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Entscheid

VB.2002.00422

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00422

15. April 2003Deutsch24 min

(URT.2003.7279)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Der in Deutschland diplomierte Zahnarzt

Dr. A, wohnhaft in X, führt seit Jahren eine Praxis in der deutschen

Grenzgemeinde Y. Nachdem das Schweizer Volk am 21. Mai 2000 die bilateralen

Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union angenommen hatte,

ersuchte Dr. A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich am 13. Juni 2000 um

Bewilligung der selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich. Nach

Rücksprache mit dem Rechtsvertreter des Gesuchstellers sistierte die

Gesundheitsdirektion das Verfahren am 26. Juni 2000 bis zum Inkrafttreten der

bilateralen Verträge, da das Gesuch im Lichte des geltenden Gesundheitsgesetzes

hätte abgewiesen werden müssen.

Anlässlich eines

Kontrollbesuches in einer Zahnarztpraxis in Z, deren Aufgabe der Praxisinhaber,

Dr. C, aus gesundheitlichen Gründen auf Ende 2000 in Aussicht gestellt hatte,

traf der Kantonszahnarzt am 12. Dezember 2001 Dr. A an, der gerade die in der

Praxis als Assistenzzahnärztin zugelassene Dr. D zahnmedizinisch behandelte.

Nach Angaben der beiden übte Dr. A in dieser Praxis eine rein konsiliarische

und keine klinische Tätigkeit aus. In der Folge ersuchte Dr. C persönlich am

19. Dezember 2001 um eine Vertretungsbewilligung für Dr. D, und fragte

gleichzeitig an, ob eine solche Bewilligung nicht für Dr. A, der seine Praxis

übernehmen wolle, erhältlich sei. Am 21. Dezember 2001 ersuchte der gemeinsame

Rechtsvertreter von Dr. C und Dr. A um eine Assistenzbewilligung für

Dr. A. Am 9. Januar 2002 teilte die Direktion den Gesuchstellern mit, dass

vor Inkrafttreten der bilateralen Verträge weder eine Vertreter- noch eine

Assistenzbewilligung für Dr. A erteilt werden könne. Hingegen wurde die

Vertreterbewilligung für Dr. D am 4. Februar 2002 bis Ende Juni 2002 erteilt

und am 28. Juli 2002 bis zum 31. Dezember 2002 verlängert.

Aufgrund verschiedener Befragungen,

beigezogener Agenden und weiterer Untersuchungshandlungen stellte sich in der

Folge heraus, dass Dr. A in der z-er Praxis entgegen wiederholter Bestreitungen

bereits seit Oktober 2000 in grösserem Umfange zahnärztlich tätig gewesen war,

seine Tätigkeit trotz entsprechender Hinweise und Aufforderungen nicht

eingestellt hatte und zudem Angestellte teilweise zahnärztliche und

dentalhygienische Tätigkeiten hatte ausführen lassen, zu denen sie nach Auffassung

der Gesundheitsdirektion nicht befähigt bzw. berechtigt waren. Dies führte

anlässlich einer am 20. September 2002 unter Beizug der Kantonspolizei

durchgeführten Praxisinspektion zur sofortigen Schliessung und Siegelung der

Praxis durch den Kantonszahnarzt.

Am 4. November 2002 verfügte die

Gesundheitsdirektion unter Regelung verschiedener Einzelheiten, dass die Praxis

bis zur Übernahme durch eine praxisfähige Zahnärztin bzw. einen praxisfähigen

Zahnarzt oder bis zur vollständigen Liquidation geschlossen bleibe.

Gleichzeitig lehnte sie ein von Dr. A gegen den Kantonszahnarzt Dr. E und den

juristischen Sekretär F erhobenes Ausstandsgesuch ab. Dagegen rekurrierten mit

separaten Eingaben sowohl Dr. C als auch Dr. A an den Regierungsrat.

Ebenfalls am 4. November 2002 wies die

Gesundheitsdirektion mit separater Verfügung das Gesuch von Dr. A um Zulassung

zur selbständigen zahnärztlichen Berufsausübung (Disp.-Ziff. I Abs. 1) sowie

dasjenige von Dr. C und Dr. A um Zulassung als Assistenzzahnarzt (Disp.-Ziff.

II) ab. Zudem wurde Dr. A jede zeitlich begrenzte zahnärztliche Tätigkeit im

Kanton Zürich verboten (Disp.-Ziff. I Abs. 2). Schliesslich wurde auch in dieser

Verfügung das gegen Dr. E und lic. iur. F erhobene Ausstandsgesuch abgewiesen

(Disp.-Ziff. III).

Erwägungen

II. Gegen die verweigerte Berufszulassung

erhob Dr. A am 9. Dezember 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und sein Gesuch um

Zulassung zur selbständigen zahnärztlichen Berufsausübung sei gutzuheissen,

eventuell sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 16. Januar

2003.

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Zu den

neuen Vorbringen in der Vernehmlassung und den seit der erstinstanzlichen

Verfügung ergänzten Akten nahm der Beschwerdeführer am 24. Februar 2003 unter

Beilage verschiedener neuer Beweismittel Stellung. In dieser Eingabe stellte

der Beschwerdeführer sodann den Antrag, es sei ihm im Sinn einer vorsorglichen

Massnahme die Berufsbewilligung bzw. die Bewilligung zur selbständigen

Berufsausübung im Kanton Zürich zu erteilen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur

Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion erhobenen

Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 und § 19a

Abs. 2 Ziffer 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959/8. Juni 1997; VRG). Der angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren

der Direktbeschwerde nicht nur der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle

(§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).

2.

Gegenstand der angefochtenen Verfügung war

die Verweigerung der beiden Zulassungsgesuche – zur selbständigen

zahnärztlichen Tätigkeit und zur Assistenz – sowie andererseits das

ausgesprochene Verbot einer zeitlich begrenzten zahnärztlichen Tätigkeit gemäss

§ 2a der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998 (ZahnärzteV, LS 811.21). Der

Beschwerdeführer verlangt gesamthaft die Aufhebung der angefochtenen Verfügung,

begehrt hingegen im Konkreten nur die Gutheissung seines Gesuches um Zulassung

zur selbständigen Berufsausübung. Demgemäss ist davon auszugehen, dass der

Beschwerdeführer an der ersuchten Assistenzbewilligung kein Interesse mehr hat

und diese vorliegend nicht mehr im Streit liegt. Diesbezüglich wäre ohnehin nur

der Praxisinhaber Dr. C, der gegen diese Verfügung selber nicht an das

Verwaltungsgericht gelangt ist, zur Anfechtung legitimiert gewesen (§ 10 Abs. 3

ZahnärzteV). Zu beurteilen bleibt daher die verweigerte Bewilligung zur

selbständigen Tätigkeit sowie das separat verfügte Verbot einer zeitlich begrenzten

selbständigen Tätigkeit.

Demgegenüber bildet die Abweisung des

Ausstandsbegehrens gegen Dr. E und gegen F keine eigenständig überprüfbare

Anordnung in der Sache, sondern eine – allerdings erst mit dem Endentscheid

zusammen eröffnete – prozessleitende Verfügung. Ob das Ausstandsbegehren gegen

die beiden abgelehnten Personen zu Recht abgewiesen wurde, ist im Rahmen der

Überprüfung der Sachverfügung zu beurteilen.

3.

Der Beschwerdeführer beantragt die

Anordnung einer vorsorglichen Massnahme in dem Sinn, als ihm die strittige

Bewilligung bereits während des hängigen Beschwerdeverfahrens zu erteilen sei.

Da vorliegend der Endentscheid ergeht, erweist sich das Gesuch als

gegenstandslos.

4.

Der Beschwerdeführer erhebt verschiedene

das Verfahren betreffende Einwendungen, die vorab zu überprüfen sind.

a) Der Beschwerdeführer erhob am 11. Oktober

2002.

ein Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt Dr. E und den juristischen

Sekretär F und machte geltend, diese würden in der Sache voreingenommen und

befangen erscheinen, nachdem Dr. E der Angestellten des Beschwerdeführers, G,

anlässlich der Praxisschliessung eine Stelle bei sich angeboten habe und F

ebenfalls am 20. September 2002 eigenhändig Diplome von den Wänden gerissen

habe mit der Bemerkung, diese seien wohl auch gefälscht. Die Voreingenommenheit

ergebe sich auch daraus, dass der Verfahrensausgang im Schreiben der Gesundheitsdirektion

vom 2. Oktober 2002 bereits vorweggenommen worden sei und bei den Befragungen

keine den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Aussageprotokolle erstellt

worden seien. Die Gesundheitsdirektion erachtete das Ausstandsbegehren in der

angefochtenen Verfügung als haltlos und die entsprechenden Vorbringen als

unglaubwürdig. Im Beschwerdeverfahren bringt der Beschwerdeführer vor, Dr. E

und F hätten sich trotz des Ablehnungsgesuches weiterhin mit der Sache befasst,

letzterer habe sogar den angefochtenen Entscheid redigiert, obwohl doch die

Aufsichtsbehörde über das Begehren hätte befinden müssen.

Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die

eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in

den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, insbesondere

wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), bei bestimmter

verwandtschaftlicher Beziehung (lit. b) oder wenn sie Vertreter einer Partei

sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der

Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es

sich um den Ausstand eines Mitgliedes einer Kollegialbehörde handelt, diese

Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitglieds (Abs. 2).

Im vorliegenden Verfahren haben sowohl Dr. E

als auch F an der Vorbereitung des Entscheides der Gesundheitsdirektion

mitgewirkt, indem sie zumindest bis im Oktober 2002 wesentliche Aufgaben der

Verfahrensführung wahrnahmen und insbesondere den Sachverhalt abklärten. Durch

die Akten ist jedoch nicht belegt, dass die beiden auch nach Eingang des

Ausstandsgesuches weiterhin an der Entscheidvorbereitung beteiligt gewesen

wären. Namentlich kann aus der Wendung "die Voreingenommenheit des

Schreibenden" auf S. 5 des angefochtenen Entscheides nicht geschlossen

werden, F habe den angefochtenen Entscheid selber redigiert. Mit der fraglichen

Bemerkung wurde in indirekter Rede ein Argument des Beschwerdeführers aus

seinem Ausstandsbegehren zitiert, welches sich auf den Verfasser des Briefes

vom 2. Oktober 2002 bezog. Über das Ausstandsbegehren gegen die beiden Personen

hat die diesen vorgesetzte Gesundheitsdirektorin unter Mitwirkung des

Direktionssekretärs am 4. November 2002 entschieden. Dieses Vorgehen entspricht

§ 5a Abs. 2 VRG und ist nicht zu beanstanden.

In der Sache

bringt der Beschwerdeführer nichts vor, was die Ablehnung des Ausstandsgesuches

in Frage stellen könnte. Die Gesundheitsdirektion hat in ihrer Verfügung

begründet, weshalb die Behauptungen betreffend Verhalten und Äusserungen von

Dr. E und F anlässlich der Praxisschliessung unglaubhaft seien. Der

Beschwerdeführer setzt sich mit diesen Argumenten in seiner Beschwerdeschrift

nicht weiter auseinander. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass allein die

vom Beschwerdeführer beanstandeten Verfahrensfehler wie die Verletzung des

rechtlichen Gehörs oder Mängel der Protokollführung grundsätzlich nicht

geeignet sind, eine persönliche Befangenheit zu belegen (vgl. RB 1996

Nr. 3).

b) Der Beschwerdeführer machte im

vorinstanzlichen Verfahren auch geltend, mit Vorwegnahme des Entscheides gemäss

Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 2. Oktober 2002 sei das rechtliche Gehör

verletzt worden. Der Einwand wird im Beschwerdeverfahren offenbar nicht mehr

aufrecht erhalten. Er wäre auch unbegründet. Mit dem beanstandeten Schreiben

der Gesundheitsdirektion sollte der Beschwerdeführer ja gerade zu den

Ergebnissen der bisherigen Untersuchung und zu den daraus folgenden Absichten

der Behörde angehört werden.

c) Ebenfalls bereits vor Vorinstanz wurde

beanstandet, dass die im Verfahren durchgeführten Befragungen nicht in

gesetzeskonformer Weise protokolliert worden seien. Ob der Vorwurf im

Beschwerdeverfahren aufrechterhalten wird, ist unklar. Zumindest macht der

Beschwerdeführer geltend, die Gesundheitsdirektion hätte ihren Irrtum über die

Berufsausbildung von I bei korrekter Befragung vermeiden können.

Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die

Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen unter anderem durch

Befragung der Beteiligten und von Auskunftspersonen. In welcher Form diese

Befragungen zu dokumentieren sind, schreibt das Gesetz nicht vor. Namentlich

gelten die Protokollierungsregeln von §§ 141 ff. GVG im Verwaltungsverfahren

nicht. Immerhin verlangt aber die Gewährung des rechtlichen Gehörs, dass die in

der Sache vorgenommen Ermittlungen belegt werden, dass demgemäss über mündliche

Befragungen zumindest eine Aktennotiz, in wichtigen Fällen ein vom Befragten

unterzeichnetes Protokoll angefertigt wird (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich

1999, § 7 N. 19).

Die vom Kantonszahnarzt durchgeführten

Befragungen von Dr. D, G und H vom 18. und 20. September 2002 wurden ohne die

Anwesenheit des Beschwerdeführers durchgeführt. Dies ist jedenfalls insofern

nicht zu beanstanden, als der konkrete Anlass dieser Befragungen die

Praxiskontrolle bildete, deren Ankündigung den Zweck der Untersuchungsmassnahme

vereitelt hätte. Über diese Befragungen wurde alsdann kein wörtliches Protokoll

erstellt, jedoch wurden die einzelnen Gespräche in Form der indirekten Rede

schriftlich festgehalten, den Befragten zur Unterzeichnung vorgelegt und

jedenfalls von Dr. D und von H auch unterzeichnet. Aus diesen

Aufzeichnungen ist der massgebliche Gehalt der von den Befragten gemachten Aussagen

sowie der Gesprächsablauf als solcher ohne Weiteres ersichtlich und konnte

damit als hinreichende Grundlage zur Gewährung des rechtlichen Gehörs dienen.

Der Beschwerdeführer macht denn auch nicht etwa geltend, aufgrund mangelhafter

Aufzeichnungen habe er seine Einwände, tatsächlichen Bestreitungen oder sich

allenfalls aufdrängende Ergänzungsfragen nicht einbringen können. Sodann

bestreitet er im Beschwerdeverfahren auch weder die Tatsache, dass die

Befragten die im Protokoll festgehaltenen Aussagen gemacht haben, noch dass

diese Aussagen der Wahrheit entsprächen. Demgemäss kann von einer

ungesetzlichen Protokollführung nicht die Rede sein.

5.

Um gegen Entgelt oder berufsmässig

medizinische Verrichtungen vorzunehmen, ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion

erforderlich (§ 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes vom

4.

November 1962; GesundheitsG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn der

Gesuchsteller die durch das Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen erfüllt,

vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder körperlichen Gebrechen

leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht (§ 8

Abs. 1 GesundheitsG).

Der Beschwerdeführer erfüllt seit dem Inkrafttreten der

bilateralen Verträge am 1. Juni 2002 unbestrittenermassen die fachlichen

Anforderungen für die Zulassung als selbständiger Zahnarzt im Kanton Zürich.

Die ersuchte Bewilligung scheiterte einzig an der Bewilligungsvoraussetzung der

Vertrauenswürdigkeit. Das Gesundheitsgesetz verlangt die Vertrauenswürdigkeit

für alle Berufe der Gesundheitspflege gleichermassen, ohne jedoch zu

umschreiben, was darunter zu verstehen ist. Immerhin lässt § 9 Abs. 1 GesundheitsG,

welcher die Gründe für den Entzug einer einmal erteilten Bewilligung

umschreibt, diesbezügliche Rückschlüsse zu. Nach dieser Bestimmung kann die

Gesundheitsdirektion eine erteilte Bewilligung entziehen, wenn deren

Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den Behörden nachträglich

Tatsachen zur Kenntnis gelangen, auf Grund derer die Bewilligung hätte verweigert

werden müssen. Die Vertrauenswürdigkeit hat demgemäss nicht nur als

Voraussetzung einer erstmaligen Bewilligungserteilung zu gelten, sondern muss

ebenso während der ganzen Dauer der Bewilligungsausübung bestehen bleiben. Entfällt

sie, so führt deren Verlust zwangsläufig zum Bewilligungsentzug.

Als Entzugsgründe gelten nach § 9 Abs. 1 GesundheitsG

insbesondere: schwere, die Patienten gefährdende Verletzung der

Berufspflichten; missbräuchliche Ausnützung der beruflichen Stellung,

ernstliche sittliche Verfehlungen an Patienten; offensichtliche Überforderung

der Patienten. Diese beispielhaft aufgezählten Entzugsgründe zeigen, dass die

vorausgesetzte Vertrauenswürdigkeit in erster Linie das Vertrauensverhältnis

zwischen Patienten und Bewilligungsinhaber betrifft. Das hohe Eingriffs- und

Schädigungspotential bei der Ausübung einer selbständigen ärztlichen oder

zahnärztlichen Tätigkeit, der enormen Wissensvorsprung des Mediziners und die

sich daraus ergebende Abhängigkeit des Patienten verlangt ein besonders enges

Vertrauensverhältnis zwischen Arzt/Zahnarzt und Patient. Dieses Vertrauens

erweist sich ein Berufsangehöriger dann als würdig, wenn von ihm aufgrund

seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass

er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt

anwenden wird (vgl. § 12 Abs. 1 GesundheitsG). Liegen Gründe für den

Entzug einer Berufsbewilligung vor, so ist damit auch ohne Weiteres deren

Verweigerung gerechtfertigt. Daraus lässt sich allerdings nicht schliessen,

dass eine Verweigerung immer nur dann statthaft wäre, wenn auch ein

Entzugsgrund vorliegt. Zwar haben Entzug wie Verweigerung einer Berufsbewilligung

als schwerwiegende Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit zu gelten und sind

nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV) zulässig. Jedoch präsentiert sich die nach Art. 36 Abs. 3 BV

verlangte Verhältnismässigkeit der Einschränkung im einen und im anderen Fall

grundsätzlich verschieden, da beim Bewilligungsentzug im Gegensatz zur

Verweigerung in eine bestehende Position eingegriffen wird und davon

regelmässig auch bereits rechtmässig erfolgte Investitionen betroffen sind.

6.

a) Dem Beschwerdeführer wird vorgeworfen,

ohne Bewilligung zwischen Oktober 2000 und September 2002 in der Zahnarztpraxis

von Dr. C zahnmedizinisch tätig gewesen zu sein. Durch diese Tätigkeit

erwirtschaftete er nach den Darlegungen der Gesundheitsdirektion einen Umsatz

von rund Fr. 800'000.-. Für den darin liegenden Verstoss gegen das

Gesundheitsgesetz (Begehungszeitraum Oktober 2000 bis 31. Mai 2002) wurde der

Beschwerdeführer am 2. Oktober 2002 durch das Statthalteramt V mit einer Busse

von Fr. 4'500.- bestraft. Den im fraglichen Zeitraum unrechtmässig

erwirtschafteten Gewinn bezifferte der Statthalter auf Fr. 250'000.-,

verzichtete allerdings aus strafprozessualen Gründen wiedererwägungsweise auf

dessen Einziehung. Dieser Sachverhalt wird vom Beschwerdeführer im Wesentlichen

anerkannt, jedoch bringt er zu seiner Entlastung vor, er habe die Praxis im

Vertrauen auf das baldige Inkrafttreten der bilateralen Verträge übernommen und

seit 1. Januar 2001 für alle Praxiskosten aufkommen müssen.

Der Umstand, dass der Beschwerdeführer seine

zahnärztliche Tätigkeit bereits im Oktober 2000 ohne die notwendige Bewilligung

aufgenommen hatte, ist zwar ein klarer Verstoss gegen das Gesundheitsgesetz,

beinhaltet jedoch noch keine konkrete oder schwere Gefährdung von

Patienteninteressen. Nach Zustimmung des Schweizer Volkes zu den bilateralen

Verträgen mit der EU konnte der Beschwerdeführer durchaus davon ausgehen, dass

seiner Berufszulassung in der Schweiz mit dem Inkrafttreten des Abkommens über

die Freizügigkeit kein Hindernis mehr im Weg stehen sollte. Trotz der fehlenden

formalen Zulassung konnte er seinen Patientinnen und Patienten aufgrund seiner

Ausbildung, welche mittlerweile auch durch den Leitenden Ausschuss für die

eidgenössischen Medizinalprüfungen anerkannt wurde, eine angemessene

zahnmedizinische Behandlung zukommen lassen. Dabei ist jedoch auch nicht zu

verkennen, dass sich der Beschwerdeführer durch die illegale Arbeitsaufnahme

immerhin einer auch im Patienteninteresse stehenden behördlichen Aufsicht

entzog und damit zumindest eine gewisse abstrakte Patientengefährdung in Kauf

nahm. Eine solche Aufsicht ist gerade gegenüber denjenigen Zahnärzten, die mit

dem schweizerischen Gesundheitswesen allenfalls noch nicht hinreichend vertraut

sind, von Bedeutung. Im weiteren birgt die illegale Tätigkeit auch insofern

eine gewisse Gefahr für die Patienten, als sie den Zahnarzt im Einzelnen eher

davon abhalten mag, eine angezeigte Überweisung vorzunehmen oder einen

kollegialen Ratschlag einzuholen.

Im Hinblick auf die Vertrauenswürdigkeit

belastend wirkt in diesem Zusammenhang allerdings das tatsächliche Ausmass der

unzulässigen Tätigkeit und insbesondere das Verhalten des Beschwerdeführers im

laufenden Verfahren der Gesundheitsdirektion. Beim ersten Kontrollbesuch des

Kantonszahnarztes am 12. Dezember 2001 bestritt der Beschwerdeführer noch

jegliche klinische Tätigkeit. Entgegen dem damaligen ausdrücklichen Hinweis auf

die Unrechtmässigkeit einer solchen Tätigkeit setzte der Beschwerdeführer diese

auch nach dem Besuch fort und leugnete sie weiterhin auch bei der Besprechung

vom 20. März 2002 mit dem Kantonszahnarzt. Erstmals nach Konfrontation mit

Aussagen zweier Patienten und nach einem Wechsel des Rechtsvertreters gestand

er am 29. April 2002 ein, zahnärztliche Behandlungen in Z durchgeführt zu

haben. In der Folge verzeigte die Gesundheitsdirektion den Beschwerdeführer,

erklärte sich aufgrund der nunmehr gezeigten Einsicht jedoch bereit, eine

Berufsausübungsbewilligung nicht zum vornherein auszuschliessen, und verlangte

als ersten Schritt zur Wiederherstellung des Vertrauensverhältnisses eine vollständige

Offenlegung der durchgeführten Behandlungen anhand von Listen und Rechnungen.

Erst aufgrund der in der Folge vorgelegten Rechnungen wurden das gesamte

Ausmass und die Dauer der unzulässigen klinischen Tätigkeit des Beschwerdeführers

offenbar. Dabei stellte sich insbesondere heraus, dass der Beschwerdeführer seine

Tätigkeit selbst nach der Besprechung vom 20. März 2002 und nachdem ihm ein unangemeldeter

Praxisbesuch und die Einsichtnahme in Krankenakten und Bestellbücher angekündigt

worden waren, fortgesetzt hatte. Obwohl ihm darauf die Gesundheitsdirektion am

11.

Juni 2002 die Verweigerung der Bewilligung mangels Vertrauenswürdigkeit in

Aussicht gestellt hatte und trotz der nunmehr anhängigen Strafuntersuchung mit

polizeilicher Befragung vom 11. Juni 2002 setzte der Beschwerdeführer seine

klinische Tätigkeit in Z im Umfange von 10 bis 20 Stunden pro Woche bis zur

Praxisschliessung ungehindert fort und versuchte, dies etwa durch Radierungen

im Bestellbuch zu vertuschen. Dieses unverfrorene und renitente Verhalten

gegenüber der zahnärztlichen Aufsichtsbehörde, die ihre Tätigkeit vornehmlich

im Interesse des Patientenschutzes auszuüben hat, weckt schwere Bedenken in die

Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers.

b) Weiter wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen,

zwei zahnmedizinische Assistentinnen hätten in seinem Auftrag verschiedene

zahnmedizinische Tätigkeiten ausgeführt, zu denen sie nicht befugt gewesen

seien. Der Vorwurf bildete teilweise Gegenstand einer auf Strafanzeige der

Gesundheitsdirektion vom 25. Oktober 2002 hin angehobenen Strafuntersuchung der

Bezirksanwaltschaft V, die eingestellt wurde, soweit sie sich gegen den

Beschwerdeführer richtete, da der Tatbestand des Betrugs nach Art. 146 des

Strafgesetzbuchs mangels arglistiger Täuschung der Patienten nicht erfüllt sei

und bezüglich der Tatbestände der einfachen Körperverletzung und der

Tätlichkeit gemäss Art. 123 und 126 StGB keine Strafanträge vorlägen. Der

Beschwerdeführer bestreitet grundsätzlich nicht, dass sowohl G als auch I für

ihn tätig waren und er auch für deren Löhne aufkam. Hingegen macht er im

wesentlichen geltend, die beiden Angestellten hätten nur Tätigkeiten ausgeführt,

für die sie auch ausgebildet gewesen seien.

Um diese Vorwürfe im einzelnen beurteilen zu

können, bedarf es vorerst einer kurzen Darstellung der verschiedenen

zahnmedizinischen Berufsarten und ihrer Wirkungsfelder. Umfassend tätig im

fraglichen Bereich sind die selbständigen Zahnärzte und Zahnärztinnen, die nach

§ 2 ZahnärzteV zu Gunsten des gesamten Kausystems Befunde und Diagnosen

erheben, Behandlungen durchführen sowie die notwendigen Arzneimittel beziehen,

anwenden und verordnen. Nur in eingeschränktem Umfang klinisch tätig sind

demgegenüber die in § 8 ZahnärzteV unter der Marginalie "Assistenz"

umschriebenen Berufsgruppen. Dazu gehören neben den Personen mit Zahnarzt- oder

Zahnprothetikdiplom (lit. b) die Dentalhygienikerinnen mit SSO- oder

SRK-Diplomabschluss (lit. c), die Prophylaxeassistentinnen mit

SSO-Prüfungsausweis (lit. d), die zahnmedizinischen Assistentinnen mit

Röntgenberechtigung SSO/BAG (lit. e) und die Dentalassistentinnen mit

BAG-Prüfungsausweis zur Anfertigung von Röntgenbildern (lit. f). Welche

Tätigkeiten die Angehörigen dieser Berufsgruppen im einzelnen ausüben dürfen,

umschreibt die Verordnung selber nicht, ergibt sich aber teilweise aus den

entsprechenden Ausweisen der Schweizerischen Zahnärzte-Gesellschaft SSO bzw.

des Schweizerischen Roten Kreuzes SRK, aus der kantonalen

Dentalhygieneverordnung vom 10. Juni 1998 (LS 811.23) oder aus der Verordnung

über die Ausbildungen und die erlaubten Tätigkeiten im Strahlenschutz vom 15.

September 1998 (SR 814.501.261, Anhang 4).

Die klinische Tätigkeit am Patienten der bis

ca. 1999/2000 nach einer zweijährigen Berufslehre diplomierten

zahnmedizinischen Assistentinnen beschränkt sich gleichermassen wie diejenige

der ab 2001 nach einer dreijährigen Lehre diplomierten Dentalassistentinnen auf

die Assistenz des Zahnarztes am Behandlungsstuhl sowie unter bestimmten

Voraussetzungen auf die Herstellung von Röntgenbildern. Zur instrumentellen Zahnsteinentfernung

sind ohne Einschränkung die dreijährig ausgebildeten Dentalhygienikerinnen

berechtigt. Demgegenüber befähigt die Ausbildung zur Prophylaxeassistentin,

eine Weiterbildungsmöglichkeit für Dentalassistentinnen oder zahnmedizinische

Assistentinnen, nur zur Entfernung von supragingivalen (oberhalb des

Zahnfleisches liegenden) Zahnbelägen (vgl. www.sso.ch, Rubrik

Berufe/Prophylaxeassistentin). Während demnach die Zahnbelagsentfernung ganz

oder teilweise an Angehörige einzelner zahnmedizinischer Hilfsberufe delegiert

werden kann, bildet etwa die Kieferorthopädie, die im wesentlichen die

Korrektur von Zahn- und Kieferfehlstellungen bezweckt, sowie das Einsetzen von

Kronen oder die Durchführung von Wurzelbehandlungen eine ausschliesslich den

Zahnärztinnen und Zahnärzten vorbehaltene medizinische Tätigkeit.

aa) Mit Bezug auf die zahnmedizinische

Assistentin G erhebt die Gesundheitsdirektion den Vorwurf, sie habe

unberechtigterweise Zahnsteinentfernungen durchgeführt, Abdrücke genommen sowie

Kronen und Prothesen eingepasst. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, G

dürfe als ausgebildete Prophylaxeassistentin auch Zahnbeläge entfernen, sie

habe nie eine Zahnreinigung ohne Aufsicht von Dr. D durchgeführt, und sie

habe keine Brackets (Zahnklammern) eingepasst oder kontrolliert.

Aus den Bestellbüchern 2001 und 2002 sowie

den durchgeführten Befragungen vom 18. und 20. September 2002 ergibt sich, dass

G ab Januar 2001 bis zur Praxisschliessung im September 2002 regelmässig

zahlreiche Zahnsteinentfernungen vornahm. Diese Behandlungen erscheinen jeweils

mit dem Zusatz ZST versehen oftmals unter ihrem Namen oder mit einem Sternchen

versehen, da sie jedoch sämtliche in der Praxis vorgenommenen

Dentalhygienearbeiten ausführte, sind auch alle anderen entsprechenden Einträge

ihr zuzuordnen. All diese Arbeiten hat G ohne ein entsprechendes

Dentalhygienikerinnen-Diplom oder einen SSO-Prüfungsausweis als

Prophylaxeassistentin ausgeführt. Erst nach der Praxisschliessung besuchte sie

im November 2002 in W einen Weiterbildungskurs Gruppen- und

Individualprophylaxe. Unter diesen Umständen kommt es nicht darauf an, ob

dieser Kurs, was umstritten ist, alle notwendigen Teile im Sinn eines

SSO-Prüfungsausweises für Prophylaxeassistentinnen im Sinn von § 8 lit. d der

ZahnärzteV umfasst.

Weiter ergab die Befragung von G und deren

detaillierte Schilderung der Arbeitsweise, dass sie wiederholt und im Auftrag

des Beschwerdeführers alleine Kronen eingesetzt hatte, obwohl dies eine im

Kanton Zürich ausschliesslich den diplomierten Zahnärzten vorbehaltene

Tätigkeit ist. Ob sie daneben im einzelnen auch Brackets

(Zahnklammern) kontrollierte und einpasste, was der Beschwerdeführer bestreiten

lässt, spielt unter diesen Umständen ebenfalls keine Rolle. Ebenfalls nicht

weiter nachzugehen ist dem erst am 18. Februar 2003 erhobenen Vorwurf der

Gesundheitsdirektion, G habe sogar eigentliche Wurzelbehandlungen durchgeführt.

Inwieweit der Beschwerdeführer aus dieser

unrechtmässigen Tätigkeit seiner Angestellten auch finanziellen Nutzen zog, hat

die Gesundheitsdirektion nicht weiter untersucht, nachdem die vom

Beschwerdeführer auf entsprechende Aufforderung hin eingereichten Rechnungen

aus den Jahren 2000 bis 2002 praktisch keine der von G ausgeführten Arbeiten betrafen.

Die wenigen Rechnungen für PA-Behandlungen waren unter dem Namen von Dr. C

gestellt worden. Da Dr. C selber jedoch nicht mehr in der Praxis tätig war und

der Beschwerdeführer seit Anfang 2001 alle Praxisausgaben alleine bestritt,

kann ohne weiteres angenommen werden, dass er auch finanziell von der

unzulässigen Tätigkeit von G profitierte.

Demgemäss hat es der Beschwerdeführer zu

verantworten, dass G ohne entsprechende Ausbildung wiederholt und über beinahe

zwei Jahre hinweg zahlreiche dentalhygienische und zahnärztliche Verrichtungen

am Patienten vornahm und in Rechnung stellte. Dieser Verwurf belastet die

Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers schwer, da er mit der Anordnung bzw.

Zulassung dieser Tätigkeit seiner Angestellten eine konkrete Gefährdung von

Patienten in Kauf nahm. Dies hat unbenommen davon zu gelten, ob einzelne Patienten

durch die unzulässige Behandlung auch nachweislich geschädigt wurden oder

nicht.

bb) Die in Deutschland ausgebildete

Zahnarzthelferin I, welche die Gesundheitsdirektion vorerst für eine

Kieferorthopädin gehalten hatte, soll nach dem Vorwurf in der Beschwerdeantwort

auf Anweisung des Beschwerdeführers wiederholt Brackets angebracht und

repariert haben. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, I habe sich selber nie

als Kieferorthopädin bezeichnet, sie sei jedoch als kieferorthopädische

Assistentin weitergebildet und habe nie Tätigkeiten ausgeübt, zu welchen sie

nicht kraft ihrer Ausbildung befugt sei.

Aus zahlreichen Bestellbucheinträgen aus dem

Jahr 2001 und 2002 ergibt sich, dass I tatsächlich wiederholt Brackets

angebracht hat, obwohl ihre Ausbildung, welche unter Berücksichtigung der

langjährigen Berufserfahrung vom Bundesamt für Berufsbildung und Technologie

derjenigen einer Dentalassistentin gleichgestellt wurde, lediglich die Assistenz

bei einer entsprechenden zahnärztlichen Verrichtung erlaubt. Da Anbringen und

Kontrolle von Brackets im Kanton Zürich eine ausschliesslichen den Zahnärzten

vorbehaltene kieferorthopädische Tätigkeit ist, kommt es nicht darauf an, ob I

diesbezüglich einen Weiterbildungskurs betr. Hilfeleistung bei der

kieferorthopädischen Behandlung (wonach auch sie den Kurs erst nach

Praxisschliessung besuchte) absolviert hat. Auch im Zusammenhang mit der Arbeit

von I ist offen geblieben, inwiefern der Beschwerdeführer daraus einen eigenen

finanziellen Nutzen gezogen hat, jedoch kann auch bei ihr davon ausgegangen

werden, dass der entsprechende Vorteil letztlich dem Beschwerdeführer zukam.

Dieser Vorwurf und die darin offenbarte

Haltung des Beschwerdeführers gegenüber den berechtigten Patienteninteressen

beeinträchtigt seine Vertrauenswürdigkeit ebenfalls in besonders

schwerwiegender Weise. Indem er zuliess, dass I zahlreiche Patienten ohne ein

zahnärztliches Diplom kieferorthopädisch behandelte, nahm er wiederholt und in

schwerwiegender Weise eine Schädigung dieser Patienten in Kauf. Erschwerend

kommt sodann hinzu, dass der Beschwerdeführer selbst im Beschwerdeverfahren und

nach entsprechenden Hinweisen von Seiten der Gesundheitsdirektion weiterhin die

Ansicht vertritt, I sei dank einer (dreitägigen und nach Praxisschliessung

absolvierten) Weiterbildung hinreichend befähigt, kieferorthopädische

Behandlungen vorzunehmen. Damit offenbart der Beschwerdeführer eine bedenkliche

Unkenntnis des schweizerischen Gesundheitswesens, welches sich in diesem Punkt

deutlich vom Deutschen unterscheidet und Grundlage für wesentlich höhere

Zahnarzttarife bildet.

c) Neu im Beschwerdeverfahren bezweifelt die

Gesundheitsdirektion auch den fachlichen Leumund des Beschwerdeführers und

weist darauf hin, dass gegen diesen in W ein berufsrechtliches Verfahren wegen

Verdachts auf mehrere Verstösse gegen die Berufsordnung hängig sei und auch im

Kanton Zürich zwei Schiedsverfahren, in welchen ihm Schädigungen von mehreren

Fr. 10'000.- vorgeworfen würden, angehoben worden seien. Demgegenüber bringt

der Beschwerdeführer vor, sein fachlicher Leumund sei völlig unbelastet, er

habe sich gar auf den Spezialgebieten Kieferorthopädie und Implantologie ausgezeichnet

und einen hervorragenden Ruf erworben.

In der Tat lässt sich aus den beigezogenen

Akten der beiden gegen den Beschwerdeführer geführten Schiedsverfahren sowenig

wie aus dem Umstand, dass ein berufsrechtliches Verfahren in W ohne

Verurteilung endete, etwas Massgebendes über seinen fachlichen Leumund

ableiten. Ohne eine fachliche Begutachtung der umstrittenen Arbeiten lässt sich

seine fachliche Eignung im vorliegenden Verfahren jedenfalls nicht bezweifeln.

d) Zusammenfassend erscheint die

Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in mehrfacher Hinsicht und in

schwerwiegender Weise beeinträchtigt. Angesichts des hohen öffentlichen

Interesses an einem wirksamen Patientenschutz und in Berücksichtigung dessen,

dass der Beschwerdeführer nach wie vor seine Zahnarztpraxis in der deutschen

Grenzgemeinde Y führen kann, erweist sich die strittige Verweigerung der

selbständigen Berufszulassung ohne weiteres auch als verhältnismässig.

7.

Von sich aus und ohne entsprechendes

Gesuch hat die Gesundheitsdirektion in Disp.-Ziff. I Abs. 2 dem

Beschwerdeführer auch jegliche zeitlich begrenzte zahnärztliche Tätigkeit im

Kanton Zürich verboten. Sie nimmt damit Bezug auf § 2a ZahnärzteV in der

Fassung vom 6. Februar 2002, welcher sich seinerseits auf die gemäss Art. 5 des

bilateralen Abkommens vom 21. Juni 1999 über die Freizügigkeit zugelassene

selbständige Tätigkeit während nicht mehr als 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr

bezieht.

Da auch diese zeitlich begrenzte Tätigkeit

eine spezifische Vertrauenswürdigkeit des Berufsinhabers voraussetzt, ist deren

Verbot aus den gleichen Gründen wie die Verweigerung der zeitlich

unbeschränkten selbständigen Tätigkeit gerechtfertigt.

Es bleibt darauf hinzuweisen, dass das ohne

zeitliche Beschränkung ausgesprochenes Verbot gleichermassen wie die

Verweigerung der ersuchten Bewilligung eine Dauerverfügung darstellt, welche in

einem späteren Zeitpunkt etwa dank veränderter tatsächlicher Verhältnisse

angepasst werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 24).

Darüber, ob und auf welche Weise der Beschwerdeführer allenfalls die angeschlagene

Vertrauenswürdigkeit vor einem neuerlichen Gesuch wiederherstellen kann, hat

das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden.

8.

...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

...