Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00341

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Geschäftsnummer:

VB.2002.00341

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 12.03.2003

Spruchkörper:

1. Abteilung/1. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht

Betreff:

Baubewilligung

Strassenreklamen: Mindestabstand zum Fahrbahnrand von freistehenden Plakatwerbeträgern innerorts.

Ablehnung des beantragten Augenscheins (E. 1). Verbot von Reklamen, die die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten (E. 2a); Begriff der "frei stehenden" Reklamen i.S.v. Art. 97 Abs. 2 SSV: Abstellen auf den optischen Gesamteindruck (E. 2b).

Generelle Dienstanweisungen (Verwaltungsverordnungen) müssen sich an den Rahmen der ihnen zugrunde liegenden Rechtsverordnungen halten (E. 3a); Unanwendbarkeit der Weisung des EJPD betreffend Strassenreklamen (Mindestabstand 0.5m) wegen Verstosses gegen Art. 97 Abs. 2 SSV (Mindestabstand 3m) (E. 3b).

Ausnahmsweise Nichtanwendbarkeit von Art. 97 Abs. 2 SSV, wenn eine näher als 3m liegende Reklametafel die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigt (Art. 6 SVG) (E. 4a); Zurückhaltung bei der Überprüfung örtlicher und technischer Verhältnisse (E. 4b). Schutz der Baubewilligung für 3 Plakatwerbeträger (E. 5).

Stichworte:

BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN

DIENSTANWEISUNG

ERMESSEN

FREISTEHEND

KOGNITION

PLAKATWERBESTELLE

STRASSENREKLAME

STRASSENVERKEHRSRECHT

SUBDELEGATION

UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF

VERKEHRSSICHERHEIT

VERWALTUNGSVERORDNUNG

Rechtsnormen:

Art. 5 lit. I BV

Art. 49 lit. II BV

§ 240 Abs. I PBG

Art. 97 lit. II SSV

Art. 115 lit. I SSV

Art. 6 SVG

§ 50 lit. II VRG

Publikationen:

BEZ 2003 Nr. 24

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. Am 22. November 2001 erteilte das Amt für

Städtebau der Stadt Zürich der Gesellschaft D im Anzeigeverfahren eine

befristete Baubewilligung für drei Plakatwerbeträger am K-quai in Zürich

(Grundstück Kat.Nr. 01).

Erwägungen

II. Die Gemeinschaft A erhob dagegen Rekurs

an die Baurekurskommission I. Diese wies den Rekurs nach Durchführung eines Au­genscheins

am 2. September 2002 ab.

III. Dagegen gelangte die Gemeinschaft A am

7.

Oktober 2002 mit rechtzeitiger Be­schwerde ans Verwaltungsgericht. Die Bau­rekurskommission

I beantragte am 24. Oktober 2002 die Abweisung der Beschwerde, ebenso das Amt

für Städtebau am 11. November 2002. Die Gesellschaft D liess sich nicht

vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Auf die Durchführung eines Augenscheins

kann verzichtet werden. Die Baurekurs­kommission hat bereits einen Augenschein

durchgeführt; die überblickbaren örtlichen Verhältnisse sind ohne weiteres aus

den von der Vorinstanz erstellten Fotografien ersichtlich (vgl. RB 1995 Nr. 12

E. 1).

2.

Vor

Verwaltungsgericht ist nur noch streitig, ob die Reklametafeln mit dem Stras­senverkehrsrecht

des Bundes übereinstimmen.

a) Reklamen, die die Verkehrssicherheit

beeinträchtigen könnten, sind im Strassenbereich untersagt (Art. 6 des

Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958, SVG; § 240 Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975). Frei stehende Rekla­men

müssen innerorts mindestens 3 Meter vom Fahrbahnrand entfernt sein

(Art. 97 Abs. 2 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979,

SSV, SR 741.21). Die vorliegend zu beurteilenden Reklametafeln halten diesen

Abstand nicht ein. Damit fragt sich zunächst, ob sie als "frei

stehend" im Sinne von Art. 97 Abs. 2 SSV gelten. Ob diese Voraussetzung

erfüllt ist oder nicht, kann vom Verwaltungsgericht mit voller Kognition überprüft

werden; die Vorschrift räumt den Behörden weder Ermessen ein noch operiert sie

mit unbestimmten Rechtsbegriffen, die den Tatbestand in unbestimmter Weise

umschreiben würden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/ Basel/Genf 2002, Rz. 445 ff., 455).

b) Nicht frei stehend sind Anlagen, die an

ein Gebäude montiert sind. Die hier zu beurteilenden Reklametafeln sind

selbständig im Boden verankert. Ob sie als frei stehend im Sinne der

Signalisationsverordnung zu gelten haben, bestimmt sich jedoch nicht allein

anhand der baulichen Selbständigkeit, sondern anhand des optischen

Gesamteindrucks. Wenn eine Reklametafel unmittelbar vor einer festen Baute oder

einer Fahrnisbaute steht (z.B. einer Bauabschrankungswand), kann der Eindruck

entstehen, dass sie sich an diesen Hintergrund visuell anlehnt. Diesfalls gilt

sie nicht mehr als frei stehend, womit Art. 97 Abs. 2 SSV nicht zur

Anwendung kommt. Dies ergibt sich zunächst aus den Materialien (vgl. die

Hinweise bei Manfred Küng, Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht unter

besonderer Berücksichtigung der Bestimmungen und der Praxis in Stadt und Kanton

Zürich, Bern/Stuttgart 1991, S. 89). Das Abstellen auf den optischen

Gesamteindruck ergibt sich auch aus dem Zweck von Art. 97 Abs. 2 SSV. Der

Vorschrift liegt die Überlegung zu­grunde, dass eine nahe am Fahrbahnrand

aufgestellte frei stehende Reklametafel wesentlich mehr Aufmerksamkeit bei den

Verkehrsteilnehmern erweckt als ein an einer Gebäudefläche angebrachtes Plakat

(BGr, 30. Oktober 2002,2A.204/2002, E. 4.2, www.bger.ch). Wenn eine

Reklametafel wegen ihrem engen Zusammenhang mit dem Hintergrund weniger

Aufmerksamkeit erweckt, darf sie deshalb nicht mit einer frei stehenden

Reklametafel gleichgesetzt werden.

Die vorliegend zu beurteilenden Reklametafeln

liegen zwischen der Strasse und eini­gen Parkfeldern. Feste Bauten liegen weit

entfernt und kommen somit nicht als Hintergrund in Frage, der die Reklametafeln

als nicht "frei stehend" erscheinen lassen würden (so beträgt der

Abstand zum Gebäude der Beschwerdeführerin rund 8 Meter). Die Pflanzen, die

hinter den Tafeln wachsen, lassen die Reklamen nicht als unselbständig

erscheinen. Be­trachtet man die Tafeln von der Strassenseite, fallen die

Pflanzen hinter den beiden Tafeln (Mitte und rechts) jedenfalls im Winter kaum

auf, da sie dann ihr Laub verloren haben. Der Busch hinter der linken Tafel

überragt die Reklame zwar; von einer Einheit im Sinne einer Anlehnung an einen

festen Hintergrund kann jedoch nicht gesprochen werden. Die Tafeln gelten

demnach als frei stehend im Sinne von Art. 97 Abs. 2 SSV. (Ob Pflanzen

überhaupt als Hintergrund gelten könnten, der einer Reklame ihre optische

Selbständigkeit nähme, er­scheint aufgrund der Materialien ohnehin als fraglich;

Küng, S. 89, nennt ausschliess­lich Ge­bäude und bauliche Anlagen wie

Litfasssäulen, Telefonkabinen, Mauern, etc. Die Frage braucht jedoch nicht zu

entschieden werden, da vorliegend hinter den Tafeln ohnehin keine geschlossene,

dichte Pflanzenwand aus Büschen, Sträuchern, Bäumen etc. steht.)

3.

Die örtliche Baubehörde erachtete die

Reklametafeln ebenfalls als frei stehend. Sie hat die Reklamen dennoch

bewilligt, da die Abstandsvorschrift von Art. 97 Abs. 2 SSV "zur

Gewährleistung der Verkehrssicherheit keineswegs ge­nerell notwendig" sei.

Die Baubehörde bezieht sich damit offenbar auf die Weisungen des

Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) über Strassenreklamen

vom 20. Oktober 1982 (unpubliziert). Gemäss Ziff. 2 dieser Weisungen müssen frei

stehende Reklamen nur 0.5 (und nicht 3) Me­ter vom Fahrbahnrand entfernt sein,

sofern die Reklamefläche nicht mehr als 3.5 m2 be­trägt. Damit fragt

sich, ob diese Weisung vorliegend anzuwenden ist.

a) Mit einer generellen Dienstanweisung

wendet sich die vorgesetzte Behörde an die ihr untergeordneten Behörden und

will damit eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des

Gesetzesvollzugs sicherstellen (so genannte Verwaltungsverordnung; vgl.

Häfelin/Müller, Rz. 123 f.; BGE 123 II 16 E. 9b). Die Weisung muss nicht

notgedrungen innerhalb desselben Gemeinwesens ergehen. Der Bund kann sich

damit, wie hier, auch an die Kantone wenden, wenn diese Bundesrecht (hier:

Strassenverkehrsrecht) zu vollziehen haben (Art. 49 Abs. 2 und Art. 186 Abs. 4

der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV; Giovanni Biaggini, Theorie

und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat, Basel/ Frankfurt a.M. 1996, S.

80.

ff.). Eine Verwaltungsverordnung kann jedoch nie eine Rechtsverordnung

ersetzen (Häfelin/Mü­ller, Rz. 384). Dies würde bereits Art. 5 Abs. 1 BV

widersprechen, wonach Grundlage und Schranke allen staatlichen Handelns das

Recht ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip (insbesondere dem Legalitätsprinzip)

ergibt sich weiter, dass eine Dienstanweisung die in Gesetz und Verordnung

enthaltenen Wertungen weiter konkretisieren, ihnen jedoch nie widersprechen

darf (BGE 121 IV 138 E. 2b). So kann das Departement Weisungen nur für die

"Ausführung, Ausgestaltung und Anbringung" von Strassenre­klamen

erlassen (Art. 115 Abs. 1 SSV). Eine weitergehende Subdelegation von eigentlichen

Rechtssetzungsbefugnissen bedürfte denn auch einer gesetzlichen Grundlage (vgl.

Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich

2001, Rz. 1875 f.). Da eine solche Grundlage fehlt, müssen sich Weisungen

darauf beschränken, offene Begriffe in der Verordnung zu konkretisieren und so

Leitlinien für den Vollzug zu geben. Wortlaut und Sinn der Rechtsverordnung

sind in jedem Fall Schranke für den Inhalt der Dienstanweisung (anders offenbar

Küng, S. 108).

b) Nach der vorliegend zu beurteilenden

Weisung des EJPD (Ziff. 2) sollen frei stehende Strassenreklamen bis zu einer

gewissen Grösse bereits im Abstand von 0.5 Meter zum Fahrbahnrand zulässig

sein. Damit widerspricht die Dienstanweisung explizit Art. 97 Abs. 2

SSV, der einen Abstand von 3 Metern festlegt. Von einer Konkretisierung oder

Ver­deutlichung der Rechtsverordnung kann keine Rede sein. Folglich ist Ziff. 2

der Weisung des EJPD für die Verwaltungsbehörden unbeachtlich (so auch das

Verwaltungsgericht des Kantons Bern, 5. Februar 2002, BVR 2002, S. 322, 325 f.,

E. 2c; offen gelassen von der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons

Bern, 28. August 2001, zitiert bei Heidi Walther Zbinden, Erste Erfahrungen mit

der neuen Verordnung über die Aussen- und

Stras­­senreklame, KPG-Bulletin 2001, S. 137, 148 f.; das Bundesgericht hat die

Weisung des EJPD bei der Anwendung von Art. 97 Abs. 2 SSV bezeichnenderweise

gar nicht erst erwähnt: BGr, 30. Oktober 2002,2A.204/2002, E. 3.2,

www.bger.ch). Die Baubehörde hät­te die Weisung damit nicht anwenden dürfen.

4.

Es fragt sich schliesslich, ob die

Bewilligung entgegen dem Wortlaut von Art. 97 Abs. 2 SSV erteilt werden durfte.

a) Das Bundesgericht hat in einem neueren

Urteil entschieden, dass im Einzelfall von Art. 97 Abs. 2 SSV eine Ausnahme

gemacht werden darf (BGr, 30. Oktober 2002, E. 3.2, www.bger.ch). Im dort

zu entscheidenden Fall schützte es das Bewilligungsverbot einer 1.5 Meter vom

Fahrbahnrand entfernten Reklametafel, da die Verhältnisse unübersicht­lich

waren und die Verkehrsteilnehmer durch die Tafel abgelenkt wurden. Aus dem

Entscheid ergibt sich umgekehrt, dass nicht notgedrungen jede näher als 3 Meter

vom Fahr­bahnrand entfernt liegende Tafel die Verkehrssicherheit beeinträchtigt.

Selbst wenn eine Reklametafel unter Art. 97 Abs. 2 SSV fällt, darf sie gestützt

auf die Generalklausel von Art. 6 SVG bewilligt werden (BGr, 30. Oktober 2002,

2A.204/2002, E. 2.1 und 3.2, www.bger.ch). – Das erstaunt, zumal in Art. 97

Abs. 2 SSV – anders als in Art. 96 Abs. 1 SVV – keine unbestimmten

Rechtsbegriffe zu konkretisieren sind (vgl. René Schaffhauser, Grundriss des

schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A., Bern 2002,

Rz. 195 f.). Die Vorschrift stellt im Gegenteil eine klare Grenze von

3.

Metern auf. Anderer­seits er­möglicht die bundesgerichtliche Rechtsprechung,

im Einzelfall sachgerechte Lösungen zu finden. Letztlich trägt sie auch dem

Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) Rechnung, da die Reklamevorschriften

offenbar nicht durchwegs mit derselben Strenge angewandt wer­den (vgl. die

Interpellation Lauper vom 19. März 1999, beantwortet am 19. Mai 1999, Nr.

99.

, www.parlament.ch).

b) Bei der Auslegung des unbestimmten

Rechtsbegriffs der "Verkehrssicherheit" spie­len örtliche und

technische Verhältnisse notwendigerweise eine beträchtliche Rolle (BGr, 14.

Februar 2001, Pra 2001 Nr. 130 E. 3b). Wenn die Vorinstanz diese Verhältnisse,

wie hier, eingehend (durch Augenschein) erhoben und anschliessend gewürdigt

Dispositiv

hat, verfügt sie dabei naturgemäss über einen gewissen Spielraum. Aufgrund von

§ 50 Abs. 2 des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) darf

das Gericht diesen Spielraum nicht frei überprüfen (RB 1979 Nr. 23;

Häfelin/Müller, Rz. 454; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, § 50 Rz. 87 mit weiteren

Hinweisen). Die Baurekurskommission ist im angefochtenen Entscheid (E. 3d)

nachvollziehbar zum Schluss gelangt, dass die Verkehrssicherheit durch die Re­klametafeln

nicht gefährdet werde. Auf ihre zutreffenden Erwägungen kann verwiesen werden

(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Angesichts der Zurückhaltung bei der

Überprüfung solcher technischer Fragen ist der angefochtene Entscheid zu bestätigen.

5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

abzuweisen. Die Kosten sind folglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit 13 Abs. 2 VRG); Parteientschädi­gungen sind schon mangels

Antrag keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. ...