VB.2003.00019

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00019

9. April 2003Deutsch14 min

(URT.2003.7288)

Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 1). Vorliegend ist in materieller Hinsicht streitig, ob mit der Baubewilligung für die fragliche Antennenanlage Vorschriften des Bundesumweltrechts über die Begrenzung nichtionisierender Strahlung verletzt werden. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass bei der Festlegung der Immissionsgrenzwerte einzig auf die thermische Wirkung der elektromagnetischen Strahlung abgestellt worden sei und beklagt eine ungenügende Forschungstätigkeit auf dem Gebiet der medizinischen Wirkung hochfrequenter elektromagnetischer Strahlung. Schliesslich macht sie geltend, die hohen Sendeleistungen seien nicht erforderlich, um die mit der Konzession auferlegte Versorgungspflicht zu erfüllen (E 4c).

Sachverhalt

I. Die Hochbaukommission X verweigerte der C AG

mit Beschluss vom 27. Februar 2002 die Erstellung einer Basisstation für die

Mobilfunknetze GSM und UMTS auf dem Industriegebäude K-strasse in X (Parzelle

Kat.-Nr. 01). Zur Begründung ihres Entscheids führte sie aus, der vorgesehene

Standort sei ungeeignet, weil sich in dessen unmittelbarer Nähe ein Alters- und

Pflegeheim sowie mehrere Wohnliegenschaften befänden, die durch die

projektierte Anlage einer erheblichen und damit gesundheitsschädlichen

Strahlenbelastung ausgesetzt würden.

Erwägungen

II. Den gegen die Bauverweigerung gerichteten

Rekurs der C AG hiess die Baurekurskommission III am 27. November 2002 gut.

Demgemäss hob sie den Beschluss der Hochbaukommission X auf und wies die Sache

zur abschliessenden Prüfung des Baugesuchs im Sinn der Erwägungen an diese

zurück. Die Baurekurskommission ging davon aus, dass das strittige Projekt zu

keiner Überschreitung der massgebenden Grenzwerte für die Belastung mit

elektromagnetischen Strahlen führe. Die abschliessende Prüfung des Baugesuchs

hat nach ihren Erwägungen vor allem die Beurteilung der Einordnung im Sinn von

§ 238 des Planungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

zu umfassen; überdies verlangte sie die Ergänzung der Baubewilligung durch eine

Nebenbestimmung, gemäss welcher die Bauherrschaft nach Inbetriebnahme der

Basisstation an zwei Orten Messungen der elektrischen Feldstärke zu veranlassen

hat.

III. Mit Eingabe vom 22. Januar 2003 erhob die

Gemeinde X beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der

Baurekurskommission III und beantragte, der angefochtene Entscheid sei

aufzuheben und die Bauverweigerung der Hochbaukommission vom 27. Februar 2002

zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der C AG.

Ferner stellte sie verschiedene Anträge zum Verfahren.

Die C AG beantragte in ihrer Beschwerdeantwort

vom 24. Februar 2003, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei

sie abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Beschwerdeführerin. Die Baurekurskommission erklärte am 6. Februar 2003

den Verzicht auf eine Vernehmlassung.

Die Ausführungen der Vorinstanz und der Parteien

werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist

berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 338a Abs. 1

PBG; vgl. § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]). Diese Befugnis steht einer Gemeinde, die in

gleicher oder ähnlicher Weise wie eine Privatperson betroffen ist, ebenso zu

(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21

N. 53; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, N. 566 ff.). Überdies

kann die Gemeinde auch zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen

(öffentlichen) Interessen von der Beschwerde Gebrauch machen (§ 21 lit. b in

Verbindung mit § 70 VRG). Dagegen verschafft Art. 57 des Bundesgesetzes

vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) einer Gemeinde keine

zusätzliche Legitimation, über die sie nicht bereits aufgrund der allgemeinen

Verfahrensbestimmungen verfügen würde (Kölz/Häner, N. 587; Theo Loretan,

Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2002, Art. 57 N. 1 und 13).

a) Die Beschwerdeführerin weist zur Begründung

ihrer Legitimation zunächst darauf hin, dass sie als Eigentümerin mehrerer

Liegenschaften in der Umgebung der strittigen Sendeanlage wie ein privater

Grundeigentümer von deren elektromagnetischer Strahlung betroffen sei. Wenn sie

sich in ihrer Eigenschaft als Besitzerin dieser Liegenschaften gegen das

Bauvorhaben hätte wenden wollen, hätte sie indessen ebenso wie ein privater

Betroffener die Zustellung des baurechtlichen Entscheids gemäss § 315 PBG

verlangen müssen. Diese Vorschrift will nicht nur sicherstellen, dass die

interessierten Nachbarn vom Entscheid Kenntnis erhalten, sondern auch

frühzeitig Klarheit über den Kreis der zu einem Rechtsmittel befugten Personen

schaffen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd.

I, 3. A., Zürich 1999, N. 773) und ist daher auch von der Gemeinde als

Grundeigentümerin zu beachten. Mangels eines rechtzeitigen Begehrens hat die

Beschwerdeführerin die aus ihrer Eigentümerstellung abgeleitete

Rechtsmittelbefugnis verwirkt (§ 316 Abs. 1 PBG).

b) Die Beschwerdeführerin sieht sich sodann als

Trägerin hoheitlicher Befugnisse zur Beschwerde berechtigt. Nach der

Rechtsprechung ist eine Gemeinde u.a. dann in ihren schutzwürdigen

(öffentlichen) Interessen betroffen, wenn sie sich für die richtige Anwendung

kommunalen Rechts einsetzt oder bei der Anwendung übergeordneten Rechts eine

qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit besitzt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62). Diese Voraussetzungen sind vorliegend

nicht erfüllt. Die kommunale Baubehörde hat bei der Anwendung der Vorschriften

betreffend den Schutz vor nichtionisierender Strahlung nur die Einhaltung der

bundesrechtlichen Voraussetzungen zu überprüfen und verfügt über keinerlei

Entscheidungsspielraum.

Des weitern wird die Legitimation eines

Gemeinwesens auch bejaht, wenn dieses in seinen Wirkungskreis fallende,

spezifische öffentliche Interessen bzw. öffentliche lokale Anliegen geltend

macht (vgl. Kölz/Häner, N. 570 ff.). Unter diesem Gesichtspunkt liess das

Bundesgericht u.a. die Beschwerde von Gemeinden zu, die sich für den Schutz ihrer

Einwohner vor Fluglärm einsetzten (BGE 124 II 293 E. 3b; vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 57). Diese Situation ist mit derjenigen einer

Gemeinde, die ihre Bewohner vor den Einwirkungen nichtionisierender Strahlung

schützen will, weitgehend vergleichbar. Dass es beim Schutz vor

nichtionisierender Strahlung lediglich um die richtige Anwendung von

Bundesrecht geht, wie die Beschwerdegegnerin einwendet, vermag keine

unterschiedliche Behandlung zu begründen. Ob darüber hinaus vorausgesetzt

werden muss, dass der angefochtene Entscheid sich auf einen grossen Teil der

Einwohnerschaft auswirkt (in diesem Sinn RB 1998 Nr. 13; vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62), ist nicht eindeutig. Jedenfalls kann nicht

verlangt werden, dass sich eine Gemeinde nur zugunsten von Anliegen einsetzt,

die eine Mehrheit ihrer Einwohner betreffen. Vorliegend treffen die von

der Beschwerdeführerin befürchteten Auswirkungen der strittigen Sendeanlage

einen erheblichen Teil der Einwohner im Umkreis des Projekts. Ob es sich dabei

um geringfügige Einwirkungen handelt, die wegen ihrer minimalen Stärke

vernachlässigt werden können, ist keine Frage der Legitimation, sondern

betrifft die materielle Beurteilung. Auch der von der Beschwerdegegnerin

angeführte Umstand, dass sich nur ein kleiner Teil der Gemeindebewohner aktiv

gegen die strittige Sendeanlage gewandt hat, ist nicht ausschlaggebend. Die

Legitimation der Beschwerdeführerin zur vorliegenden Beschwerde ist daher zu

bejahen.

2.

Die Durchführung

des von der Beschwerdeführerin verlangten Augenscheins ist nicht erforderlich.

Zur Beurteilung der mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen

betreffend Anwendung und Gesetzmässigkeit der Verordnung vom 23. Dezember 1999

über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vermag ein Augenschein

nichts beizutragen.

3.

Die Beschwerdeführerin beantragt ferner die

Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung. Eine solche erscheint

jedoch zur Klärung der strittigen Rechts- und Sachfragen ebenfalls nicht als

notwendig. Als Körperschaft des öffentlichen Rechts kann sich die

Beschwerdeführerin auch nicht auf die Garantie von Art. 6 Abs. 1 der Konvention

vom 4. November 1950 zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten berufen

(vgl. Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention

[EMRK], 2. A., Zürich 1999, N. 101; Jens Meyer-Ladewig, EMRK-Handkommentar, Baden-Baden

2003, Art. 34 N. 7).

4.

In materieller Hinsicht ist streitig, ob mit

der Baubewilligung für die fragliche Antennenanlage Vorschriften des Bundesumweltrechts

über die Begrenzung nichtionisierender Strahlung verletzt werden.

a) Elektrische und magnetische Felder, die durch

technische Anlagen erzeugt werden, sind ebenso wie andere Einwirkungen in

erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11

Abs. 1 USG). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge –

unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es technisch

und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11

Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter

Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden,

werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für

die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen – d.h. als

Massstab für die verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11

Abs. 3 USG – legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte

fest (Art. 13 Abs. 1 USG).

In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die NISV

einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall, wo sich Menschen aufhalten

können, eingehalten werden müssen (Art. 13 Abs. 1). Anderseits legt

sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die nur an Orten mit

empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3) einzuhalten sind (Anhang 1

Ziff. 65) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung

gelten (Art. 3 Abs. 6).

b) Zur Ermittlung der Immissionen einer Anlage,

für welche in Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festgelegt sind,

reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das

die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie Angaben über die an

den massgeblichen Immissionsorten erzeugte Strahlung enthält (Art. 11

NISV). Vorliegend hat die Baubehörde das Standortdatenblatt der Beschwerdegegnerin

kontrolliert und die darin enthaltenen Immissionsberechnungen durch das kantonale

Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) überprüfen lassen. Auf ihre

Veranlassung musste das Standortdatenblatt überarbeitet werden, wobei zur

Einhaltung der Grenzwerte u.a. die Sendeleistung einer Antenne reduziert wurde.

Aufgrund der definitiven Fassung des Standortdatenblatts vom 9. Oktober 2001

stellte das AWEL in seiner Beurteilung vom 25. Oktober 2001 fest, dass die

projektierte Anlage keine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts oder des

Anlagegrenzwerts an den massgeblichen Punkten verursacht.

Auch die Baubehörde beanstandete in ihrem

ablehnenden Bescheid keine Überschreitung der Grenzwerte. Sie stützte diesen

vielmehr unmittelbar auf das USG und führte aus, der vorgesehene Standort sei

ungeeignet, weil sich in dessen unmittelbarer Nähe ein Alters- und Pflegeheim

sowie mehrere Wohnliegenschaften befänden, die durch die projektierte Anlage

einer erheblichen und damit gesundheitsschädlichen Strahlenbelastung ausgesetzt

würden. Die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Auswirkungen elektromagnetischer

Nieder- und Hochfrequenzfelder auf den menschlichen Körper seien bis dahin

wenig gefestigt.

Die Vorinstanz geht aufgrund ihrer eigenen

(beschränkten) Prüfung ebenfalls davon aus, dass die Immissions- und

Anlagegrenzwerte an allen massgebenden Orten eingehalten seien. Die

Beschwerdeführerin macht denn auch mit ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht

in keiner Weise geltend, dass die vorgenommenen Berechnungen unzutreffend seien

oder mit einer Überschreitung der Grenzwerte der NISV zu rechnen sei. Sie beschränkt

sich vielmehr auf eine Kritik dieser Grenzwerte und macht geltend, mit deren

Einhaltung werde nicht gewährleistet, dass die Anforderungen der vorsorglichen

Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG erfüllt seien.

c) Das Verwaltungsgericht hat sich in einem

Entscheid vom 20. August 2002 (VB.2001.00276, www.vgrzh.ch; BEZ 2002 Nr. 49 E.

6) eingehend mit verschiedenen Einwänden gegen die Gesetzmässigkeit der NISV,

insbesondere im Hinblick auf die damals wie heute angeführten Erfahrungen im

österreichischen Bundesland Salzburg, auseinander gesetzt und keine

Gesetzwidrigkeit der beanstandeten Verordnungsbestimmungen erkennen können.

Auch das Bundesgericht hatte wiederholt Gelegenheit, zur Gesetzmässigkeit der

NISV Stellung zu nehmen, und hat die für Sendeanlagen des Mobilfunks geltenden

Grenzwerte stets als zulässig anerkannt (BGE 126 II 399 E. 4; BGr, 8. April

2002, URP 2002, S. 427 E. 2; BGr, 24. Oktober 2001,1A.62/2001 E. 3,

www.bger.ch).

Was die Beschwerdeführerin heute gegen die

Verordnung vorbringt, vermag dieses Ergebnis nicht in Frage zu stellen:

aa) Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass bei

der Festlegung der Immissionsgrenzwerte einzig auf die thermische Wirkung der

elektromagnetischen Strahlung abgestellt worden sei. Sodann seien die als

Vorsorgewerte dienenden Anlagegrenzwerte "bei Immissionen mit derart

vielen Unbekannten und einem derart hohen Gefährdungspotenzial"

unzureichend. Sie verweist in diesem Zusammenhang auf Ergebnisse einer

internationalen Konferenz in Salzburg vom 7./8. Juni 2000, die sie jedoch nicht

näher darlegt. Sodann äussert sie sich erneut zu den Erfahrungen, die im

österreichischen Bundesland Salzburg gemacht worden seien und die nach ihrer

Auffassung belegen, dass es technisch und betrieblich möglich sowie

wirtschaftlich tragbar sei, ein Mobilfunknetz mit bedeutend geringeren

Strahlenbelastungen als den von der schweizerischen Verordnung zugelassenen zu

betreiben.

Auf die vorgebrachten Argumente wurde in der

erwähnten Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts bereits

ausführlich eingegangen; was die Beschwerdeführerin heute ausführt, ist

demgegenüber nicht neu. Die von ihr angesprochenen neueren Untersuchungen, die

das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 8. April 2002 noch nicht beachten

konnte, wurden im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. August 2002

berücksichtigt. Das Verwaltungsgericht wies dabei insbesondere darauf hin, dass

die Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit nicht zuletzt auch die öffentlichen

Interessen an einer rechtzeitigen und kostengünstigen Versorgung mit

Mobilfunkdiensten berührt und deshalb eine Abwägung der sich gegenüber

stehenden Interessen unter Beachtung der Verhältnismässigkeit erforderlich ist

(BEZ 2002 Nr. 49 E. 6e).

Zur Klärung der wirtschaftlichen Tragbarkeit

fordert die Beschwerdeführerin den Beizug eines Amtsberichts des Bundesrats,

die Edition von Unterlagen der Beschwerdegegnerin (Business-Plan, Bilanzen

etc.) sowie die Anordnung von Expertisen über die wirtschaftliche

Leistungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin und über die Mehrkosten, welche bei

dieser im Fall einer Reduktion der Anlagegrenzwerte anfallen würden. Diese Abklärungen,

die ausschliesslich die Beschwerdegegnerin beträfen, würden indessen nicht ausreichen,

um eine Interessenabwägung im erwähnten Sinn vorzunehmen; ob die Beschwerdegegnerin

überhaupt zur Herausgabe aller genannten Unterlagen verpflichtet werden könnte,

kann offen bleiben. In diesem Zusammenhang ist auch zum wiederholten Mal darauf

hinzuweisen, dass es nicht Aufgabe der Gerichte ist, die Festlegung der

Grenzwerte umfassend auf ihre Zweckmässigkeit zu überprüfen; die Rechtsprechung

hat lediglich offensichtliche Mängel der Verordnungsregelung bzw. einen

allfälligen Missbrauch des Ermessens durch den Verordnungsgeber zu korrigieren

(BGr, 8. April 2002, URP 2002, S. 427 E. 2.2; VGr, 20. August 2002, BEZ

2002.

Nr. 49 E. 6a).

bb) Die Beschwerdeführerin beantragt, es seien

die Vernehmlassungen der Mobilfunkbetreiber beizuziehen, die seinerzeit zum

Entwurf der NISV abgegeben wurden, und der Bundesrat sei aufzufordern, in einem

Amtsbericht darzulegen, gestützt auf welche Erkenntnisse er die Angaben der

Mobilfunkbetreiber bei der Festsetzung der Anlagegrenzwerte berücksichtigt

habe. Für die Frage der Gesetzmässigkeit der in der Verordnung enthaltenen

Grenzwerte sind indessen die Stellungnahmen der Mobilfunkbetreiber nicht von

Bedeutung. Ob der Bundesrat überhaupt gehalten wäre, im Rahmen des vorliegenden

Verfahrens einen entsprechenden Bericht zu erstatten, kann dahingestellt

bleiben.

cc) Die Beschwerdeführerin beklagt eine

ungenügende Forschungstätigkeit auf dem Gebiet der medizinischen Wirkung

hochfrequenter elektromagnetischer Strahlung. Dass die zuständigen

Verwaltungsbehörden keine entsprechenden Forschungen in Gang gesetzt hätten,

betrachtet sie als Pflichtversäumnis. Welche Schlüsse sie daraus für die von

ihr angestrebte akzessorische Überprüfung der Verordnung ziehen will, ist

indessen nicht deutlich. Im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens können

jedenfalls keine Forschungsaufträge erteilt werden.

dd) Schliesslich macht die Beschwerdeführerin

geltend, die von den Betreibern der Mobilfunkanlagen verwendeten

Sendeleistungen seien nicht erforderlich, um die ihnen mit der Konzession

auferlegte Versorgungspflicht zu erfüllen. Das Verwaltungsgericht führte zu

dieser Frage in seinem Entscheid vom 20. August 2002 aus, dass die vorsorgliche

Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG grundsätzlich keine Handhabe für

die gerichtliche Überprüfung der Notwendigkeit oder Wünschbarkeit einer

projektierten Anlage biete. Im Bereich des Mobilfunks könne daher der Entscheid

über die Versorgung eines bestimmten Gebiets mit Mobilfunkdiensten nicht

Gegenstand der umweltrechtlichen Beurteilung sein. Mit welchen Sendestärken und

allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz betrieben werden müsse, um die

angestrebte Abdeckung zu erreichen, sei der gerichtlichen Prüfung dagegen im

Prinzip zugänglich (BEZ 2002 Nr. 49 E. 7).

Diesem Gesichtspunkt ist bei der Überprüfung der

Grenzwerte Rechnung zu tragen. Ein einfacher Zusammenhang zwischen der

konzessionsrechtlich geforderten Nutzfeldstärke und den Grenzwerten der NISV

besteht jedoch nicht, denn bei der Nutzfeldstärke handelt es sich um einen

Minimalwert, der an der Grenze des Empfangsbereichs gewährleistet werden muss,

während die Genzwerte der NISV Maximalwerte sind, die auch in unmittelbarer

Nähe der Sendeanlagen nicht überschritten werden dürfen. Eine Überprüfung des

Zusammenhangs ist daher im Rahmen eines einzelnen Beschwerdeverfahrens kaum möglich;

die von der Beschwerdeführerin beantragte Einholung eines Amtsberichts des Bundesamts

für Kommunikation sowie einer Expertise wären dafür zweifellos nicht ausreichend.

Überdies gelten auch hier die erwähnten Randbedingungen mit Bezug auf die Berücksichtigung

öffentlicher Interessen und die Überprüfungsmöglichkeiten der Gerichte.

5.

Die Beschwerde erweist sich damit als

unbegründet und ist abzuweisen. Die Hochbaukommission X wird entsprechend den

Erwägungen der Vorinstanz eine abschliessende Prüfung des Baugesuchs

vorzunehmen haben.

...

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

...