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Entscheid

VB.2002.00400

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00400

23. Oktober 2003Deutsch27 min

(URT.2003.7660)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Gemeindeversammlung

Volketswil revidierte am 7. Dezember 2001 die kommunale Richt- und

Nutzungsplanung (Phase II, 1998-2001) und wies dabei unter anderem die gemäss

kantonalem Richtplan im Landwirtschaftsgebiet gelegenen Grundstücke Kat.-Nr. 1688

und 4875 (Gebiet Seewadel) der Zone für öffentliche Bauten zu. Die Einzonung

erfolgte, um auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1688 ein Werkhof- und

Feuerwehrgebäude, ein Jugendhaus, eine Altstoffsammelstelle sowie ein

FC-Clubhaus errichten zu können.

Erwägungen

II. Zwei Verbände und sechs

Privatpersonen gelangten gegen diese Festsetzung an die Baurekurskommission III,

welche den Rekurs nach Vornahme eines Augenscheins am 23. Oktober 2002 im Sinne

der Erwägungen guthiess und den angefochtenen Beschluss wegen Verletzung des

kantonalen Richtplans insofern aufhob, als die erwähnten beiden Grundstücke der

Zone für öffentliche Bauten zugewiesen worden waren.

III. Der Gemeinderat Volketswil

liess für die politische Gemeinde Volketswil gegen diesen Rekursentscheid am

28.

November 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Er beantragt

die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung der Umzonung vom

7.

Dezember 2001; eventualiter sei der angefochtene Entscheid nur insofern

aufzuheben, als damit die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. 1688 aufgehoben

wurde; subeventualiter sei eine teilweise Umzonung nach richterlichem Ermessen

unter Auflagen zu bewilligen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am

20.

Juni 2003 stimmte die Gemeindeversammlung Volketswil der Beschwerdeerhebung

durch den Gemeinderat zu, was dem Verwaltungsgericht am 26. Juni 2003

mitgeteilt wurde.

Auf Einladung des

Verwaltungsgerichts hin hatte die Baudirektion bereits mit Verfügung vom 6.

März 2003 die angefochtene Umzonung genehmigt.

Die Baurekurskommission beantragt

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Auch die beiden Verbände

sowie die sechs Privatpersonen schliessen – mit ausführlicher Begründung – auf

Abweisung der Beschwerde und ersuchen um Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist

nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni

1997.

(VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.

September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der einen kommu­nalen

Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).

b) Die

Gemeinde ist sowohl als Eigentümerin der vom Nutzungsplan betroffenen

Grundstücke wie auch als in ihrer Planungsautonomie betroffene Planungsbehörde zur

Beschwerdeerhebung befugt (§ 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b

VRG). Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwer­de einzutreten.

c) Nachdem die Baurekurskommission

die von Art. 33 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über die

Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) verlangte volle Überprüfung vorgenommen

hat, überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren

nur noch auf Rechtsverletzungen hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch und

Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

2.

a) Die

Planungen unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungs­pla­nungen

jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1

PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und

untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Vorliegend ist

hauptsächlich umstritten, ob die angefochtene, ausserhalb des Siedlungsgebietes

liegende Zone für öffentliche Bauten sich mit dem kantonalen Richtplan

vereinbaren lässt oder nicht.

b) In

derartigen Fällen pflegt das Verwaltungsgericht zunächst zu prüfen, ob und inwieweit

der Richtplan der Nutzungsplanung für die parzel­lenscharfe Zonenabgrenzung einen

Anordnungsspielraum belässt oder nicht, was eine Frage der Richtplankonformität

des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage darstellt. Wird ein

Anordnungsspielraum verneint, so wird jeweils die weitere Rechtsfrage

untersucht, ob allenfalls eine zu­lässige Abweichung von der Richtplanung im

Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliegt. Wird je­doch ein

Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es grundsätzlich an der nachfolgenden

Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter Abwägung aller raumrelevanten

Interessen zu nutzen. Schliesslich kann sich die zusätzliche Frage stellen, ob

der Richtplan selbst bundesrechtskonform sei, was im Rahmen einer

akzessorischen Überprüfung zu ermitteln ist. Diesem Prüfprogramm liegt die

Auffassung zu Grunde, dass eine planerische Festlegung rechtsverletzend ist,

wenn sie mangels eines Anordnungs­spielraums dem kantonalen Richtplan widerspricht

und davon in mehr als untergeordneter Weise abweicht, es sei denn, der

Richtplan erweise sich seinerseits als bun­desrechtswidrig.

In den Urteilen der

Baurekurskommissionen und des Verwaltungsgerichts werden die geringfügigen

Abweichungen vom Richtplan im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG oft als

"Durchstossungen" des Richtplans bezeichnet. Es dürfte zweckmässig

sein, diese Terminologie anzupassen. Wie der heute zu beurteilende Fall zeigt,

sind geringfügige Abweichungen und Durchstossungen nicht dasselbe; das Prüfprogramm

der Rechtsmittelkontrolle ist entsprechend zu ergänzen.

c) Der kantonale Richtplan selbst

übernimmt in Abschnitt 1.3 über die Rechtswirkungen des Richtplans die

Formulierung von § 16 Abs. 2 PBG, ohne sie weiter zu erläutern. Es

wird nur ausgeführt, dass damit unsachgemässe und vom Richtplan nicht beabsichtigte

Erschwernisse bei nachfolgenden Planungen ausgeschlossen seien. Abs. 2 von

§ 16 PBG wurde anlässlich der Revision vom 1. September 1991 neu gefasst.

In der Weisung erklärte der Regierungsrat dazu, die vorgesehene Änderung

vermeide Richtplanrevisionen in unbedeutenden Fällen. Der sachliche Umfang

zulässiger Abweichungen werde dabei nicht erweitert (Amtsblatt 1989, 1746). Der

Kantonsrat genehmigte die Änderung ohne Diskussion (Prot. KR 1987-1991, S. 13261).

Zur Tragweite von § 16 Abs. 2

PBG ist Folgendes beizufügen: Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

sind Abweichungen vom Richtplan auch in Fällen zulässig, wo keine § 16 Abs. 2

PBG entsprechende kantonale Norm besteht, wenn sie sachlich gerechtfertigt

sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen

unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (BGE 119 Ia

362.

E. 4a mit zahlreichen Verweisen; siehe auch Pierre Tschannen in:

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 9 N. 37).

Mit Bezug auf die Hierarchie der Pläne, d.h. die Planverbindlichkeit im Ver­hältnis

zwischen Richt- und Nutzungsplanung, wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2

PBG daher zu einem guten Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt.

Jedoch setzt das Zürcher Recht generell die Richtplanung weiter gehend als

bundesrechtlich erforderlich dafür ein, die Nutzungsplanung vorzubestimmen,

ohne damit den Trägern der Nutzungsplanung den nötigen Ermessensspielraum zu

entziehen (vgl. BGE 112 Ia 281 E. 3c sowie 107 Ia 77 E. 2c).

Soweit sich die kantonale Bestimmung sodann nicht nur auf die

Planungsinstrumente, sondern auch auf die verschiedenen Planungsstufen

innerhalb des Kantons bezieht, enthält sie zusätzlich eine Aussage über die

Hierarchie der Planungsträger, insbesondere das Verhältnis zwischen Kanton und

Gemeinden. In dieser Hinsicht bildet § 16 Abs. 2 PBG daher

eigenständiges kantonales Recht, welches die gesetzlichen Schranken der

verfassungsmässig garantierten Gemeindeautonomie (Art. 48 der

Kantonsverfassung vom 18. April 1869 [KV]) umschreibt (VGr, 14. November

2002, VB.2001.00371, E. 3c, www.vgrzh.ch).

d) Der kantonale Richtplantext

verwendet den Ausdruck "Durchstossung" in Zusammenhang mit § 16 Abs. 2

PBG nicht, wohl aber in einem anderem Zusammenhang. Er bezeichnet damit einen

Spielraum, den der Richtplan selbst den nachgeordneten Planungsbehörden, d.h.

vor allem den Gemeinden, zugesteht, und der vom Anordnungsspielraum bei der

Abgrenzung des Baugebietes verschieden ist. Die Durchstossung bezeichnet die

Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder einer Zone für

öffentliche Bauten und Anlagen innerhalb der Landwirtschaftsgebietes, was der

Richtplan in begründeten Fällen für zulässig erklärt (vgl. Ziff. 2.2.2 Abs. 3;

Ziff. 3.2.2 Abs. 2 sowie insbesondere Ziff. 3.2.3 lit. c

des Richtplantextes; die entsprechenden Passagen waren bereits in der Fassung

vom 31. Januar 1995 enthalten und wurden in die revidierte Fassung vom 2. April

2001.

ohne wesentliche Änderung übernommen). Das im Richtplan bezeichnete

Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe grundsätzlich weder

vergrös­sert noch verkleinert werden kann; vorbehalten bleibt der

Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen (Ziff. 2.2.2 Abs. 2).

Der Richtplantext enthält hierzu drei Präzisierungen: Neben der erwähnten

Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen das Landwirtschaftsgebiet zu

durchstossen, gehört hierher die Festlegung, dass Kleinsiedlungen als

Siedlungsgebiet gelten, auch wenn sie in der Richtplankarte nicht als solches

dargestellt sind, sowie die Festlegung, dass auch ausserhalb des planlich

bezeichneten Siedlungsgebietes Fabriken und Gewerbekomplexe unter näher

umschriebenen Bedingungen einer Bauzone zugewiesen werden können (Ziff. 2.2.2

Abs. 3-5).

Gemäss Ziff. 3.2.3

lit. c des Richtplantextes kann "mit der nachgeordneten Richt- und

Nutzungsplanung das Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen

Planungsträgers durch Ausscheidung von Erholungsgebieten bzw. in der Nutzungs­planung

durch Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder

Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen 'durchstossen' werden. Im Rahmen der

Genehmigung solcher Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die

sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen,

weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des

Siedlungsgebiets untergebracht werden können und es sind die Anordnungen des

Sachplans Fruchtfolgeflächen (vgl. Ziff. 3.2.2) zu berücksichtigen."

In Ziff. 3.2.2 des Richtplantextes wird dazu erläutert, im Richtplan seien

– bedingt durch die generalisierte und grossflächige kartografische Darstellung

des Landwirtschaftsgebiets – auch Flächen einbezogen, die sich nicht optimal

für die landwirtschaftliche Nutzung eigneten bzw. nicht zwingend im

Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollten. Das

Landwirtschaftsgebiet umfasse somit auch Bereiche, die bereits heute speziellen

Nutzungen gewidmet seien wie Fernmeldeanlagen, Schiessplätze, spezielle Erholungseinrichtungen

und Ähnliches. Die Neuansiedlung derartiger Anlagen im Landwirtschaftsgebiet

bleibe im Rahmen der so genannten Durchstossung möglich.

Eine

Durchstossung des Landwirtschaftsgebietes mit einer Zone für öffentliche Bauten

und Anlagen dürfte demnach in erster Linie der sachgerechten Lokalisierung von

Ver- und Entsorgungsanlagen dienen und setzt eine Grundlage in der regionalen

oder kommunalen Richtplanung voraus (Erich Kull, Alte Begriffe im neuen

Richtplan, PBG-aktuell 2/95, S. 27). Die Platzierung derartiger Anlagen

stösst im Siedlungsgebiet bisweilen auf Schwierigkeiten, wobei für eine

"Durchstossung" die Voraussetzungen der – positiven oder negativen –

Standortgebundenheit im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 24 RPG nicht

unbedingt erfüllt sein brauchen, häufig jedoch sein dürften (zur

Standortgebundenheit vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 207 ff.).

e) Nach dem

soeben Ausgeführten ist vorliegend zunächst zu prüfen, ob die ausgeschiedene

Zone für öffentliche Bauten im Anordnungsspielraum liegt. Ist dies nicht der

Fall, so fragt sich, ob eine geringfügige Abweichung vom Richtplan im Sinne von

§ 16 Abs. 2 PBG oder eine Durchstossung im Sinne von Ziff. 3.2.3

lit. c des Richtplantextes vorliegt. Eine akzessorische Überprüfung des

kantonalen Richtplans wurde hingegen von keiner Seite verlangt und kann daher

unterbleiben. Der kurze Hinweis der Beschwerdeführerin auf BGE 119 Ia 362 E. 4a

(Beschwerde Ziff. 34) kann nicht als entsprechendes Begehren verstanden werden;

es bestehen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Richtplan hier

bundesrechtswidrig wäre. Im Übrigen hätte die Gemeinde die Möglichkeit gehabt,

den Richtplan wegen Verletzung der Gemeindeautonomie direkt anzufechten (vgl.

Hänni, S. 508 f.).

3.

a) Der sich

aus dem kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum zwischen

verschiedenartigen Festlegungen entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenschar­fer

Darstellungsweise. Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungs­planung

denjenigen Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die

ört­lichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht.

Trotz der mit der Richtplanrevision von 1995 aufgegebenen kartografischen

Darstellung des Anordnungsspielraumes besteht ein solcher grundsätzlich nach

wie vor; er ergibt sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text beschriebenen

Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die einzelnen

Planungsträger. Der Anordnungsspielraum ist nicht erst aufgrund einer Würdigung

aller für die Nut­zungs­planung massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, weil

damit das Resultat der für die Nutzungsplanung massgeben­den Interessenabwägung

bereits vorweggenommen würde (RB 1997 Nr. 67 = BEZ 1998 Nr. 1; VGr,

3.

März 1997, ZBl 98/1997, S. 473 E. 3a; VGr, 24. Oktober 2002,

VB.2001.00313, www.vgrzh.ch).

Dem Anordnungsspielraum wohnt eine

quantitativ-räumliche sowie eine qualitativ-raumplanerische Komponente inne. Da

nur die erstere einer kartografischen Darstellung überhaupt zugänglich ist, hat

der Kantonsrat folgerichtig bei der Revision der Richtplanung im Jahr 1995 auf

diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für die Ermittlung des Umfangs des

Anordnungsspielraums sind jedoch beide Komponenten in einem sinnvollen Zusammenspiel

zu berücksichtigen.

b) aa) Was die räumliche Komponente

angeht, so wurde in der Praxis bisweilen festgehalten, der Anordnungsspielraum

umfasse eine bis zwei Bautiefen. Diese Dimension ergab sich im Kanton Zürich

aus der Breite des ursprünglich kartografisch dargestellten weissen Bandes zwi­schen

den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes 1978, welche üblicherweise rund 40 m

mass und daher je nach massgebender Zone einer bis zwei Bautiefen entsprach. Es

ist daher in räumlicher Hinsicht nicht die Anzahl der Bautiefen massgebend,

sondern die konkrete Tiefe der beanspruchten Bauzonenfläche. Dabei ist allerdings

zu berücksichtigen, dass sich der Anordnungsspielraum in quantitativer Hinsicht

ohnehin nicht schematisch auf eine bestimmte Tiefe (zum Beispiel ein Band von

40.

m Tiefe) fixieren lässt, sondern je nach den Umständen weniger oder

allenfalls auch mehr Fläche umfassen kann (vgl. Kull, S. 24; BGr, 12.

September 2003,1P.37/2003 E. 4.1, www.bgr.ch). Die Baurekurskommission III

hat hierzu erwogen, der Anordnungsspielraum finde dort seine Grenze, wo die

Richtplanfestlegung als solche in Frage gestellt werde, was in der Regel

dann der Fall sein dürfte, wenn die Bauzone um mehr als ein bis zwei Bautiefen

in das Landwirtschaftsgebiet reichen soll. Dem ist insofern beizupflichten, als

die Bejahung eines Anordnungsspielraums nicht eine Richtplanfestlegung als

solche aufheben darf; nicht gefolgt werden kann dieser Erwägung, insoweit damit

erneut versucht werden sollte, eine schematische räumliche Grenze festzulegen.

Zu unterstreichen ist, dass auch die räumliche Komponente aufgrund der

konkreten örtlichen Verhältnisse zu beurteilen ist (RB 1997 Nr. 67 E. 3

= BEZ 1998 Nr. 1 E. 7).

bb) Bei der Richtplanrevision im

Jahr 1995 wurden als Siedlungsgebiet im Wesentlichen jene Gebiete

ausgeschieden, die bereits bis dahin rechtskräftig als Bau- oder Reservezonen

innerhalb des Baugebietes gemäss Gesamtplan 1978 festgesetzt waren (Ziff. 2.2.2

lit a des Richtplantextes). Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet

wurde in Anbetracht der ausgewiesenen Kapazitäten weitgehend verzichtet. Die

früheren Bauentwicklungsgebiete gemäss Gesamtplan 1978 wurden daher zum

grössten Teil dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen, in begründeten Fällen dem

Siedlungsgebiet, und nur ausnahmsweise wurden Bauentwicklungsgebiete

beibehalten (Ziff. 2.2.2 lit b).

cc) Im Gesamtplan 1978 verlief die

Grenze des Siedlungsgebietes im interessierenden Bereich ungefähr auf einer

Linie, die der Grenze zwischen den Parzellen Kat.-Nr. 2649 und 3626 – mit

der katholischen Kirche und dem Jugendhaus – folgte und diese nach Südwesten

verlängerte, so dass die Überbauung auf Kat.-Nr. 3592 und die anschliessenden

Gebäude (Schulhaus) auf Kat.-Nr. 6155 davon durchschnitten wurden. Daran

schloss sich, weiss markiert, der Anordnungsspielraum an. Das heute umstrittene

Gebiet lag klar ausserhalb des Siedlungsgebiets (vgl. Karte 2C des Siedlungs-

und Landschaftsplans 1978). Im Richtplan 1995/2001 umfasst das Siedlungsgebiet

den im Gesamtplan 1978 als Anordnungsspielraum markierten Bereich vollständig

und geht sogar etwas darüber hinaus. Die Friedhofparzelle liegt im

Siedlungsgebiet, die südwest­lich anschliessenden Grundstücke entlang dem

Kirchweg sind dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen und als Fruchtfolgefläche

gekennzeichnet. Das fragliche Gebiet wurde von keinen nicht berücksichtigten Einwendungen

betroffen.

Mit diesen Festlegungen pass­te der

Richtplan 1995 den Grenzverlauf zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet im

Wesentlichen der damals gegebenen Überbauungssituation und den planerischen

Absichten der Gemeinde an. Die Grenzziehung ist offensichtlich auf den

kommunalen Zonenplan von 1994 abgestimmt, welche im fraglichen Bereich die

Grundstücke Kat.-Nr. 6155/5738 (damals noch 3764/4856/4857/4858), 1486,

5546.

(damals noch Teile von 5547 und 5546), das Friedhofsareal und die

nordwestlich davon gelegenen Grundstücke der Zone für öffentliche Bauten zuwies

und damit den Anordnungsspielraum gemäss Gesamtplan voll zugunsten der Bauzone

ausschöpfte. Anhaltspunkte dafür, dass hier auch heute noch ein bedeutender,

bis zum Kirchweg reichender Anordnungsspielraum bestehen würde, sind nicht

vorhanden. Der gegenteiligen Argumentation der Beschwerdeführerin (Beschwerde Ziff. 25 f.)

kann nicht gefolgt werden. Wie die Beschwerdeführerin zugesteht, handelt es

sich dabei denn auch um eine blosse Annahme. Aufgrund der tatsächlichen

Umstände liegt die Interpretation viel näher, dass zwischen Siedlungsgebiet und

Naturschutzgebiet bewusst noch eine Pufferzone belassen werden sollte, wie das

die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren ja auch selbst noch zugestanden hat

(siehe hierzu anschliessend lit. c sowie E. 5 b/cc).

Würde dem Siedlungsplan 1995 in

diesem Punkt eine andere Bedeutung zugemessen, so hiesse dies nichts anderes,

als dass eine Gemeinde bei jeder kantonalen Anpassung der Baugebietsgrenze an

die bestehende Überbauung neu einen weiteren Anordnungsspielraum hinzu gewinnen

würde, den sie als­dann erneut für eine Zonenerweiterung nutzen könnte. Dies

widerspricht klar dem Grund­satz der haushälterischen Bodennutzung (Art. 1

Abs. 1 RPG). Zwar legt sich eine Ge­meinde mit einer einmal erfolgten

Zonengrenzziehung innerhalb eines gegebenen Anord­nungsspielraums nicht für

alle Zeiten fest, und es steht ihr daher in einem spä­teren Zeitpunkt auch

frei, ihr Planungsermessen – vorbehältlich des Grundsatzes der Plan­beständigkeit

– anders als bisher auszuüben. Jedoch liegt der Fall wesentlich anders, wenn

eine Gemeinde den ihr vom kantonalen Gesamtplan 1978 gewährten

Anordnungsspielraum mit der seitherigen Zonenplanung (hier: dem Zonenplan1994)

bereits voll ausgeschöpft hat und der Kanton ihr nicht nachweislich einen neuen

diesbezüglichen Spielraum eröffnen wollte.

Ein Anordnungsspielraum besteht

hier somit quantitativ bestenfalls in ganz geringem Umfang und wird durch die

vorgesehene Erweiterung klar überschritten, soll doch die Bauzone in einer

Tiefe von rund 165 m – bzw. 120 m auf Kat.-Nr. 4875 – und um

eine Fläche von rund 47'000 m² ausgedehnt werden.

c) In qualitativer Hinsicht hat die

Baurekurskommission III hervorgehoben, dass es sich bei den umstrittenen

Grundstücken um eine ausgedehnte, ebene Landwirtschaftsfläche zwischen dem

Kirchweg und dem Siedlungsgebiet handelt. Weder die Topografie noch die

Erschliessung noch andere örtliche Besonderheiten sprächen für die umstrittene

Einzonung; die Tatsache, dass das Landwirtschaftsland als Puffer zwischen

Siedlungs- und Naturschutzgebiet diene, spreche sogar dagegen. Die

Beschwerdeführerin entkräftet mit ihren Hinweisen auf den Platzbedarf für die

vorgesehenen Neubauten und auf deren sachliche Notwendigkeit diese zutreffenden

Argumente nicht.

d) Somit ergibt sich, das sowohl

unter qualitativen wie quantitativen Gesichtspunkten nicht mehr von der

Ausschöpfung eines der Gemeinde zustehenden Anordnungsspielraums gesprochen

werden kann.

4.

Liegt die fragliche Umzonung

daher ausserhalb des Anordnungsspielraums des kantonalen Gesamtplans, so ist

weiter zu fragen, ob eine geringfügige Abweichung im Sinne von § 16 Abs. 2

PBG vorliege.

Die Frage ist schon angesichts der

strittigen Arealfläche ohne weiteres zu verneinen, und zwar auch beschränkt auf

das Grundstück Kat.-Nr. 1688, welches bereits allein über 26'000 m²

hält (vgl. etwa VGr, 20. September 2001, VB.2001.00048, BEZ 2001 Nr. 44,

wo bezüglich 7'000 m² eine geringfügige Abweichung bejaht wurde, im

Gegensatz zu VGr, 29. August 2000, VB.2000.00199, RB 2000 Nr. 86 = BEZ

2000.

Nr. 49, wo bei einer Fläche von 20'000 m² eine untergeordnete

Abweichung verneint wurde; beide Entscheide vollständig veröffentlicht unter

www.vgrzh.ch).

5.

Zu prüfen bleibt, ob eine

zulässige Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinne von Ziff. 3.2.3

lit. c des Richtplantextes vorliegt. Das hängt einerseits davon ab, ob die

Massnahme auf einer formell ausreichenden richt- und nutzungsplanerischen

Grundlage beruht, und andererseits davon, ob die Planung materiell die

massgeblichen Interessen ausreichend berücksichtigt.

a) Im Richtplan der Region Glattal

(Plan Siedlung und Landschaft) von 1998 sind die fraglichen Parzellen als

Landwirtschaftsgebiet und Fruchtfolgefläche gemäss übergeordneter Festlegung

gekennzeichnet. Als regionaler Inhalt wird die Fläche zudem als Landschafts-Förderungsgebiet

bezeichnet.

Der kommunale Richtplan

(Siedlungsplan) vom 21. November 1997 begrenzte das Siedlungsgebiet gleich wie

der kantonale und der regionale Richtplan. Die Grenze zwischen dem

Siedlungsgebiet (als Gebiet mit hohem Anteil öffentlicher Bauten gekennzeichnet)

und dem Landwirtschaftsgebiet wird als "empfindlicher Siedlungsrand"

angegeben; zudem begrenzen die Usterstrasse und der Kirchweg ein "Gebiet

mit Entwicklungsplanung". Im Richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen

vom selben Datum ist als geplanter Standort für Feuerwehr und Werkhof der Raum

westlich des Schulhauses auf Kat.-Nr. 6155 eingetragen. Im zugehörigen

Landschaftsplan sind die beiden westlichen der drei streitbetroffenen

Grundstücke dem Sport-/Erholungsgebiet der 2. Priorität zugewiesen; die

Parzelle Kat.-Nr. 5547 wird als öffentliches Siedlungsgrün (2. Priorität)

festgelegt.

Die Beschwerdeführerin revidierte

am 7. Dezember 2001 die Richt- und die Ortsplanung teilweise. Im Richtplan

(Siedlungsplan/Landschaftsplan) sind die Parzellen Kat.-Nr. 4875 und 1688

nunmehr zum Siedlungsgebiet (mit hohem Anteil öffentlicher Bauten) geschlagen,

während die Parzelle 5547 dem besonderen Erholungsgebiet B (Festplatz,

Rastplatz, Parkanlage etc.) zugewiesen wird. Der "empfindliche

Siedlungsrand" verläuft neu entlang dem Kirchweg. Der Plan der

öffentlichen Bauten und Anlagen wurde nicht revidiert.

Da sowohl die Teilrevision der

kommunalen Richtplanung als auch jene der Nutzungspläne vom 7. Dezember 2001

erklärtermassen unter anderem deshalb erfolgten, um den Neubau von Werkhof und

Feuerwehrgebäude am Kirchweg zu ermöglichen, wäre es überspitzt formalistisch

zu behaupten, dieser Absicht fehle eine formell ausreichende kommunale

richtplanerische Grundlage. Korrekt wäre es allerdings gewesen, auch den Plan

der öffentlichen Bauten und Anlagen nachzuführen. Welchen Stellenwert der Widerspruch

zum regionalen Richtplan hat, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen

dahingestellt bleiben.

b) Eine Durchstossung des

Landwirtschaftsgebietes setzt gemäss dem Richtplantext voraus, dass der

Planungsträger eine sachgerechte Interessenabwägung vorgenommen hat.

Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht

zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebietes untergebracht werden können, und es

sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgefläche zu berücksichtigen. Der

Richtplan unterstreicht hiermit eine Grundanforderung an die Raumplanung.

Gemäss feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben die

Planungsbehörden bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben die im positiven

Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche

ergeben sich aus dem Bundesrecht (insbesondere Art. 1 und 3 RPG, ferner Art. 15 ff.

RPG) sowie aus dem kantonalen Recht. Dabei muss eine umfassende Berücksichtigung

und Abwägung der verschiedenen Interessen vorgenommen werden. Die raumplanerische

Interessenabwägung beschränkt sich nicht auf die im Raumplanungsgesetz

normierten Interessen, sondern es sind alle Interessen, seien es

öffentliche oder private, zu beachten, die unter den konkreten Umständen und

nach dem geltenden Recht als massgebend erscheinen. Die Raumplanung bezweckt

nicht nur die geordnete Besiedlung des Landes sowie die Erhaltung genügender

Kulturlandflächen, sondern sie steht auch im Dienste anderer öffentlicher

Interessen (BGE 119 Ia 362 E. 5a, 114 Ia 371 E. 5b, je mit Hinweisen).

aa) Es trifft zu, dass den

Gemeinden bei ihren Planungsentscheiden Ermessen zusteht, wie dies die

Beschwerdeführerin geltend macht. Indessen ist dieses Ermessen nach sachlichen

Kriterien auszuüben, namentlich müssen die verschiedenen öffentlichen und

privaten Interessen sachgerecht gewichtet werden (BGE 119 Ia 362 E. 5a).

Die Ausführungen der Beschwerdeführerin unter dem Stichwort Gemeindeautonomie

laufen demgegenüber darauf hinaus, dass es der Beschwerdeführerin freistünde,

ein als wichtig erkanntes öffentliches Anliegen – wie vorliegend die

Realisierung neuer Gebäude für Feuerwehr und Werkhof – unter Hintanstellung

gegenläufiger öffentlicher oder privater Interessen zu verwirklichen, ohne

zuvor eine gründliche und sachliche Ermittlung und Gewichtung dieser Interessen

vorgenommen zu haben. Dies ist nicht der Inhalt der Gemeindeautonomie bzw. des

planerischen Ermessens.

bb) Wie erwähnt, weisen der

kantonale und der regionale Richtplan die umstrittene Fläche als

Fruchtfolgefläche aus. Der Kanton Zürich hat gemäss dem "Sachplan Fruchtfolgeflächen"

des Bundes vom Februar 1992 rund 45'000 ha ackerfähiges Kulturland als

Fruchtfolgefläche dauernd zu sichern. Flächenverzehrende, den

landwirtschaftlichen Boden irreversibel zerstörende Nutzungen wie Einzonungen,

Strassenbauprojekte u.ä. sind hier nur sehr beschränkt und in der Regel nur

unter Kompensation zulässig (vgl. Richtplantext 2001, Ziff. 3.2.2).

Die fragliche Einzonung scheitert

schon daran, dass im Rahmen der Interessenabwägung auf den Aspekt der Erhaltung

der Fruchtfolgefläche mit keinem Wort eingegangen und daher auch nicht

dargelegt wird, wie die neu eingezonte Fläche, die damit als Fruchtfolgefläche

verloren geht, andernorts kompensiert werden soll (vgl. Bericht zur Revision

der Ortsplanung, 2. Phase, S. 18 und 23).

cc) Die Baurekurskommission III

hat erwogen, dass die örtlichen Verhältnisse, namentlich die unmittelbar

jenseits des Kirchweges gelegenen, als Naturschutzgebiet von überkommunaler

Bedeutung geschützten Kiesgrubenbiotope Eichacher/Müsnest, gegen die geplante

Ausdehnung des Siedlungsgebietes sprächen. Die streitbetroffenen Grundstücke

bewirkten eine klare Trennung zwischen Bau- und Naturschutzgebiet und dienten

den in den Kiesgruben beheimateten Amphibien als Sommerlebensraum (unter

Hinweis auf Adrian Borgual/Philippe Fallot/Jan Ryser, Inventar der

Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 233

[Hrsg. BUWAL], Bern 1994, S. 6 und 19). Sollten sie diesen Zweck heute nur

eingeschränkt erfüllen, könnte mit einfachen Massnahmen eine wesentliche

ökologische Aufwertung erreicht werden. Diesen zutreffenden Ausführungen, auf

die verwiesen werden kann (§ 70 VRG in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG), ist beizustimmen.

Die Beschwerdeführerin erklärt, sie

halte es für unwahrscheinlich, dass die erwähnten Amphibien die umstrittenen

Grundstücke als Sommerlebensraum benutzten; zu erwarten sei, dass sie hierfür

nur nach Osten wanderten. Dem kann nicht gefolgt werden. Der asphaltierte

Kirchweg stellt trotz seiner Breite von 6 m für die Amphibien kein wesentliches

Hindernis dar, solange er nicht intensiver befahren wird, als dies zur Zeit der

Fall ist. Dass die Einzäunung des Naturschutzgebietes die Amphibien nicht daran

hindert, in die Umgebung zu wandern, braucht keine näheren Erläuterungen. Die

Beschwerdeführerin vermisst Abklärungen über den heutigen Amphibienbestand

sowie sein natürliches Entwicklungsgebiet, und bestreitet, dass sich Amphibien

auf den fraglichen Grundstücken mehr als nur selten aufhalten. Es wäre indessen

Sache der Beschwerdeführerin gewesen, im Hinblick auf die vorzunehmende

Interessenabwägung – bei der die naturschützerische Bedeutung der umstrittenen

Grundstücke im konkreten Fall ohne Zweifel einen massgeblichen Aspekt darstellt

(vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG sowie Ziff. 1.2.2 und Ziff. 3.1

des Richtplantextes) – den Sachverhalt soweit nötig zu klären (vgl. BGE 123

II 88 E. 2c/d; Tschannen in: Kommentar RPG, Art. 3 N. 25 und

39). Ohne Beweis des Gegenteils scheint es wie erwähnt durchaus überzeugend,

dass die im Kiesgrubenbiotop laichenden Amphibien die ganze verfügbare Umgebung

als Sommerlebensraum benutzen; dies umso eher, als die Ausbreitungsmöglichkeiten

in die anderen Richtungen, auch nach Osten, beschränkt sind, wie auch die

Beschwerdeführerin einräumt. Die Ausdehnung des Siedlungsgebietes bis an den

Kirchweg würde diesen Lebensraum weiter beschränken. Grundlagen zur Bewertung

einer solchen Beschränkung liegen nicht vor. Grundsätzlich verfehlt erscheint

der Einwand der Beschwerdeführerin, der Lebensraum der Amphibien werde durch

das von der Baudirektion ausgeschiedene Naturschutzgebiet bereits ausreichend

geschützt. Bei diesem Schutzgebiet handelt es sich nur um den für die

Vermehrung notwendigen, zentralen Lebensraum. Wie sich der von der Baurekurskommission III

zitierten Quelle (SRU Nr. 233) entnehmen lässt, benötigen die Amphibien

neben den Laichgewässern Sommerlebensräume, die je nach Lurchart einige hundert

Meter bis über zwei Kilometer entfernt sein können. Diese Fläche wird vom

Naturschutzgebiet klarerweise nicht abgedeckt.

Die Beschwerdeführerin macht

geltend, die Erhaltung der seltenen Tier- und Pflanzenarten dürfe letztlich

nicht dazu führen, dass sie auf ihrem Gebiet ihren eigentlichen Aufgaben nicht

ausreichend nachkommen könne. Abgesehen davon, dass nicht nachgewiesen ist,

dass die Errichtung des Feuerwehrgebäudes und des Werkhofes an genau der vorgesehenen

Stelle zu diesen eigentlichen Aufgaben zählt, verkennt die Beschwerdeführerin

mit dieser Argumentation die Bedeutung einer umfassenden Interessenabwägung.

dd) Eine Durchstossung des

Landwirtschaftsgebiets setzt insbesondere voraus, dass die Planungsbehörde

darlegt, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des

Siedlungsgebietes untergebracht werden können. Die Baurekurskommis­sion III

hat hierzu erwogen, die Planung habe sich primär auf einen Standort innerhalb

der Bauzone auszurichten. Erst wenn die fraglichen Nutzungen innerhalb des

Siedlungsgebietes nicht zweckmässig untergebracht werden könnten, sei ein

Standort ausserhalb desselben ins Auge zu fassen. Dabei könne es jedoch nicht

darum gehen, einen zweckmässigen Standort innerhalb der Bauzone durch einen

perfekten ausserhalb davon zu ersetzen. Für den Werkhof und die Feuerwehr

stünden ausreichend taugliche Flächen innerhalb des Siedlungsgebietes zu

Verfügung (was näher ausgeführt wird); es sei indessen nicht Sache der

Baurekurskommission, mögliche Standorte innerhalb des Siedlungsgebiets auf ihre

Eignung für die besagten Bauten und Anlagen hin zu prüfen.

Was die Beschwerdeführerin

hiergegen einwendet, überzeugt nicht. Weder aus der Evaluationsübersicht vom

26.

November 2002 noch aus den eingereichten Sitzungsprotokollen geht

überzeugend hervor, dass eine Standortevaluation stattgefunden hat, bei der

nach zuvor festgelegten Kriterien verschiedene Standorte untersucht und der am

besten geeignete ausgewählt wurden. Daher lässt sich nicht wirklich nachvollziehen,

weshalb die in der Bauzone liegenden Standorte Nr. 1, 2 und 6 nicht in

Frage kommen sollten. Standort 1 liegt in der Industriezone. Dass die am Rande

von Kat.-Nr. 5464 verlaufende Starkstromleitung eine Überbauung mit

Werkhof und/oder Feuerwehrgebäude verhindern soll, ist wenig plausibel;

allfälligen Platzproblemen könnte wohl durch ein Ausweichen bzw. eine teilweise

Inanspruchnahme der Nachbarparzelle begegnet werden. Die Beschwerdeführerin

legt auch nicht dar, welcher Stellenwert und welche Verbindlichkeit dem Plan

"Vision Gries" zukommt. Damit ist ebenfalls unklar, weshalb eine

Platzierung von Feuerwehr und Werkhof innerhalb der bisherigen Zone für

öffentliche Bauten (im Gebiet Gries Nord) nicht in Frage kommen soll, wie auch

unklar bleibt, weshalb in der Mitte dieser Zone neu eine Wohnzone ausgeschieden

wurde. Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang auch, dass die Beschwerdeführerin

in Missachtung ihres eigenen Richtplans die Parzelle Kat.-Nr. 6155 so

überbaut hat, dass sie für die Feuerwehr und den Werkhof nicht mehr in Frage

kommt.

Ein Kriterium, das die Standortwahl

ohne Zweifel stark geprägt hat, ist das Anliegen, Feuerwehr und Werkhof am

selben Standort unterzubringen. Es mag durchaus zutreffen, dass auf diese Weise

Synergien genutzt werden könnten. Auch hierzu fehlen indessen genauere

Unterlagen und eine Quantifizierung des entstehenden Nutzens, was ein Abwägen

gegenüber anderen Interessen erschwert bzw. verunmöglicht. Ein Standort

innerhalb der Bauzone scheint jedenfalls ohne weiteres möglich, wenn dieses

Anliegen aufgegeben würde.

c) Die Voraussetzungen für eine

Durchstossung sind daher nicht erfüllt. Weder liegt ein überzeugender Nachweis

dafür vor, dass für den Bau von Feuerwehrgebäude und Werkhof ein zweckmässiger Standort

innerhalb der Bauzone nicht vorhanden ist, noch wurden die betroffenen

Interessen – namentlich jene des Naturschutzes und der Erhaltung der

Fruchtfolgefläche – ausreichend ermittelt und in die Beurteilung einbezogen.

6.

Zusammenfassend ergibt sich,

dass die angefochtene Einzonung mit dem Richtplan nicht vereinbar ist. Weder

lässt sie sich als im Anordnungsspielraum liegende Planungsmassnahme verstehen,

noch stellt sie eine untergeordnete Abweichung vom Richtplan dar, noch kann sie

als zulässige Durchstossung des Landwirtschaftsgebietes qualifiziert werden.

Dies gilt auch dann, wenn die Einzonung auf die Parzelle Kat.-Nr. 1688 beschränkt

würde.

Ergänzend ist festzuhalten, dass

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Rede davon sein kann, dass

die gewünschte Abweichung vom Richtplan deshalb zuzulassen wäre, weil sie eine

gesamthaft bessere Lösung darstellt. Optimiert wurde vor allem unter

betrieblichen Gesichtspunkten, wie sich dem Bericht zu den nicht berücksichtigten

Einwendungen gemäss § 7 PBG entnehmen lässt (S. 3 f.). Aus den

vorstehenden Erwägungen ergibt sich jedoch, dass die Interessenabwägung

mangelhaft durchgeführt wurde. Dies verbietet den Schluss auf eine gesamthaft

bessere Lösung.

Ohne eine Ergänzung der Unterlagen

im Sinne der vorstehenden Erwägungen kommt eine Einzonung von

Landwirtschaftsgebiet für den angestrebten Zweck nicht in Frage. Damit kann

auch dem Subeventualantrag keine Folge gegeben werden, abgesehen davon, dass es

nicht Sache des Verwaltungsgerichts wäre, an Stelle der kommunalen Behörde

planerische Festlegungen vorzunehmen.

Bei diesem Ergebnis kann offen

bleiben, ob sich die angefochtene Planung unter dem Gesichtspunkt der

Planbeständigkeit halten liesse.

7.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

Die Kosten sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese hat ausserdem die Beschwerdegegnerschaft

angemessen zu ent­schädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 6'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird

verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft innert 30 Ta­gen ab Rechtskraft dieses

Entscheides eine Prozessentschädigung von Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu bezahlen.

5.

…