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Entscheid

VB.2002.00370

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00370

27. Februar 2003Deutsch14 min

(URT.2003.7247)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Finanzverwaltung der Gemeinde X

stellte am 11. Oktober 2001 der B AG für 13 näher bezeichnete Liegenschaften

sowie am 29. Oktober 2001 A für die Liegenschaft K-strasse die

"Gebühren-Rechnung 2001" für Wasser, Abwasser, Kehricht und Gas zu.

In ei­nem Beiblatt wurde angegeben, der Wasser- und Gasverbrauch werde für die

Zeit vom 1. Ja­nuar 2001 bis 30. September 2001 verrechnet, obwohl auf der

Rechnung die Periode vom 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2001 angegeben sei.

Dagegen erhoben die B AG am 15. Oktober 2001

sowie A am 25. Januar 2002 Ein­sprache, mit der Begründung, sie hät­ten die

Rechnungen für die Zeit vom 1. Januar bis 31. Dezember 2001 für Wasser-

und Abwassergebühren bereits im Frühjahr 2001 erhalten und bezahlt. Mit

Beschlüssen vom 8. April 2002 setzte der Gemeinderat X die Verbrauchs­ge­bühren

für Wasser und Ab­­wasser betreffend die genannten 14 Liegenschaften für die

Zeit vom 1. Januar 2001 bis 30. Sep­tember 2001 auf Fr. 508.80

(Liegenschaft K-strasse von A) sowie auf Fr. 34'245.30 (13 Liegenschaften der

B AG) fest. Diese Veranlagungsverfügungen entsprachen betragsmässig den im

Oktober 2001 zugestellten Rechnungen.

Erwägungen

II. Dagegen erhoben A am 23. April 2002 und

die B AG am 3. Mai 2002 Rekurs, je mit dem Antrag, die Veranlagungsverfügungen vom

8.

April 2002 bzw. die ihnen vorangehenden Rechnungen vom Oktober 2001

ersatzlos aufzuheben. Der Bezirksrat Y wies die bei­den vereinigten Rekurse am

27.

September 2002 ab. Die Rekurskosten wurden A zu ei­nem Viertel und der B AG

zu drei Vierteln auferlegt. Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen.

III. Mit Beschwerden vom 30. Oktober 2002

beantragten die unterlegenen Rekurrierenden dem Verwaltungsgericht, den

Beschluss des Bezirksrats vom 27. Oktober 2002 sowie die

Veranlagungsverfügungen des Gemeinderats X (Disp. Ziff. 1 der Beschlüs­­se vom

8.

April 2002) aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerin. Mit Präsidialverfügung vom 7. November 2002 wurden die

beiden Verfahren zur gemeinsamen Behandlung vereinigt und der

Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz Frist zur Vernehmlassung angesetzt.

Der Bezirksrat Y beantragte dem Gericht am

12.

November 2002 Abweisung der Beschwerden, wobei er auf weitere Ausführungen

verzichtete. Der Gemeinderat X beantragte am 30. Januar 2003, die Beschwerden

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdegegnerin rügt, der

Bezirksrat hätte auf die Rekurse, soweit sie sich gegen die in Rechnung

gestellten Klärgebühren richteten, nicht eintreten sollen; in den Rekursen sei

entgegen § 23 Abs. 1 VRG mit keinem Wort dargelegt worden, weshalb die mit den

Rechnungen der Finanzverwaltung vom Oktober 2001 geforderten und mit den Be­schlüssen

des Gemeinderats vom 8. April 2002 veranlagten Klärgebühren für die Zeit vom

1.

Januar bis 30. September 2001 gesetzwidrig seien. Die Rüge ist unbegründet.

Die Rekur­­­se richteten sich, wie sich aus den förmlichen Begehren in den

Rekursschriften vom 23. April 2002 und 3. Mai 2002 ergibt, klarerweise

auch gegen die veranlagten Klärgebühren der fraglichen Periode; das wird denn

auch von der Rekursgegnerin nicht bestritten. Wenn in den Rekursbegründungen

praktisch ausschliesslich auf die Wassergebühren Bezug genommen wurde, musste

die Rekursbehörde dies nicht zum Anlass nehmen, bezüglich der Klärgebühren auf

die Rechtsmittel nicht einzutreten. Zum einen ist eine Rekursschrift ohne

Begründung zwar mangelhaft (§ 23 Abs. 1 VRG), hat aber ein solcher Mangel nicht

ohne weiteres zur Folge, dass auf das Rechtsmittel nicht einzutreten wäre (vgl.

§ 23 Abs. 2 VRG). Zum andern lassen sich hier die Rekursvorbringen, die auf die

Wassergebühren Bezug nehmen, dahingehend verstehen, dass damit sinngemäss auch

die Rechtmässigkeit der Abwassergebühren bestritten wird.

3.

Das am 1. Januar 1976 in Kraft getretene

Reglement über die Wasserversorgung der Gemeinde X vom 18. Dezember 1975

(WasserR) ersetzte das Reglement vom 30. Dezember 1938, gemäss welchem die von

den Liegenschafteneigentümern geschuldete Wasser­gebühr unabhängig vom

Verbrauch bemessen worden war. Gemäss dem neuen Reglement erhebt die Gemeinde

nebst Erschliessungsbeiträgen und Anschlussge­bühren sogenann­te Betriebsgebühren,

die aus einer Grundgebühr je Haushalt sowie einer Verbrauchsgebühr bestehen

(Art. 65). Dem Gemeinderat steht neben der Festsetzung der Ge­­bühren (Art. 5

lit. g und Art. 66 Abs. 1) auch der Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmun­gen

zu (Art. 5 lit. i). Die Zählerablesung erfolgt in regelmässigen Zeitabständen,

auf jeden Fall auf Jahresende (Art. 68). Die Rechnungsstellung erfolgt

jährlich einmal, in der Regel im Frühjahr aufgrund des Vorjahresverbrauchs, an

den im Zeitpunkt der Rechnungsstellung massgebenden Hauseigentümer (Art. 69).

Die erstmalige Rechnungsstellung für die Grund- und Gebrauchsgebühren im Jahre

1976.

erfolgte aufgrund der Bezugsverhält­­nis­se und des Wasserverbrauchs im

Jahre 1975 (Art. 77).

Die auf 1. Januar 1980 in Kraft getretene

Verordnung über Gebühren an Abwasser­anlagen (AbwGebV) regelt die Erhebung von

Anschluss- und von Klärgebühren. Die Klärgebühr für Wohnbauten wird aufgrund

des Frischwasserverbrauchs pro Kubikmeter festge­legt (Art. 16). Für die

Klärgebühr wird jährlich Rechnung gestellt. Sie kann zusam­­men mit anderen

Abgaben bezogen werden (Art. 19).

Gestützt auf diese Regelung stellte die

Beschwerdegegnerin den betroffenen Grund­eigentümern jeweils jährlich (in der

Regel im März) aufgrund des Verbrauchs im Vorjahr Rechnung für die Wasser- und

Abwassergebühren. Am 16. Oktober 2000 beschloss der Ge­­­meinderat im

Zusammenhang mit der Festsetzung von neuen Gebührentarifen eine Umstellung der

"Ableseperiode" sowie der "Rechnungsperiode" für Gas,

Wasser und Abwasser; inskünftig würden die Gebühren im Herbst in Rechnung

gestellt, und zwar aufgrund des Verbrauchs vom Oktober des Vorjahrs bis

September des laufenden Jahrs. Die nächste Ablesung erfolge per 30. September

2001, und zwar für die (im ersten Jahr der Umstellung gekürzte) Verbrauchszeit

vom 1. Januar bis 30. September 2001; die nach neuem Tarif be­messene Rechnung

werde im Oktober/November 2001 ausgestellt. Dieser Beschluss wurde am 17./18.

November 2000 publiziert.

Im Jahr 2001 erhielten die Bezüger, worunter

auch die Beschwerdeführenden, zwei Rechnungen: Im Februar 2001 erging eine

Rechnung aufgrund des Verbrauchs vom 1. Januar bis 31. Dezember 2000; im Titel

wurde sie als "Gebühren-Rechnung 2000/2001" bezeichnet; im Text wurde

erwähnt, sie erfolge für die "Rechnungsperiode" vom 1. Januar bis 31.

Dezember 2001. Im Oktober 2001 erging eine weitere Rechnung aufgrund des Verbrauchs

vom 1. Januar bis 30. September 2001; im Titel wurde sie als

"Gebühren-Rech­nung 2001" bezeichnet; im Beiblatt wurde vermerkt:

"Der Wasser- und Gasverbrauch wird für die Zeit vom 1.1.2001 – 30.9.2001

verrechnet, obwohl auf der Rechnung eine Periode '1.1.2001-31.12.2001'

angegeben ist. Aus technischen Gründen konn­­ten wir die Rechnungs­periode

nicht anpassen."

Offenbar im Zusammenhang mit den Einsprachen,

welche die Beschwerdeführenden gegen die im Oktober 2001 ergangenen Rechnungen

erhoben hatten, beantragte der Ge­­­meinderat der Gemeindeversammlung mit

Weisung vom 25. März 2002 eine Änderung von Art. 65, 68 und 69 WasserR. Die

Gemeindeversammlung stimmte diesem Antrag am 23. Mai 2002 zu. In der

Zwischenzeit hatte der Gemeinderat die beanstandeten Rechnungen vom Oktober

2001.

mit den Veranlagungsbeschlüssen vom 8. April 2002 bestätigt. Ge­mäss der

Neufassung des Reglements wird in Art. 65 lit. a der Be­­griff

"Grundgebühr" durch "jährliche Grundgebühr" ersetzt. Art.

68.

WasserR (mit dem unveränderten Randtitel "Zählerablesung") sieht

wie bisher vor, dass die Ablesung in regel­­mässigen Zeitabständen erfolge; der

Passus "auf jeden Fall auf Jahresende" wird jedoch ersetzt durch die

Wendung "spätestens aber vor der Rechnungsstellung". Art. 69 WasserR

(mit dem unveränderten Rand­titel "Rechnungsstellung") bestimmt, dass

die Rechnungsstel­lung "aufgrund des in der vorausgegangenen Bemessungsperiode

ermittelten Verbrauches" erfolge (bisherige Fassung: "jährlich

einmal, in der Regel im Folgejahr aufgrund des Vorjahresverbrauches"). Neu

wird unter Hinweis auf Art. 5 lit. i WasserR die Kompetenz des Ge­meinderats erwähnt,

die Modalitäten der Rechnungsstellung festzulegen. Unverändert wird die

bisherige Regelung übernommen, wonach als Gebührenschuldner der Eigentümer im

Zeitpunkt der Rechnungsstellung gilt und bei Handänderungen der bisherige und

der neue Eigentümer selbst abzurechnen haben.

4.

In beiden Rekursen (vom 23. April und 3.

Mai 2002) wurde unter anderem gerügt, die im Jahr 2001 vorgenommene Umstellung

in der Erhebung der Wasser- und Abwas­sergebühren verstosse gegen Art. 68 und

69.

WasserR. Das gelte sowohl hinsichtlich des publizierten Beschlusses des

Gemeinderats vom 16. Oktober 2000, mit welchem diese Umstellung generell

festgelegt worden sei, wie auch hinsichtlich der Veranlagungsentschei­­de vom

8.

April 2002, mit welchen die Umstellung gegenüber den heutigen Beschwer­­deführenden

individuell-konkret umgesetzt worden sei. Der generelle Beschluss vom 16.

Oktober 2000, publiziert am 17./18. November 2000, sei gesetzwidrig, weil eine

derartige Regelung nicht in die Kompetenz des Gemeinderats falle und sich

insbesondere nicht auf Art. 5 lit. i WasserR (Kompetenz des Gemeinderats zum

Erlass der erforderlichen Ausführungsbestimmungen) stützen lasse. Dass jener

generelle Beschluss von den Rekurrie­­renden nicht angefochten worden sei,

schade ihnen nicht; denn im Rahmen des vorliegen­­den Rekursverfahrens über die

Veranlagungsbeschlüsse vom 8. April 2002 könne er durch die Rekursinstanz

akzessorisch überprüft werden, was bedeute, dass er wegen Kompe­tenzwidrigkeit

als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Veranlagungen ausser Betracht falle.

Ebenso wenig bilde der Antrag des Gemeinderats vom 25. März 2002 zur Änderung

des Reglements eine hinreichende Rechtsgrundlage; über diesen Antrag habe die

Gemeindeversammlung noch nicht befunden.

Der Bezirksrat hat sich mit diesen

Einwendungen auseinandergesetzt und sie verwor­fen. Er ist zum Schluss gelangt,

der Gemeinderat sei gestützt auf Art. 5 lit. i WasserR befugt gewesen, die für

die Umstellung der Ablese- und Abrechnungsperiode erforderliche

Übergangsregelung zu erlassen, was er mit seinem Beschluss vom 16. Oktober

2000, publi­­ziert am 17./18. November 2000, getan habe (Rekursentscheid E. 5

lit. f–h) . In der Beschwerde wird ausdrücklich erklärt, die

Beschwerdeführenden hielten an den diesbezüglichen Einwendungen nicht mehr

fest. Im Rahmen der richterlichen Rechtsanwendung von Amtes ist zwar diese

Erklärung für das Verwaltungsgericht nicht bindend. Das Gericht hat jedoch

keinen Anlass, die diesbezüglichen Erwägungen des Bezirksrats, die von den Beschwerdeführenden

akzeptiert werden, in Frage zu stellen. Sie erweisen sich jedenfalls als

haltbar.

5.

a) In den Beschwerden wird ausschliesslich

der Einwand erneuert, die Beschwerde­­­gegnerin habe die Beschwerdeführenden

für das Jahr 2001 zweimal mit Verbrauchsgebüh­­­ren für Wasser und Abwasser

belastet, nämlich mit Rechnungen vom Februar 2001 und vom Oktober 2001; in

dieser zweimaligen Gebührenerhebung liege eine unzulässige Doppel­­belastung

für ein und dieselbe Gebührenperiode. Die Doppelbelastung widerspreche dem

Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Der Gemeinderat und der Bezirksrat

hät­­ten verkannt, dass bei den streitigen Gebühren analog der Regelung der

Einkommenssteuern zwischen Bemessungs- und Gebührenperiode zu unterscheiden

sei. Mit dem Inkraft­­treten des Wasserreglements auf 1. Januar 1976 sei, wie

sich aus dessen Art. 68, 69 und 77 WasserR ergebe, eine

"Pränumerandoerhebung mit Vergangenheitsbemessung" ein­geführt

worden, welches System kraft Art. 19 AbwGebV auch für die Erhebung der Klär­ge­bühren

anwendbar sei. Die Wasser- und Klärgebühren seien in der Folge bis und mit dem

Jahr 2000 entsprechend diesem System erhoben worden. Die im Jahre 2001 vorgenom­­­mene

zeitliche Umstellung in den Bemessungs- und Rechnungsperioden habe zur Folge,

dass die Beschwerdeführenden für dieses Jahr (verstanden als Rechnungsperiode)

doppelt belastet würden. Die von der Gemeindeversammlung am 23. Mai 2002

beschlossene Reg­lementsänderung bilde ebenfalls keine hinreichende

Rechtsgrundlage für die im Jahr 2001 erfolgte Doppelbelastung; deren

rückwirkende Anwendung werde zwar wie erwähnt nicht beanstandet. Inhaltlich

bestätige die von der Gemeindeversammlung beschlossene Neufassung lediglich die

vom Gemeinderat am 16. Oktober 2000 beschlossene Regelung. Die

Beschwerdeführenden hätten gegen diese Regelung an sich nichts einzuwenden; beanstandet

werde jedoch deren Umsetzung im Jahr 2001, welche zu einer Doppelbelastung in

diesem Jahr führe.

b) Im

Einkommens- und Gewinnsteuerrecht, auf das sich die Beschwerdeführenden mit

ihrer Argumentation berufen, kommt dem Prinzip der Periodizität eine besondere

Bedeu­­tung zu. Einkommens- und Gewinnsteuern werden nicht nur – wie andere

Steuern auch – in regelmässigen Abständen erhoben; vielmehr sind auch

Steuerobjekt, Steuerberechnungs­grundlage und Steuermass durch Zeitperioden

bestimmt. Dabei wird zwischen Steuer-, Ver­anlagungs- und Bemessungsperiode

unterschieden. Steuerperiode ist die Zeitperiode, für wel­­­che die Steuer

geschuldet wird. Veranlagungsperiode ist die Periode, in denen die Steuer­erhebung

– das Veranlagungsverfahren – durchgeführt wird. Bemessungsperiode ist der Zeit­­raum,

welcher für die Berechnung des steuerbaren Einkommens bzw. Gewinns massgebend

ist. Unterschieden wird ferner zwischen Pränumerandobesteuerung mit Vergangenheits­­­bemessung

und Postnumerandobesteuerung mit Gegenwartsbemessung; die beiden Sys­teme

kennzeichnen sich durch ein bestimmtes Verhältnis zwischen Steuer-,

Veranlagungs- und Bemessungsperiode. Im System der Pränumerandobesteuerung

decken sich Steuer- und Veranlagungsperiode, welcher die Bemessungsperiode

vorausgeht (Vergangenheitsbemessung); im System der Postnumerandobesteuerung

fallen Steuerperiode und Bemessungsperiode zusammen (Gegenwartsbemessung),

während die Veranlagung im nachfolgenden Zeitraum erfolgt (vgl. zum Ganzen

Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, Band I, 9. A., Bern 2001, § 11 Rz.

12.

ff.). Es versteht sich dabei von selbst, dass der Steuerpflichtige die

Steuer, die er für eine bestimmte Periode schuldet, nur einmal zu entrichten

hat. Hingegen ist es im Rahmen eines Systemwechsels, z.B. beim Übergang von der

Pränumerando- zur Postnumerandobesteuerung durchaus möglich und zulässig, dass

ein bestimmter Zeitraum als Be­­­messungsperiode überhaupt wegfällt

("Bemessungslücke"), während der folgende Zeitraum Bemessungsgrundlage

für zwei Steuerperioden bildet.

c) Benützungsgebühren wie die hier streitigen

Verbrauchsgebühren für Wasser und Abwasser sind keine Steuern, sondern

Kausalabgaben, die – anders als Steuern – an eine dem Abgabepflichtigen

zurechenbare Leistung anknüpfen (zur Unterscheidung von Steuern und

Kausalabgaben im Allgemeinen vgl. Höhn/Waldburger, § 1 Rz. 7). Allerdings

kommt bei Gebühren oder Gebührenkomponenten, die wie die hier betroffenen

Wasser- und Klärgebühren den Verbrauch abgelten, dem Prinzip der Periodizität

ebenfalls eine gewisse Bedeutung zu. Dies rechtfertigt es, die in der

Steuerrechtswissenschaft und in der Steuergesetzgebung im Zusammenhang mit dem

Periodizitätsprinzip geprägten Begriffe und Systeme (Steuer-, Veranlagungs- und

Bemessungsperiode; Pränumerando- und Postnumerandobesteuerung) sinngemäss auf

den vorliegenden Fall anzuwenden.

d) Von entscheidender Bedeutung ist somit die

Auslegung von Art. 77 WasserR und die konkrete Umsetzung des Systemwechsel in

den Jahren 1975/76. Nach dem bisheri­gen Reglement vom 30. Dezember 1938 wurde

jeweils eine pauschale Gebühr als Abgel­tung des im Rechnungsjahr bezogenen

Wassers erhoben. Unter Geltung dieses Reglements

erfolgte

letztmals im Jahr 1975 eine Rechnungsstellung, und zwar "pro 1975". §

77.

des (neu­en) Wasserreglements vom 18. Dezember 1975 sah eine erstmalige

Rechnungsstellung im Jahr 1976 aufgrund des Wasserverbrauchs im Jahr 1975 vor.

Dies be­deutet, dass das Jahr 1975 die Bemessungsperiode und das Jahr 1976 die

Abgabeperiode dar­­stellte. Dieses Sys­tem, das eine Gebühr für das im

Rechnungsjahr bezogene Wasser unter Bezugnahme auf den Wasserverbrauch des

Vorjahrs verrechnete, wurde während rund 25 Jah­ren unangefochten befolgt (vgl.

die bei den Akten liegenden Rechnun­gen) und entspricht einer Pränumerandobesteuerung

mit Vergangenheitsbemessung. Bezogen auf das Jahr 2001 hat dies zur Folge, dass

die Gebührenschuld für das Jahr 2001 mit der Bezahlung der Rechnungen vom

Februar 2001 abgegolten ist. Die Rechnungen vom Ok­tober 2001, die sich eben­falls

auf den Verbrauch im Jahr 2001 beziehen, führen somit zu einer Doppelbelastung

der Gebührenpflichtigen, ungeachtet der Tatsache, dass die Bemessungsgrundlage

für diese Rechnungen eine an­de­re war (nämlich Januar bis September 2001).

e) Die für das Jahr 2001 geplante Umstellung

des Gebührenbezugs hätte richtigerwei­se so vorgenommen werden müssen, dass

zunächst der Ablesezeitpunkt in den Jahren 2001 und 2002 auf Ende September

hätte verlegt werden müssen. Die Rechnungsstellung für das Jahr 2001 wäre noch

nach altem System erfolgt (Bemessungsperiode: Januar bis De­zember 2000;

Gebührenperiode: Jahr 2001; Rechnungsstellung im Frühjahr 2001). Im Jahr 2002

hätte dann mit einer Rechnungsstellung im Herbst das neue System eingeführt

werden können (Bemessungsperiode: Oktober 2001 bis September 2002;

Gebührenperiode 2002).

Der neue Bezugsrhythmus lässt sich allerdings

weder der Pränumerandobesteuerung mit Vergangenheitsbemessung noch der

Postnumerandobesteuerung mit Gegenwartsbe­messung gleichsetzen. Da sich mit dem

neuen System Bemessungs- und Steuerperiode teilweise überschneiden, liegt eine

Mischform vor, was jedoch nach dem Gesagten nichts da­ran ändert, dass die

Rechnungen von Oktober 2001 für die Beschwerdeführenden eine un­zulässige

Doppelbelastung für das Jahr 2001 bewirkt haben.

6.

Demgemäss sind die Beschwerden

gutzuheissen und der Rekursentscheid des Be­zirksrats vom 27. September 2002

sowie die Veranlagungsverfügungen vom 8. April 2002 aufzuheben. ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerden werden gutgeheissen.

Der Rekursentscheid des Bezirksrats vom 27. September 2002 und die

Veranlagungsverfügungen vom 8. April 2002 werden aufgehoben.

...