang der von den Bahnunternehmungen zu

befriedigenden Bedürfnisse sei nicht ein für allemal gegeben; er wachse mit dem

Lebensstandard der Bahnbenützer. Diesem Umstand habe der Gesetzgeber Rechnung

getragen, indem er als Rechtfertigungsgrund für die Errichtung von

Nebenbetrieben einen unbestimmten Rechtsbegriff gewählt habe. Die Art der

Bedürfnisse könne sich ändern, vor allem eine Ausweitung erfahren; die neuen

Bedürfnisse müssten aber von einer gewissen Stärke sein. Die Befriedigung

vereinzelter oder ausgefallener Wünsche, die gelegentlich von Reisenden geäussert

würden, gehöre ebensowenig dazu wie Bedürfnisse, die ebensogut und ohne Behinderung

vor oder nach der Reise befriedigt oder ohne Beeinträchtigung des Anspruchs auf

bequemes Reisen ausserhalb des Bahnbetriebs abgedeckt werden könnten ... Das

Bundesgericht hielt an einem sachlichen Zusammenhang zwischen der

Geschäftstätigkeit und dem Bahnreisen als solchem fest. Es müsse im Einzelfall

abgeklärt werden, ob für die Geschäftstätigkeit ein Bedürfnis des Bahnbetriebs

und des Verkehrs bestehe; welche Geschäfte als Nebenbetriebe gelten könnten,

bestimme sich nach der Grösse des Bahnhofs, seiner Lage und der Zusammensetzung

der Bahnkundschaft. Da im Bahnhof Stadelhofen in erster Linie die Bedürfnisse

von Berufspendlern im Lokalverkehr abzudecken seien, habe das Angebot – neben

den klassischen Nebenbetrieben oder Weiterentwicklungen von solchen – auf diese

Bedürfnisse ausgerichtet zu sein, damit ein Geschäft als Bahnnebenbetrieb anerkannt

werden könne. Der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits- und Lebensgewohnheiten

in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine Grundbedürfnisse in einer dem

Bahnreisen angemessenen Art und Weise (schneller Kauf beispielsweise von leicht

im Zug transportablen Waren) am Bahnhof befriedigen können ...

bb) ... Dass

vereinzelte Geschäfte nicht nur von Bahnkunden besucht werden, sondern auch von

Dritten, schliesst ein Bedürfnis der Bahnreisenden nicht aus.

c) ...

... Art. 39 Abs.

3.

EBG bezieht sich auf die Dauer des nach Absatz 1 bestehenden Bedürfnisses

des Bahnbetriebs und des Verkehrs: Nur wenn und solange ein solches besteht,

sind am Bahnhof allenfalls von kantonalen oder kommunalen Regelungen abweichende

Ladenöffnungszeiten auch erforderlich (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Juni

1994.

[Stadelhofen II], E. 3c/bb)... Ob sich aufgrund der Gebote des

Bahnbetriebs und des Verkehrs von kantonalen oder kommunalen Regelungen

abweichende Öffnungszeiten rechtfertigen, ist im Einzelfall mit Blick auf das

Verkehrsaufkommen zu beurteilen. Die abweichenden Öffnungszeiten sind unter

Umständen bei den einzelnen Betrieben im Hinblick auf ihr Angebot noch einmal

auf ihre Notwendigkeit hin zu prüfen. Wenn ein Geschäft an sich als

Nebenbetrieb zu qualifizieren ist, bedeutet dies nämlich nicht unbedingt auch,

dass die von ihm angebotene Ware oder Dienstleistung über die ganze Zeitspanne

der Öffnungszeiten hinweg – vor allem auch an Sonntagen – einem Bedürfnis des

Bahnbetriebs und des Verkehrs entspricht (vgl. unveröffentlichtes Urteil vom 7.

Juni 1994 [Stadelhofen II], E. 3c/bb). Kann zu Randzeiten ein bestimmtes

Bedürfnis der Reisenden vom Verkehrsaufkommen her durch einen oder einige

wenige Betriebe abgedeckt werden, so stellt sich allenfalls die Frage, ob

Geschäfte mit gleichartigem Warenangebot ausserhalb der kantonalen oder

kommunalen Öffnungszeiten nicht alternierend offenzuhalten wären.

4.

– a) Der

Hauptbahnhof Zürich ist ein wichtiger und stark frequentierter Eisenbahnverkehrsknotenpunkt,

mit dem zahlreiche andere Verkehrsunternehmungen verbunden sind. Laut den Akten

handelt es sich um den grössten Umsteigebahnhof mit internationalen

Verbindungen der Schweiz. Die Bahnkundschaft von 300'000 bis 350'000 an- und

wegfahrenden Passagieren pro Tag setzt sich aus Berufspendlern, Touristen,

Geschäfts- sowie Ausflugsreisenden zusammen. Die Frage nach dem

Nebenbetriebsstatus der einzelnen Geschäfte ist vor diesem tatsächlichen

Hintergrund zu prüfen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Bundesgericht im

Entscheid «Stadelhofen» im wesentlichen erklärt hat, dass der Bahnreisende

seine alltäglichen Grundbedürfnisse, die er gerade wegen seines Bahnreisens

durch den Zwang von Arbeitszeit und Fahrplan nur erschwert decken kann, im Rahmen

seiner regelmässigen Reiseaktivität soll befriedigen können. Zur Abdeckung

anderer Bedürfnisse hat das Bundesgericht nur solche Geschäfte zugelassen, die

klassischerweise als Bahnnebenbetriebe gelten (Kiosk, Coiffeur, Blumenladen

usw.) oder heutigen Bedürfnissen entsprechende Weiterentwicklungen von solchen

darstellen (kiosk-/barartige Geschäftsorganisation und entsprechendes

Angebotssortiment: kleineres Buchgeschäft mit etwas erweitertem Lektüreangebot

als ein klassischer Kiosk usw.).

b) Der Kauf am

Bahnhof in Nebenbetrieben hat Ausnahmecharakter. Er soll dem Bahnreisenden aus

einer durch seine Reise begründeten oder damit zusammenhängenden momentanen

Verlegenheitssituation helfen. Dies sollte mit dem Begriff des

«En-Passant-Kaufs» (Einkauf ohne Zeitaufwand in kioskartiger Organisation,

Kleinmengen usw.) ausgedrückt werden. Im Rahmen einer zeitgemässen

Weiterentwicklung des Kiosksortiments ist dem Bahnkunden ein gegenüber dem

klassischen Kiosk etwas erweitertes Angebot analog den Verhältnissen bei Tankstellen

und Autobahnraststätten zur Verfügung zu stellen. Es geht nicht darum, ihm in

mehreren kleinen, aber hochspezialisierten Geschäften ein umfassendes Angebot

zu eröffnen, das unter Umständen grösser ist als jenes entsprechender Abteilungen

eines Warenhauses. Nicht alles, was in der Angebotspalette eines Bahnhofs

wünschbar erscheint, ist im Sinne von Art. 39 Abs. 1 EBG durch die Bedürfnisse

des Bahnbetriebs und des Verkehrs auch gedeckt. Geht das Angebot am Bahnhof

über die Befriedigung alltäglicher, kleinerer Bedürfnisse im geschilderten

Rahmen hinaus, ist hierfür auf die kommerzielle Nutzung gemäss Art. 39 Abs. 4

EBG zu verweisen... Dass ein breiteres Warenangebot den Bahnhof als solchen

attraktiver und das Verbringen der Wartezeit abwechslungsreicher gestaltet,

vermag daran ebensowenig zu ändern wie der Leistungsauftrag der Bundesbahnen

...

5.

– ...

6.

– c) Aus den

vorliegenden Verfahren und jenen um den Bahnhof Stadelhofen ergeben sich

künftig branchenmässig folgende Richtlinien:

– Kleider- und Schuhgeschäfte sind

grundsätzlich keine Bahnnebenbetriebe.

– Hifi-, Platten- und Computerläden haben in

der Regel als kommerzielle Nutzungen zu gelten; ebenso: Galerien,

Reprografieunternehmen, Optiker-, Foto- und Elektrofachgeschäfte,

Weinhandlungen usw.

– Buchhandlungen, Papeterien, Geschenkartikel- und

Spielwarenboutiquen können Bahnnebenbetriebe sein, wenn sie von der Grösse

und der Organisation her Kioskcharakter haben

(Grösse max. 50-70 m2) und

ihr (beschränktes) Angebot einem erweiterten Kiosksortiment entspricht.

– Bäckereien, Konditoreien, Confiserien haben

im Rahmen einer kioskartigen Organisation an grösseren Bahnhöfen

Nebenbetriebsstatus. Das gleiche gilt für Metzgereien mit ausgebautem

Traiteur-Service.

– Lebensmittelgeschäfte können an Pendler- und

Grossstadtbahnhöfen Nebenbetriebscharakter haben, wenn sie nicht zu gross sind

(max. ca. 100-120 m2) und das

Angebot auf den «normalen» täglichen Gebrauch der Bahnreisenden ausgerichtet

ist (kein Spezialpublikum).

– Tabakwarengeschäfte, Blumenläden (Kauf von

Schnittblumen, Arrangements usw.; hingegen keine Gärtnereiartikel, Saatgut), Coiffeurläden,

Restaurants, Sandwichverkaufsstellen und Take-Aways sind klassische

Bahnnebenbetriebe oder können als zeitgemässe Fortbildung von solchen gelten.

– Apotheken, Drogerien, und Parfümerien (soweit

mit Drogerieprodukten verbunden) können an Grossbahnhöfen mit durchmischtem

Publikumsverkehr (bei beschränkter Verkaufsfläche) als Nebenbetriebe gelten.

7.

– ..."

Aus den oben II Abs. 3 erwähnten Gerichtsentscheiden ergibt

sich, dass die geltende Version von Art. 39 EBG "lediglich eine

Nachführung der Bestimmung im Sinn der höchstrichterlichen Praxis"

bedeute (VGr, 28. März 2001, VB.2000.00277, E. 2c/ee,

www.vgrzh.ch/rechtsprechung) bzw. "im Wesentlichen als Bestätigung der

bisherigen Rechtsprechung" erscheine (BGr, 22. März 2002,2A.256/2001, E.

4.

+4, www.bger.ch). Das Bundesgericht fährt dort fort (E. 4.4.2):

"Auch die

SBB kommen um gewisse formalisierende Elemente für eine Angebotsbeschränkung

nicht herum. Sie gehen selber davon aus, dass sich die Möglichkeit des

”En-passant-Kaufs” als sachgerechtes Kriterium erweise, wobei Merkmale hierfür

ein eingeschränktes Sortiment, eine übersichtliche Angebotspräsentation,

bekannte Normprodukte oder günstige Preise, welche einen Einkauf ohne langes

Überlegen und ohne grossen Beratungsaufwand erlaubten, bzw. ein zeitsparendes

Verkaufssystem wie Take-away oder Selbstbedienung sowie die Möglichkeit eines

handlichen Abtransports ohne Motorfahrzeug (keine sperrigen Artikel, keine

grossen Quantitäten) bildeten. Nicht mehr angezeigt seien die starre Festlegung

bestimmter Ladengrössen oder der kategorische Ausschluss bestimmter Branchen.

Bei der Sortimentsbeurteilung stehe nunmehr im Vordergrund, dass der Nebenbetrieb

nicht in jedem Fall das branchenübliche Vollsortiment anbiete (limitierte Sortimentsbreite

und -tiefe); Ausnahmen gälten bezüglich klassischer Nebenbetriebe wie Bahnhofskioske,

Gastrobetriebe oder Apotheken. In Betracht fielen allgemein Produkte des täglichen

”Grundbedarfs”. Damit greifen die SBB weitgehend auf ähnliche bzw. die gleichen

Kriterien zurück, die der bisherigen bundesgerichtlichen Praxis zugrunde lagen,

sie bewerten lediglich die einzelnen Geschäfte insofern grosszügiger, als sie

nur noch einen sehr lockeren bzw. gar keinen sachlichen Bezug mehr zwischen

dem Bahnreisen und den dabei zu befriedigenden Bedürfnissen verlangen. Ihre

Kriterien vermögen indessen, soweit sie von den bundesgerichtlichen abweichen,

ein normales Geschäft nicht hinreichend von einem - von Gesetzes wegen - auf

die ”Bedürfnisse der Bahnkunden” beschränkten zu unterscheiden; nicht alle

Konsumwünsche sollen am Bahnhof unter Ausnahme von der ordentlichen

Gesetzgebung von Bund und Kantonen befriedigt werden können, sondern nur

diejenigen, die mit dem Bahnreisen in einem vernünftigen Zusammenhang stehen

und deshalb auch im Rahmen von Ausnahmebestimmungen unmittelbar am Bahnhof und

nicht andernorts sollen befriedigt werden können."

c) Die Regelungen von Art. 39 EBG über die eisenbahnrechtlichen

Nebenbetriebe sowie von Art. 26 ArGV 2 (Art. 65 ff. aArGV 2) über die

arbeitsrechtlichen Reisebedürfnisbetriebe hängen, soweit sich diese an

Bahnhöfen befinden, sachlich eng zusammen und rufen einer koordinierten

Auslegung. Vermutungsweise bildet ein Nebenbetrieb im Sinn von Art. 39 Abs. 1

EBG zugleich einen Reisebedürfnisbetrieb laut Art. 26 ArGV 2. Das verbietet

freilich den arbeitsrechtlichen Aufsichtsbehörden nicht, das Erfüllen der Bedingungen

von Art. 26 ArGV 2 im Einzelfall unabhängig vom Entscheid des Eisenbahnunternehmens

zu prüfen. Inhaltlich ist dennoch vom gleichen Bedürfnisbegriff auszugehen und

Eisenbahn- sowie Arbeitsrecht insofern harmonisiert anzuwenden. Art. 26 ArGV 2

gilt es folglich für die Nebenbetriebe (eisenbahn-)gesetzeskonform zu

interpretieren. Da man nicht sagen kann, Art. 26 ArGV 2 sprenge den im

Arbeitsgesetz eingeräumten Regelungsspielraum, müssen die entsprechenden,

tendenziell eher engeren Vorgaben umgekehrt bei der Auslegung von Art. 39 EBG

ihrerseits Mitberücksichtigung erfahren, soll an Bahnhöfen das

Sonntagsarbeitsverbot, dessen angestrebte teilweise Lockerung einen der wesentlichen

Gründe für die Ablehnung der Arbeitsgesetzesrevision in der Volksabstimmung vom

1.

Dezember 1996 schuf (vgl. BBl 1998 II 1403), nicht ausgehöhlt werden; nur so

lassen sich unvereinbare Lösungen bei den bestehenden offenen und damit

naturgemäss konfliktträchtigen gesetzlichen Formulierungen vermeiden (so zum

Ganzen BGr, 22. März 2002,2A.256/2001, E. 5, www.bger.ch; siehe ferner VGr,

28.

März 2001, VB.2000.00277, E. 2c/aa-dd, www.vgrzh.ch/rechtsprechung).

Das Bundesgericht erwägt alsdann (a.a.O.; teilweise noch

anders VGr, 28. März 2001, VB.2000.00277, E. 2c/cc+ff sowie d/aa-cc,

insbesondere aber zum Schluss das Minderheitsvotum, www.vgrzh.ch/rechtsprechung):

"6.

6.1

Art. 26

Abs. 4 ArGV 2 setzt in sachlicher bzw.

örtlicher Hinsicht voraus,

dass sich der Reisebedürfnisbetrieb in oder unmittelbar an Bahnhöfen,

Flughäfen, an anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs, in Grenzorten oder

auf Autobahnraststätten bzw. an Hauptverkehrswegen

mit starkem Reiseverkehr befindet. Dieser Anforderung genügen auch die Betriebe

im Shop Ville, die nicht auf dem eigentlichen Bahnareal, sondern auf dem Grundeigentum

der Stadt Zürich liegen: Entscheidend sind - wie das Verwaltungsgericht zu

Recht festgestellt hat - nicht die Eigentumsverhältnisse, sondern der

funktionale Bezug des Geschäfts zum Bahnhof, d.h. dem Ort des An- oder

Abreisens bzw. des Umsteigens der Reisenden. Sowohl Art. 39 Abs. 1 EBG wie

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 sprechen von Betrieben ”an” Bahnhöfen und nicht ”in”

Bahnhöfen; sie sehen nicht vor, dass sich diese auf Boden des Bahnunternehmens

befinden müssten. In Übereinstimmung mit dem Kreisschreiben des Bundesamts für

Wirtschaft und Arbeit vom September 1998 ist dieses Erfordernis bereits dann

erfüllt, wenn die Verkaufsstellen in der Nähe der Bahnsteige, der Geleise oder

an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof zu oder von den Geleisen liegen. Von einem

solchen betrieblichen Ansatzpunkt ist das Bundesgericht im Übrigen auch bereits

bei der Beurteilung der baurechtlichen Problematik ausgegangen (vgl. BGE 116 Ib

400.

E. 5b S. 408). Die Geschäfte auf dem im Grundeigentum der Stadt Zürich

liegenden Teil des Shop Ville befinden sich unmittelbar im Fussgängerstrombereich

von und zu den Geleisen der Sihltal-Zürich-Uetliberg-Bahn sowie der Bahnanlagen

im alten Teil des Hauptbahnhofs und im Bahnhof Museumsstrasse; es handelt sich

dabei deshalb um Verkaufsstellen ”an Bahnhöfen” im Sinne von Art. 26 Abs. 4

ArGV 2.

6.2

In betrieblicher Hinsicht müssen Geschäfte, welche in den Genuss

der Sonderregelung von Art. 26 ArGV 2 kommen sollen, ein Waren- und

Dienstleistungsangebot führen, das überwiegend auf die ”spezifischen

Bedürfnisse der Reisenden” ausgerichtet ist und im Wesentlichen von einer

entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird (Urteil 2A.367/1997 vom 22.

Juni 1998, E. 3c/bb, veröffentlicht in JAR 1999 S. 355 ff.). Nach der

Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft (seco) vom April 2001 muss das

Warenangebot ”einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung, Hygiene,

Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnlichem mehr)” entsprechen;

es darf kein Vollsortiment umfassen. Die Waren sind in handlichen Volumen oder

Quanten zu verkaufen, die von einer Person getragen werden können, und der

Kaufvorgang muss einfach und sofort erfolgen können. Bei den

Dienstleistungsbetrieben gehe es darum, spezifische Bedürfnisse, die auf einer

Reise immer wieder und gehäuft vorkämen, zu befriedigen. Dazu gehörten je nach

Standort Informations- und Reservationsdienstleistungen (z.B. Unterkunft, Taxi,

Veranstaltungen, Miete von Fahrzeugen usw.), Erste-Hilfe-Angebote (Sanität,

psychische Hilfe), Geldwechelstuben, Hygieneeinrichtungen (Toiletten, Duschen,

Wechselmöglichkeiten für Kleinkinder, Bäder), Entspannungs- und

Unterhaltungsangebote, Unterkunfts- und Verpflegungsmöglichkeiten,

Kommunikationseinrichtungen, Chemischreinigungen, Coiffeursalons. Diese

Kriterien entsprechen im Wesentlichen den zum eisenbahnrechtlichen Nebenbetriebsstatus

entwickelten und ermöglichen die erforderliche koordinierte Auslegung. Soweit

Art. 26 ArGV 2 ein auf die ”spezifischen” Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtetes

Angebot verlangt, ist dies nicht so zu verstehen, dass es sich dabei bloss um

ein solches handeln dürfte, das nur während der Reise entstehende Bedürfnisse

abzudecken geeignet ist. Wie das Bundesgericht bereits im Zusammenhang mit den

”spezifischen Bedürfnissen der Touristen” im Sinne von Art. 25 ArGV 2

festgestellt hat, ist der Begriff ”spezifisch” weit zu verstehen. Er bezeichnet

nicht nur Bedürfnisse der entsprechenden Personengruppe in Abgrenzung zur

restlichen Bevölkerung, sondern umfasst etwa auch einen gemeinsamen Grundbedarf

an Produkten des täglichen Lebens (Urteil 2A.578/2000 vom 24. August 2001 i.S.

”Migros Ouchy”, E. 5c, und 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 i.S. ”Saignelegier”,

E. 5a).

6.3

Die

Wegleitung zur Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz verlangt kundenmässig überdies, dass sich die

Klientschaft ”zu einem grossen Teil aus Reisenden” zusammensetzt, ”die

mindestens 50 % des Geschäftsumsatzes erzeugen”. Mit der Mehrheit der

Vorinstanz ist davon auszugehen, dass am Hauptbahnhof Zürich und im Bahnhof

Stadelhofen die vom Bundesgericht bisher als Nebenbetriebe ins Auge gefassten

Geschäfte in diesem Sinn überwiegend von Reisenden benutzt werden; hierfür

spricht bereits das jeweilige Verkehrsaufkommen. Art. 39 EBG will die

Befriedigung gewisser Bedürfnisse der Bahnreisenden in Nebenbetrieben

ermöglichen; die Tatsache, dass von diesem Angebot auch andere Bevölkerungsteile

profitieren, kann nicht dazu führen, dass - entgegen dem gesetzgeberischen

Willen - ein Nebenbetrieb trotz entsprechender Bedürfnisse der Reisenden nicht

mehr offen gehalten werden könnte (vgl. BGE 123 II 317 E. 3b/bb S. 321; BGE 117

lb 117 E. 8c S.123). Ob das Kriterium, wonach die Reisenden mindestens 50 % des

Geschäftsumsatzes der einzelnen Betriebe ausmachen müssen, in dieser Form

tauglich ist, mit Blick auf die Sonderregelung von Art. 39 EBG den Reisebedürfnisbetrieb

an Bahnhöfen von anderen Geschäften abzugrenzen, erscheint fraglich. Neben den

Problemen praktischer Natur (wann und wie soll der auf die Reisenden fallende

Umsatz erhoben werden? Über welchen Zeitraum hat dies zu geschehen? usw.) verkennt

dieser Ansatz, dass der Besuch durch Dritte nicht die Existenz der

Nebenbetriebe in Frage stellen darf, nachdem die Bahnreisenden in der Lage sein

sollen, ihre spezifischen Bedürfnisse auch sonntags in solchen zu befriedigen.

Die 50-Prozent-Klausel lässt sich denn auch weder dem Gesetz noch der

Verordnung entnehmen; es ist hierauf im vorliegenden Zusammenhang nicht

abzustellen, weshalb sich weitere Abklärungen diesbezüglich erübrigen.

Tatsächlich ziehen die Bahnnebenbetriebe sonntags ein umso breiteres lokales

Publikum an, je grösser das bestehende Gesamtangebot ausfällt. Wird die Art und

Grösse der Ladengeschäfte keinerlei Beschränkungen unterworfen, kommt es zu

einem mit den geltenden Normen des

Arbeitsgesetzes unvereinbaren reinen Einkaufstourismus am Sonntag (vgl. 126 II

106.

ff.). Die Angebotsbeschränkung, wie sie für die Bahnnebenbetriebe definiert

und vorliegend bestätigt wurde, dürfte dazu führen, dass die Nebenbetriebe als

Ganzes weniger ”Einkaufstouristen” und

mehr Bahnreisende anziehen.

7.

7.1

Eine gewisse Lockerung der Praxis rechtfertigt sich indessen in Bezug auf kombinierte

Lebensmittel- und Haushaltgeschäfte: In den Beratungen zur Revision von Art. 39

EBG wurde deren Bedeutung als Bahnnebenbetriebe besonders hervorgehoben. Die bisher

zugelassenen 100 bis 120 m2

sind an einem Bahnhof mit mehr als 350'000

an- und wegfahrenden Passagieren (Stand 1997; vgl. BGE 123 II 317 E. 4a S.

322) deshalb zu relativieren; dies umso mehr, als vergleichbare flächen- oder

kundenmässige Beschränkungen bei ähnlichen Betrieben, die den spezifischen

Bedürfnissen der Touristen in Fremdenverkehrsgebieten dienen (Art. 25 ArGV 2),

nicht bestehen. So verfügte etwa das Geschäft, welches in Anwendung dieser

Bestimmung im Entscheid 2A.578/2000 vom 24. August 2000 zu beurteilen war,

über eine Verkaufsfläche von 310 m2. Entscheidend ist mit Blick auf

Art. 39 EBG, dass kein Vollsortiment geführt wird und das Warenangebot einem

Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung, Hygiene, Presserzeugnisse usw.) in

handlichen Volumen und Quantitäten entspricht; bezüglich der Verkaufsfläche

muss genügen, dass diese der Art und Bedeutung des Bahnhofs und der zu

befriedigenden Bedürfnisse angemessen erscheint. Die hier umstrittene ”Migros”-Filiale, so wie sie von den SBB als Nebenbetrieb

am Sonntag zugelassen wurde, bietet auf 395 m2 am wichtigsten

Bahnhof der Schweiz mit regem Umsteigeverkehr eine reduzierte Auswahl an Produkten

zur Befriedigung von Grundbedürfnissen der Reisenden. Es handelt sich an diesem

Standort deshalb um einen Reisebedürfnisbetrieb im Sinne von Art. 26 Abs. 4

ArGV 2. Damit ist nicht gesagt, dass ein entsprechendes Geschäft an einem

der anderen in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 genannten Orte (Grenzorte,

Tankstellenshops usw.) oder an einem anderen Bahnhof arbeitsrechtlich ebenfalls

als solcher gelten könnte.

7.2

Unrecht hat das Verwaltungsgericht im Übrigen (losgelöst von der Spezialregelung

in Art. 19 ArGV 2) auch die Bahnhofapotheke nicht als Reisebedürfnisbetrieb

zugelassen: Apotheken haben an Grossbahnhöfen mit durchmischtem

Publikumsverkehr in der Regel als Nebenbetriebe zu gelten, wobei wiederum nicht

allzu stark auf die Ladengrösse abgestellt werden soll (BGE 123 II 317 E. 6c

S. 324; 98 Ib 226 ff.). Die Apotheke I. Barrage bietet am Hauptbahnhof auf

einer Verkaufsfläche von 168 m2 in erster Linie Apotheken- und

Drogerieartikel an; im Übrigen verkauft sie gewisse Parfümerieprodukte. Es

handelt sich an diesem Standort auch hierbei um einen Reisebedürfnisbetrieb,

der am Sonntag bewilligungsfrei das erforderliche Verkaufs- und

Bedienungspersonal beschäftigen kann."

In einem weiteren Entscheid vom 28. März 2001 hatte die Kammer

festgestellt, das Lebensmittelgeschäft der Marinello AG in der Halle des

Zürcher Flughafenbahnhofs unterliege insoweit der behördlichen Bewilligungspflicht

für Sonntagsarbeit, als die Verkaufsfläche 120 m2 übersteige

(VB.2000.00278, www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Diese Einschränkung liess das

Bundesgericht mit einem zweiten Urteil vom 22. März 2002 aus folgenden Gründen

nicht gelten (2A.255/2001, www.bger.ch):

"4.2 Das

vorliegend umstrittene Lebensmittelgeschäft befindet sich im Flughafen

Zürich-Kloten unmittelbar über den Perrons des Bahnhofs und direkt neben den

Rolltreppen von und zu den Geleisen. Es erfüllt die örtlichen Voraussetzungen von

Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 damit in doppelter Hinsicht (Bahnhof und Flughafen). Dass

es nie als Bahnnebenbetrieb bezeichnet worden ist, erweist sich nicht als

entscheidend, da sich der Begriff des Reisebedürfnisbetriebs ausschliesslich

nach dem Arbeitsgesetz und dessen Ausführungsbestimmungen richtet, auch wenn

bei anerkannten Nebenbetrieben eine Koordination mit den entsprechenden

eisenbahnrechtlichen Voraussetzungen erfolgen soll (Urteil 2A.256/2001 vom 22.

März 2002, E. 5). Das Bundesgericht hat im Verfahren um die Geschäfte am Hauptbahnhof

Zürich zwar seine Rechtsprechung zu Art. 39 EBG grundsätzlich bestätigt, gleichzeitig

aber auch festgehalten, dass die bisherigen Vorgaben bezüglich der

Verkaufsfläche für Lebensmittelgeschäfte keine absoluten und unumstösslichen

Werte darstellten; die Betriebsgrösse habe lediglich der Art und Bedeutung des

Bahnhofs angepasst zu erscheinen (Urteil 2A.256/2001 vom 22. März 2002, E. 7).

Dasselbe muss für den Reisebedürfnisbetrieb nach Art. 26 ArGV 2 gelten; auch

seine flächenmässige Ausgestaltung hat dem Verkehrsaufkommen und der konkreten

Lage des Betriebs zu entsprechen.

4.3

Unter

diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht den umstrittenen Betrieb zu Unrecht

nur im Rahmen von 120 m2 von der Bewilligungspflicht für die

Sonntagsarbeit ausgenommen: Die Beschwerdeführerin bietet auf 450 m2

im Wesentlichen Lebensmittel, Früchte und Gemüse, Milchprodukte, allgemeinen

Reiseproviant und Getränke an. Ihr Sortiment entspricht einem Grundbedürfnis

der Reisenden an einem Ort, der täglich im Durchschnitt von 55'000

Flugpassagieren und 25'000 Bahn- und Busreisenden frequentiert wird, wozu

weitere 4'000 Personen des fliegenden Personals kommen sollen. Aufgrund der teilweise

langen Reisezeiten und der Unwägbarkeiten im Flugverkehr entspricht es einem spezifischen

Bedürfnis der Reisenden, hier auf ein solches Sortiment zurückgreifen zu

können. Auch die Bahnkunden, die als Berufspendler den Flughafenbahnhof

benützen, sind wegen ihrer unregelmässigen Arbeitszeiten in erhöhtem Masse darauf

angewiesen, gewisse Lebensmittelkäufe auf dem Arbeitsweg tätigen zu können. An

einer Verkehrsdrehscheibe von der Bedeutung des Flughafens Zürich-Kloten, wo

sich Bahn- und Flugreisende kreuzen, bestehen grössere und wegen der langen

Warte- und Umsteigezeiten bzw. den mit den Flugreisen verbundenen zeitlichen

und kulturellen Umstellungen von (reinen) Bahnhöfen teilweise abweichende

Konsumbedürfnisse, die zweifelhaft erscheinen lassen, ob die in BGE 123 II 317

ff. zu Art. 39 EBG entwickelten Kriterien unverändert übertragen werden können.

Da sich der Betrieb eines Lebensmittelgeschäfts von der hier zur Diskussion stehenden

Grösse gestützt auf die ausgewiesenen spezifischen Bedürfnisse der Reisenden im

Flughafen Zürich-Kloten auch nach diesen rechtfertigt, erübrigen sich jedoch

weitere Ausführungen hierzu. Auch wenn in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 von

”Verkaufsstellen” (”points de vente”, ”punti vendita”) die Rede ist, was nach

dem allgemeinen Sprachgebrauch eher auf ein kleineres Geschäft schliessen

liesse, handelt es sich beim Unternehmen der Beschwerdeführerin doch um einen

Reisebedürfnisbetrieb. Da Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 Betriebe an ganz

unterschiedlichen Orten (Bahnhöfen, Flughäfen, Tankstellenshops usw.) mit

quantitativ und qualitativ abweichenden Bedürfnissen der Reisenden erfasst,

kann es auf den Wortlaut in diesem Zusammenhang nicht entscheidend ankommen.

4.4

Das

Geschäft der Beschwerdeführerin wird nach deren Angaben zu rund 70 % - und damit

mehrheitlich - von Reisenden besucht. Dies erscheint mit Blick auf das

Verkehrsaufkommen, die Lage des Betriebs und die praktizierten Preise als

glaubwürdig. Weitere Erhebung diesbezüglich erübrigen sich, zumal offenbar eine

im März 1996 durchgeführte Studie zur Passantenstruktur ergeben hat, dass

lediglich 5 % der den Bereich der Bahnhofhalle/Plaza frequentierenden Personen

dies ausschliesslich zwecks Einkaufs tun (so die Eingabe der Marinello AG vom

3.

November 1999 an das Amt für Wirtschaft und Arbeit, S. 2). Der Verkauf an

die Reisenden, welche das Hauptkundensegment ausmachen, ist für das Geschäft

der Beschwerdeführerin somit existentiell. Der auf die Reisenden entfallende

Umsatz dürfte nach ihren Angaben mehr als 70 % betragen und damit deutlich über

den in der Richtlinie des Staatssekretariats für Wirtschaft vorausgesetzten 50

% liegen, weshalb dahingestellt bleiben kann, wieweit dieses Erfordernis,

welches sich nicht unmittelbar aus Art. 26 ArGV 2 ergibt, überhaupt sachgerecht

erscheint (vgl. hierzu etwa das Urteil 2A.256/2001 vom 22. März 2002, E. 6.3)."

d) Zu jenen Geschäften, welche rein betrieblich die Kriterien

von Art 26 ArGV 2 erfüllten, hielt die Kammer im ersterwähnten Entscheid vom

28.

März 2001 entgegen einer Minderheit fest (VB.2000.00277, E. 2d/bb Abs. 3

sowie am Ende, www.vgrzh.ch/rechtsprechung): "Die InhaberInnen ... gaben

alle an, ihre Kundschaft setze sich überwiegend aus Bahnreisenden zusammen,

wobei es sich um auf Grund langjähriger Beobachtungen ermittelte

Durchschnittswerte für die ganze Woche handle ... Der angefochtene Entscheid

hat darauf abgestellt ... Die Beschwerde behauptet, jedenfalls am Sonntag

würden die Geschäfte mehrheitlich von Nichtreisenden benützt ... Wie dargelegt,

kommt es lediglich darauf an, ob die Existenz der auf die Bedürfnisse der

Bahnkunden ausgerichteten Geschäfte von den Kaufaktivitäten der Reisenden

abhängt, und somit auf die Kundenstruktur über die ganze Woche gesehen."

Das Bundesgericht hat mit Urteil vom 22. März 2002 die Kammermehrheit

geschützt (2A.256/2001, E. 6.3+8.1, www.bger.ch).

Gestützt auf das bundesgerichtliche Erkenntnis vom 17. Juni

1997.

(Auszug in BGE 123 II 317; siehe oben b) hatte die Kammer mit dem einen

Entscheid vom 28. März 2001 das reine Lebensmittelgeschäft der Migros im

Hauptbahnhof (Lokal Nr. 305) wegen der Grösse von 395 m2 noch nicht

als Reisebedürfnisbetrieb qualifiziert (VB.2000.00277, E. 2d/cc Abs. 1 f.

und Dispositiv-Ziffer 1b Abs. 1, www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Nachdem das

Bundesgericht am 22. März 2002 umgekehrt geurteilt hatte (2A.256/2001, E. 7.1,

www.bger.ch; vorn c), verfuhr die Vorinstanz in der hier teilweise

angefochtenen Verfügung vom 23. August 2002 dementsprechend mit dem zweiten

Hauptbahnhofbetrieb der Migros, dem Laden Non-Food/Food (Standort Nr. 243), der

unter der Woche eine Fläche von 430 m2 einnehme: "Am Sonntag

sind der hinterste Ladenbereich im Erdgeschoss sowie das Galeriegeschoss

abgesperrt. Das Sortiment umfasst ein reduziertes Angebot an Grundnahrungsmitteln

und Frischprodukten. Im 'Non-Food'-Bereich sind Artikel für den täglichen

Gebrauch, Papeterie und Reiseartikel, Spielwaren, Filme, Kleider sowie

Unterwäsche erhältlich... Die Kundschaft soll sich zu 75 % aus Reisenden

zusammensetzen ... " (unter Berufung auch auf den anderen, vorstehend c

teilweise zitierten Bundesgerichtsentscheid vom 22. März 2002,2A.255/200).

Die Kammer schloss im den Hauptbahnhof und Stadelhofen

betreffenden Entscheid vom 28. März 2001 bezüglich der nicht als

Reisebedürfnisbetriebe anerkannten Läden, es fehle ein Grund, die Sache

insofern zur Bestimmung zurückzuweisen, bei welchen Sortiments- und/oder

Verkaufsflächenmodifikationen sich welche Betriebe von der Pflicht zur Bewilligung

von Sonntagsarbeit befreien liessen; denn den InhaberInnen bleibe vorbehalten,

mit neuen Begehren an den Beschwerdegegner 1 zu gelangen (VB.2000.00277,

E. 2d/cc Abs. 2, www.vgrzh.ch/rechtsprechung). In dieser Hinsicht änderte

das einschlägige Urteil des Bundesgerichts vom 22. März 2002 abermals nichts

(2A.256/2001, E. 8.1, www.bger.ch).

3.

a) Dreh- und Angelpunkt bildet im vorliegenden Fall die

Ladenfläche. Für sie muss nach dem bislang Gesagten von der

eisenbahnrechtlichen Feststellung in BGE 123 II 317 E. 6c ausgegangen werden

(vorn 2b), ein Lebensmittelgeschäft könne an Pendler- und Grossstadtbahnhöfen

Nebenbetriebscharakter aufweisen, wenn es nicht zu gross (max. ca. 100-120 m2)

und im Übrigen das Angebot auf den "normalen" täglichen Gebrauch der

Bahnreisenden ausgerichtet sei (kein Spezialpublikum). Die genannte Grenze

von 120 m2 scheint sich am Marinello-Betrieb im Bahnhof Stadelhofen

orientiert zu haben. An ihr scheiterte das Migroslokal Nr. 305 im Hauptbahnhof

mit seinen 395 m2 vorerst eisenbahnrechtlich (siehe oben 2d Abs. 2).

Das Bundesgericht erklärte es dann aber mit Urteilen vom 22. März 2002 genau so

zum Reisebedürfnisbetrieb wie das 450 m2 messende Marinello-Lebensmittelgeschäft

am Zürcher Flughafenbahnhof, indem es erwog (vorstehend 2c, auch zu den

folgenden zwei Abs.):

Für kombinierte

Lebensmittel- und Haushaltgeschäfte rechtfertige sich eine gewisse Lockerung

der Praxis. Die bisher zugelassenen 100 bis 120 m2 seien

am Hauptbahnhof mit mehr als 350'000 an- und wegfahrenden Passagieren (Stand

1997) zu relativieren. Entscheidend ins Gewicht falle, dass kein Vollsortiment

geführt werde und das Warenangebot einem Grundbedarf der Reisenden

(Verpflegung, Hygiene, Presserzeugnisse usw.) in handlichen Volumen und

Quantitäten entspreche; bezüglich der Verkaufsfläche müsse genügen, wenn sie

der Art und Bedeutung des Bahnhofs und der zu befriedigenden Bedürfnisse

angemessen scheine. Die Migros-Filiale biete auf 395 m2 am wichtigsten

Bahnhof der Schweiz mit regem Umsteigeverkehr eine reduzierte Auswahl an Produkten

zur Befriedigung von Grundbedürfnissen der Reisenden. Es handle sich an diesem

Standort deshalb um einen Reisebedürfnisbetrieb im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV

2.

Das bedeute nicht, ein solches Geschäft könnte an einem der anderen in Art.

26.

Abs. 4 ArGV 2 genannten Orte (Grenzorte, Tankstellenshops usw.) oder an

einem anderen Bahnhof arbeitsrechtlich ebenfalls als Reisebedürfnisbetrieb

gelten.

Für die flächenmässige Ausgestaltung eines

Reisebedürfnisbetriebs spielten das jeweilige Verkehrsaufkommen und die

konkrete Lage eine Rolle. Marinello biete am Flughafenbahnhof auf 450 m2

im Wesentlichen Lebensmittel, Früchte und Gemüse, Milchprodukte, allgemeinen

Reiseproviant und Getränke an. Das Sortiment befriedige ein Grundbedürfnis der

Reisenden an einem Ort, der täglich im Durchschnitt von 55'000 Flugpassagieren

und 25'000 Bahn- und Busreisenden frequentiert werde, wozu weitere 4'000

Personen des fliegenden Personals hinzutreten sollten. Aufgrund der teilweise

langen Reisezeiten und der Unwägbarkeiten im Flugverkehr entspreche es einem

spezifischen Bedürfnis der Reisenden, hier auf ein solches Sortiment

zurückgreifen zu können. Auch die Bahnkunden, die als Berufspendler den

Flughafenbahnhof benützten, müssten wegen ihrer unregelmässigen Arbeitszeiten

in erhöhtem Mass gewisse Lebensmittelkäufe auf dem Arbeitsweg zu tätigen

vermögen. An einer Verkehrsdrehscheibe von der Bedeutung des Flughafens

Zürich-Kloten, wo sich Bahn- und Flugreisende kreuzten, bestünden grössere und

wegen der langen Warte- und Umsteigezeiten bzw. den mit den Flugreisen

verbundenen zeitlichen und kulturellen Umstellungen von (reinen) Bahnhöfen

teilweise abweichende Konsumbedürfnisse, die Zweifel erweckten, ob sich die in

BGE 123 II 317 zu Art. 39 EBG entwickelten Kriterien unverändert übertragen

liessen. Da sich der Betrieb eines Lebensmittelgeschäfts von der diskutierten

Grösse gestützt auf die ausgewiesenen spezifischen Bedürfnisse der Reisenden im

Flughafen Zürich-Kloten auch nach jenen rechtfertige, erübrigten sich jedoch

weitere Ausführungen dazu. Selbst wenn in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 von

Verkaufsstellen (points de vente, punti vendita) die Rede gehe, was nach dem

allgemeinen Sprachgebrauch eher ein kleineres Geschäft bedeute, handle es sich

bei Marinellos Unternehmen doch um einen Reisebedürfnisbetrieb. Weil Art. 26

Abs. 4 ArGV 2 Betriebe an ganz unterschiedlichen Orten (Bahnhöfen, Flughäfen,

Tankstellenshops usw.) mit quantitativ und qualitativ abweichenden Bedürfnissen

der Reisenden erfasse, komme es auf den Wortlaut in diesem Zusammenhang nicht

entscheidend an.

b) Über die Grösse des hier interessierenden Coop-Ladens

bestehen verschiedene Zahlen. Wohl anhand einer bei den Akten befindlichen

Tabelle ohne Spezifikationen gingen die Beschwerdeführenden im Rekurs von 760 m2

aus. Bei der Vorinstanz erwiderte die private Beschwerdegegnerin, die

Nettoverkaufsfläche ohne Lager und Nebenräume messe bloss 495 m2.

Der angefochtene Entscheid hat das auch gestützt auf einen Plan übernommen,

welcher zudem von einer nicht näher bezeichneten neutralen Zone von 62 m2

spricht. Die Beschwerde vermutet hinter Letzterem die Fläche für Kasse und

Verpackung. Die private Beschwerdegegnerin antwortet unter Beilage eines neuen

Plans, die Verkaufsfläche betrage an Sonntagen nur noch 421,22 m2.

Dann blieben nämlich die bedienten Stände für Käse, Metzgerei- sowie

Charcuterieartikel geschlossen und werde der Bereich Non Food sowie Near Food

abgesperrt, was gemäss diesem Plan eine Einsparung von 106,63 m2 bewirkt.

Im Übrigen finde kein Aussenverkauf statt. Endlich beziffert der Plan

"Kassen und Neutralezone" – das Zweite ist der Bereich zwischen

Kassen und Ein-/Ausgang samt Abstellplatz für Einkaufswagen – mit 86,43 m2.

Wenn die private

Beschwerdegegnerin behauptet, die Stände für Käse, Fleisch und Charcuterie

würden sonntags unbedient bleiben, fragt sich, warum auf dem neuen Plan zumindest

die auf beiden Schmalseiten anschliessenden Bereiche "Warm" sowie

"Kleinbrot/ Pat." und der Platz für die Kundschaft unmittelbar vor

den Ständen auch als "inaktive Fläche" aufscheinen. Sodann gehören

jedenfalls "Kassen und Neutralezone" mit ihren 86,43 m2

unabhängig davon zur Verkaufsfläche, ob dort wirklich nichts feilgehalten

werde; sonst liessen sich ebenso gut die Gänge zwischen den Warengestellen und

-behältnissen ausklammern. Die massgebliche Grösse beträgt hier deshalb nicht

bloss 421,22 m2, sondern über 500 m2. Sollte man

dennoch den niedrigeren Wert nehmen, würde das nichts ändern, wie sich alsbald

zeigt.

Nun plädiert die private Beschwerdegegnerin: "Bei der

Beurteilung der zulässigen Verkaufsfläche ist ebenfalls die 'Dichte' zu

berücksichtigen. Auf kleinem Raum kann unter Umständen bei einer dichten

Ladeneinrichtung dasselbe Sortiment in gleichem Umfang angeboten werden wie

auf einer grosszügigeren Fläche mit zum Beispiel grösseren Regalabständen.

Dennoch decken solche unterschiedliche Verkaufsflächen dieselben Kundenbedürfnisse.

Die Fläche ist daher im vorliegenden Fall zu relativieren." Hier vermischt

die Beschwerdeantwort zwei getrennt zu prüfende Punkte, geht es doch

einerseits um ein beschränktes Warenangebot und anderseits um eine sich in

bestimmten Grenzen haltende Verkaufsfläche. Die Dichte der Ladeneinrichtung

wäre ausserdem ein nicht in den Griff zu bekommendes Kriterium. Die

Geschäftsgrösse mag vielleicht unbedeutend scheinen, wenn sich die private

Beschwerdegegnerin – um es einmal arg zuzuspitzen – etwa mit der Offerte eines

Korbs von Obst begnügen würde; ein solcher Extremfall liegt indes bei weitem

nicht vor. Übrigens herrscht in der streitgegenständlichen Coop-Filiale gewiss

nicht die notorische Enge des Migros-Lokals Nr. 305 im Hauptbahnhof. Das hat

aber auch damit zu tun, dass Coop im Gegensatz zu dort Einkaufswagen zur

Verfügung stellt, die bei der Zirkulation ihren Platz brauchen. Diese

Einkaufswagen wiederum sprechen nicht für eine Befriedigung von

Reisebedürfnissen und tragen neben der durch die Beschwerdeantwort suggerierten

sonstigen Grosszügigkeit des Geschäfts zu dessen Attraktivität für den

verpönten (lokalen und regionalen) Einkaufstourismus bei (vgl. das vorn 2c

erstzitierte Bundesgerichtsurteil vom 22. März 2002,2A.256/2001, E. 6.3).

c) Bundesgericht und Vorinstanz tolerieren an Haupt- und

Flughafenbahnhof kombinierte Lebensmittel- und Haushaltgeschäfte von der Grösse

der hier interessierenden Coop-Filiale (siehe oben a und 2d Abs. 2). Laut

Beschwerdeantwort hat die Vorinstanz am 23. August 2002 mittlerweile

rechtskräftig gleich entschieden für die Filiale Coop Stadelhofen mit einer

sonntäglichen Verkaufsfläche von 495 m2, weshalb nicht einzusehen

sei, dass für den Bahnhof Uster etwas anderes gelten sollte.

Keiner Worte bedarf, dass sich

der reine S-Bahnhof Uster nicht mit dem überragenden Gewicht von Haupt- und

Flughafenbahnhof messen kann (vgl. aktuell – auch zum Folgenden – Schweiz,

Offizielles Kursbuch, 15. Dezember 2002 - 13. Dezember 2003, Bände

Bahnen/Seilbahnen/Schiffe sowie Autobusse, Ortsverzeichnis mit den jeweils

interessierenden Stationen unter Hinweis auf die dortigen Linien). Er darf

sich aber auch dem S-Bahnhof Stadelhofen nicht gleichsetzen. Nur dieser liegt

in einer Grossstadt, die gegenüber Uster fast das Zwölffache an EinwohnerInnen

aufweist. Anders als in Uster verzweigen sich in Stadelhofen die Bahnlinien.

Während sonntags in Uster lediglich drei S-Bahnen mit stündlich je zwei Zügen

in beiden Richtungen verkehren, tun das in Stadelhofen mit der nämlichen Frequenz

sieben S-Bahnen, wozu am benachbarten Stadelhoferplatz noch die S 18

(Forchbahn) kommt, welche zwischen 12.00 Uhr und 17.00 Uhr von Halbstunden-

sogar auf Viertelstundentakt wechselt. Wenn die private Beschwerdegegnerin von

sieben den Bahnhof Uster bedienenden Buslinien spricht, so fährt eine davon

(Nr. 827) am Sonntag nicht und die anderen dann bloss stündlich. An den Stadelhofen

nächstgelegenen Haltestellen der Stadtzürcher Verkehrsbetriebe (Bahnhof

Stadelhofen, Opernhaus, Bellevue, Kunsthaus) trifft man hingegen auf acht

Tramlinien (Nrn. 2-5, 8 f., 11 und 15) sowie die Buslinie Nr. 31, welche alle

sonntags nach der Tageszeit abgestufte Intervalle von 10 bis 15 Minuten

einhalten (vgl. bei www.vbz.ch); an den Stationen Bellevue und Bürkliplatz

wenden zudem die regionalen Buslinien Nr. 161, 165 und 912, welche am Sonntag

einem Halbstundentakt folgen (siehe bei www.zvv.ch). Endlich ist auch die

öffentliche Schifffahrt auf Zürichsee und Limmat ab Bürkliplatz weit reger als

jene auf dem Greifensee ab Uster SSG. Die private Beschwerdegegnerin kann

mithin für Uster nichts daraus ableiten, dass die Vorinstanz die Stadelhofer

Coop-Filiale mit einer sonntäglichen Verkaufsfläche von 495 m2 als

Reisebedürfnisbetrieb anerkannt habe.

Ob Letzteres übrigens zu Recht geschehen wäre, steht hier

nicht zur Debatte. Wie sich allerdings anmerken lässt, hat das Bundesgericht

ein Lebensmittelgeschäft von 120 m2 Grösse am Bahnhof Stadelhofen

wegen der BerufspendlerInnen zum Nebenbetrieb erklärt

(oben a Abs. 1).

Der Bahnhof Uster erscheint als eben solche, wenngleich viel minder wichtige

Pendlerstation. Die PendlerInnen spielen an Sonntagen jedoch eine so untergeordnete

Rolle, dass sie dann zum Beispiel auf Textilreinigungen verzichten müssen,

welche an Werktagen durchaus Nebenbetriebe darstellen können (VGr, 28. März

2001, VB.2000.00277, E. 2d/cc Abs. 2, www.vgrzh.ch/rechtsprechung;

bundesgerichtlich bestätigt mit Urteil vom 22. März 2002,2A.256/2001, E. 8.1,

www.bger.ch). In diesem Sinn braucht es beim Bahnhof Uster – wie auch immer dort

die werktäglichen Reisebedürfnisse aussehen sollten – sonntags keinen

kombinierten Lebensmittel- und Haushaltladen mit einer Verkaufsfläche, wie

sie gegenwärtig die Filiale der privaten Beschwerdegegnerin aufweist. Die nicht

bloss lokal, sondern weit Reisenden, welche wohl gesteigerte Ansprüche haben,

verkehren in der Regel über den Hauptbahnhof, wo sie dieselben zu befriedigen

vermögen.

d) Nach alledem ist die Beschwerde schon gutzuheissen und

könnten die weiteren Fragen offen bleiben. Trotzdem seinen einige von ihnen

nachstehend noch gestreift.

4.

a) Gewiss kommt die Coop-Filiale beim Bahnhof Uster

branchenmässig als Reisebedürfnisbetrieb in Betracht. Die private

Beschwerdegegnerin scheint aber zu glauben, schon wenn sie bei diesem Geschäft,

welches sie als dem kleinsten ihrer Ladenformate zugehörig bezeichnet, das

Sortiment etwas reduziere, erfülle sie das einschlägige bundesgerichtliche

Kriterium ohne weiteres. Ob ein Angebot als genügend beschränkt erscheine,

misst sich indes an den zu befriedigenden Reisebedürfnissen und nicht an dem,

was sich darüber hinaus noch alles offerieren liesse. Freilich gilt es

einzuräumen, dass nicht nur die Nachfrage das Angebot steuert, sondern auch

umgekehrt das Letztere die Erstere.

b) Die private Beschwerdegegnerin behauptet und die

Beschwerdeführenden bestreiten, dass die Kunden des betroffenen Geschäfts

nicht nur an Werk-, sondern auch an Sonntagen mehrheitlich Bahnreisende seien.

Auf die plausiblen Angaben der Betriebsinhaberinnen zum Wochendurchschnitt haben

die Kammer entgegen ihrer Minderheit im einen Entscheid vom 28. März 2001

(VB.2000.00277, E. 2c/ff und d/bb Abs. 2 sowie am Ende die abweichende

Meinung, www.vgrzh.ch/rechtsprechung) und das Bundesgericht im diesen

betreffenden Urteil vom 22. März 2002 (2A.256/2001, E. 6.3, www.bger.ch)

abgestellt. Ebenso müsste es wohl hier gehalten werden, wenn es darauf ankäme.

c) Die Beschwerde wirft erstmals die von der privaten

Beschwerdegegnerin sogleich bejahte Frage auf, ob sich die hier interessierende

Coop-Filiale im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 überhaupt am Bahnhof Uster

befinde. Ein vorhandener Plan verrät, dass das Gebäude mit dem Laden

unmittelbar an einem Bahnsteig samt Geleise liegt und zudem bei einer

Fussgängerunterführung, welche die Perrons mit der das Bahnhofsareal südlich begrenzenden

Bankstrasse verbindet. Das dürfte den Anforderungen entsprechen (vgl.

E. 6.1 des oben 2c erstreferierten Bundesgerichtsurteils vom 28. März

2001,2A.256/2001). Im Übrigen müsste die sich an dieses Gebäude anfügende

Bushaltestelle nach der genannte Verordnungsbestimmung wohl als Terminal des

öffentlichen Verkehrs gelten.

d) Kraft § 8a Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 lit. a

aRuhetagsG (in der am 1. Juni 1998 in Kraft getretenen Fassung vom 15.

März 1998) dürfen in Zentren des öffentlichen Verkehrs Verkaufsgeschäfte, die

sich in Bahnhofliegenschaften und damit verbundenen Einkaufspassagen

befinden, selbst an Sonntagen von 6 Uhr bis 20 Uhr öffnen (siehe ferner § 8

aRuhetagsG), was alles die Teilinkraftsetzung des neuen Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetzes

vom 26. Juni 2000 (RuhetagsG, LS 822.4 samt Anhang; vgl. auch § 1 Abs. 1 lit. a

RuhetagsG) auf den 1. Dezember 2000 unberührt gelassen hat. Der Begriff Zentren

des öffentlichen Verkehrs meint dessen Knotenpunkte von grosser Bedeutung (ABl

1997, 1425). Hierzu zählt unter anderem der Bahnhof Uster, und der hier

strittige Betrieb liegt als Verkaufsgeschäft zumindest in einer mit diesem

Bahnhof verbundenen Einkaufspassage (ähnlich zum Ganzen bereits VGr, 28. März

2001, VB.2000.00277, E. 2a/aa Abs. 3, www.vgrzh.ch/rechtspechung). Wie die

Kammer ebenfalls schon festgestellt hat (a.a.O., E. 2c/bb Abs. 3), vermag

jedoch abweichend von der privaten Beschwerdegegnerin die Liberalisierung der

Ladenöffnungszeiten im Kanton Zürich die Anwendung der eidgenössischen

ArbeitnehmerInnenschutzgesetzgebung auf keine Weise zu beeinflussen; denn auf

dem Sachgebiet der Arbeits- und Ruhezeit haben die Kantone nach Art. 73

Abs. 1 lit. a ArG die Möglichkeit des Legiferierens verloren oder können

jedenfalls nicht die bundesrechtlichen Standards zu Lasten der Beschäftigten

unterschreiten (Roland Müller, Arbeitsgesetz, 6. A., Zürich 2001, S. 99 f.+195

ff.).

5.

a) Trotz vorzunehmender Aufhebung von Dispositiv-Ziffer I

in der mitangefochtenen Verfügung Nr. 104754 des Beschwerdegegners 1 vom 24.

Mai 2000 gilt es die dortige Nebenfolgenregelung zu Lasten des betroffenen

Betriebs zu belassen (Dispositiv-Ziffer III), handelt es sich doch im

Sinn von § 13 Abs. 1 VRG um für Verwaltungstätigkeit geschuldete Gebühren und

Kosten, welche Gesuchstellenden unabhängig davon aufzuerlegen sind, ob diese

mit ihren Begehren durchdringen oder nicht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13

N. 4 ff.).

b) Ausgangsgemäss sind die

Kostenbelastungen in Dispositiv-Ziffer V der vorinstanzlichen Verfügung zu

ändern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 28). Zu den Prinzipien auch der

Parteientschädigung lässt sich nach § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2

VRG beipflichtend auf den angefochtenen Entscheid verweisen (ferner VGr,

28.

März 2001, VB.2000.00277, E. 3b Abs. 1, www.vgrzh.ch/rechtsprechung).

Im Rekurs erscheinen die vier Beschwerdeführenden statt bei zwei von sieben

Betrieben nur mehr bei einem als unterliegend, weshalb sie statt je 1/14

(zusammen 4/14 oder 2/7) bloss noch je 1/28 (zusammen 4/28 oder 1/7) der

einschlägigen Verfahrenskosten tragen müssen. Entsprechend hat die bislang

verschonte private Beschwerdegegnerin 1/7 davon zu übernehmen.

c) In analoger Weise wird die

private Beschwerdegegnerin vor Verwaltungsgericht als vollumfänglich

Unterliegende allein kosten- (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG),

jetzt aber auch entschädigungspflichtig (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint

eine Parteientschädigung einschliesslich Mehrwertsteuer von Fr. 500.- an jede

der vier Beschwerdeführenden, total also von Fr. 2'000.- (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl,

§ 17 N. 18).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

In Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer

IV in der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 23. August 2002 (Rekurs

Nr. 2000/21) teilweise sowie Dispositiv-Ziffer I in der Verfügung Nr. 104754

des AWA vom 24. Mai 2000 gänzlich aufgehoben und festgestellt, dass die Filiale

Coop Lebensmittel und Near-Food beim Bahnhof Uster der behördlichen Bewilligungspflicht

für Sonntagsarbeit unterliegt.

…