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Entscheid

VB.2003.00036

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00036

10. März 2004Deutsch13 min

(URT.2004.7843)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Mit Beschluss vom 21. Juli 1998

bewilligte der Bauausschuss der politischen Gemein­de X der A AG, X,

den Umbau und die Nutzungs­änderung be­ste­hender Lagerhallen in

Verkaufsräumlichkeiten sowie das Verlegen von Fahrzeug­abstell­plät­zen. Die

Publikation des Baugesuchs erfolgte im Amtsblatt Nr. 24 vom 12. Juni 1998. Es

handelte sich um die erste Ausbauetappe des so genannten "Center E"

(Einkaufs­zen­trum) der A AG.

B. Die Gemeinde X publizierte im

Amtsblatt vom 13. August 1999, unter Hinweis darauf, dass Pläne und

Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) im Gemeindehaus X auflägen, das Bau­gesuch

der A AG für den Neubau eines Verkaufs- und Bürogebäudes sowie den Um- und

Ausbau des Gebäudes. Dieses Baugesuch betrifft die zweite Ausbauetappe des

" Center E". Mit Schreiben vom 25. August 1999 ersuchte der

Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) um Zustellung des diesbezüglichen

baurechtlichen Entscheids sowie aufgrund sei­ner in diesem Zusammenhang

gewonnenen Erkenntnisse bezüglich der ersten Ausbau­etap­pe mit Schreiben vom 10.

September 1999 um formelle Eröffnung der Baubewilligung vom 21. Juli 1998. Dies

erfolgte mit Schreiben der Gemeinde X vom 26. Oktober 1999.

Erwägungen

II.

A. Gegen den

baurechtlichen Entscheid vom 21. Juli 1998 erhob der VCS mit Eingabe vom

26.

November 1999 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte im

Wesentlichen die Aufhebung der Baubewilligung, die Durchführung einer

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und die anschliessende Neubeurteilung durch

die Beschwerdegegnerin.

B. Die Gemeinde X

bewilligte der A AG mit Protokollauszügen vom 22. Au­gust 2000 und 3.

Oktober 2000, nach Durchführung der notwendigen UVP, die zweite Aus­bau­etappe

des "Center E". Gegen diese Baubewilligung erhoben sowohl der VCS am

14.

No­vem­ber 2000 als auch die A AG am 10. November 2000 Rekurs

beim Regierungsrat. Die beiden Rekurse wurden vereinigt und auf Antrag der A AG

sistiert. Der prozessuale Antrag des VCS, es sei das neu angehobene Verfahren

mit jenem vom 26. November 1999 zu vereinigen, blieb unberücksichtigt.

C. Mit Eingabe vom

3.

April 2002 beantragte der VCS die unverzügliche Fortsetzung der vereinigten

und sistierten Verfahren, oder, falls an der Sistierung festgehalten werde, die

ma­te­ri­elle Entscheidung über den Rekurs gegen die erste Ausbauetappe d.h.

die Baube­willigung vom 21. Juli 1998. Weil die A AG in ihrer Eingabe vom

22.

April 2002 einerseits an der Sistierung des Verfahrens bezüglich der

zweiten Ausbauetappe festhalten wollte und sich anderseits nicht gegen die

getrennte Behandlung des Verfahrens bezüglich der ersten Ausbauetappe wandte,

nahm der Regierungsrat Letzteres an die Hand.

D. Mit Entscheid

vom 4. Dezember 2002 hiess der Regierungsrat den Rekurs gut und hob die

Baubewilligung vom 21. Juli 1998 in dem Umfang auf, als sie für das bewilligte

Bau­vorhaben auf die UVP verzichtete. Er lud die Gemeinde X ein, für das

bewilligte Baupro­jekt die UVP durchführen zu lassen und gestützt auf deren

Ergebnis den Beschluss vom 21. Juli 1998 zu überprüfen. Die Verfahrenskosten

wurden zu einem Viertel der Gemein­de X und zu drei Vierteln der A AG

auferlegt.

III.

Am 31. Januar 2003 liess die A AG Beschwerde

gegen diesen Entscheid führen und die folgenden Anträge stellen:

"Der

angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei davon abzusehen, für das mit

dem Beschluss der örtlichen Baubehörden vom 21. Juli 1998 bewilligte

Vorhaben an der L-Strasse in X nachträglich eine Umweltverträglichkeitsprüfung

zu verlangen.

Unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei."

Die

Staatskanzlei schloss in ihrer Vernehmlassung vom 4. März 2003 im Auftrag des

Re­gie­rungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Am 6. März 2003 beantragte der

VCS die Ab­weisung der Beschwerde, während die Gemeinde X als Mitbeteiligte

innert erstreckter Frist am 4. April 2003 die Gutheissung der Beschwerde beantragte.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gegen Rekursentscheide des

Regierungsrats auf dem Gebiet des Umweltschutzes grundsätzlich zulässig

(§§ 41–43 des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Der angefochtene Beschluss weist die Be­son­derheit auf, dass er das Verfahren

nicht abschliesst, sondern die Sache zur weiteren Be­handlung an die Vorinstanz

zurückweist. Es handelt sich somit um einen Rückwei­sungs­entscheid.

Die

Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden wird im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt.

Ihre Zuordnung zu den Vor- oder Zwischenentscheiden (§ 48 Abs. 2

und 3 VRG) erscheint nicht völlig geklärt. Die Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts stellt die Rück­weisungsentscheide aus

verfahrensökonomischen Gründen jedoch häufig Endentscheiden gleich und lässt

ihre Anfechtung nicht nur unter den für Vor- oder Zwischenentscheide gel­tenden

Voraussetzungen zu (RB 2002 Nr. 20, 1998 Nr. 31, 1982 Nr. 33;

Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 48 N. 16).

Da

die Beschwerdeführerin durch den Entscheid der Vorinstanz beschwert ist und die

von ihr beantragte Aufhebung des Entscheids das Verfahren abschliessen könnte,

rechtfertigt es sich allein schon aus den genannten verfahrensökonomischen

Gründen, auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Einkaufszentren mit einer Verkaufsfläche von mehr

als 5000 m2 sind Anlagen, bei deren Planung, Errichtung oder

Änderung die zuständige Behörde vor ihrem (Bewilli­gungs-) Entscheid die

Umweltverträglichkeit zu prüfen hat (Ziff. 80.5 des Anhangs zur Verordnung vom

19.

Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV] in Verbindung

mit Art. 1 UVPV und Art. 9 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den

Umweltschutz [USG]). Selbst wenn die fragliche Erweiterung des " Center E"

für sich allein genommen den Schwellenwert von 5000 m2 nicht

überschritten hätte, weist die Gesamtanlage, d.h. der dadurch erreichte

"Betriebszustand 1", ohne weiteres ein Aus­mass auf, welches das

Einkaufszentrum zu einer unter Ziffer 80.5 des Anhangs zur UVPV fallenden

Anlage werden lässt. Die UVP wäre diesfalls auf Grund der dadurch bewirk­ten

Änderung der bereits bestehenden Anlage erforderlich geworden, zumal eine

Änderung auch dann vorliegt, wenn sie nicht auf bauliche, sondern

ausschliesslich auf betriebliche Massnahmen (z.B. durch Umnutzung von Lager- in

Verkaufsflächen) zu­rück­zu­füh­ren ist (Art. 2 Abs. 2 lit. a UPV; Heribert

Rausch/Peter M. Keller in: Kommentar zum Umwelt­schutz­gesetz, 2001, Art.

9.

N. 43 f.).

2.2

Die Baukommission der Gemeinde X verzichtete in

ihrer Baubewilligung vom 21. Juli 1998 vorläufig auf eine UVP, weil das

bestehende Gebäude bereits über 478 bewilligte Fahrzeugabstellplätze verfüge

und keine zusätzlichen Parkplätze erforderlich seien. Die Publikation des

Projekts im Amtsblatt Nr. 24 vom 12. Juni 1998 umschrieb das Projekt le­diglich

als "Umbau und Nutzungsänderung der bestehenden Lagerhallen in Verkaufs­räumlichkeiten

sowie Verlegen von Fahrzeugabstellplätzen …". Ein Hinweis auf den Umfang

der geplanten Verkaufsflächenerweiterung sowie auf den Verzicht auf eine UVP

findet sich nicht, womit den Anforderungen an die Publikation insofern nicht

genügt wurde, als es Verbänden wie dem Beschwerdegegner faktisch verunmöglicht

wurde, ihre Beschwerdelegitimation zu erkennen (Peter M. Keller, Das

Beschwerderecht der Umweltorganisationen, AJP 1995, S. 1125 ff., 1131; Theodor

H. Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2002, Art. 55 N. 44).

Die

Baukommission der Gemeinde X stellte dem Beschwerdegegner die Baubewilligung

vom 21. Juli 1998 am 26. Oktober 1999 zu, wodurch diesem nachträglich der

Rekursweg eröffnet wurde (vgl. § 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

Septem­ber 1975). Der Beschwerdegegner beantragte im Rekursverfahren

die Aufhebung der Baubewilligung und die nachträgliche Durchführung der UVP.

Beiden Anträgen folgte der Regierungsrat, indem er die Baubewilligung vom 21.

Juli 1998 in dem Umfang aufhob, als sie für das bewilligte Bauvorhaben auf die

UVP verzichtete, und die Gemeinde X einlud, für das bewilligte Bauprojekt die

UVP durchführen zu lassen und gestützt auf deren Ergebnis den Beschluss vom 21.

Juli 1998 zu überprüfen.

2.3

Die Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung

dieses Entscheids, da die Beschwer­degegnerin zwar zu Recht darauf hingewiesen

habe, dass eine UVP hätte durchgeführt wer­den müssen, jedoch nicht geltend

machte, inwiefern der mit der Baubewilligung vom 21. Juli 1998 genehmigte

"Betriebszustand 1" umweltrechtliche Vorschriften verletze. Die Auf­hebung

einer konsumierten Baubewilligung wiederum dürfe nach unumstrittener Praxis und

Lehre erst dann erfolgen, wenn gewichtige öffentliche Interessen dafür geltend

ge­macht werden könnten. Ein formeller Mangel wie die Unterlassung einer UVP

reiche dafür nicht aus.

2.4

Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens bildet damit die Frage, ob die teilweise Auf­hebung der

Baubewilligung zu Recht erfolgte und die Rückweisung zur Durchführung einer UVP

zulässig war.

3.

3.1

Die Grundidee der UVP besteht darin, dass die

voraussehbaren Auswirkungen eines umweltbelastenden Vorhabens im Voraus

abgeklärt und beurteilt werden sollen, damit die mit der Sache befasste Behörde

entsprechend aufgeklärt entscheiden kann. Die UVP will gewährleisten, dass

Projekte, welche die Umwelt erheblich belasten können, nur zur Ausführung

gelangen, wenn eine eingehende Prüfung ergeben hat, dass sie auf die Erfordernisse

des Umweltschutzrechts abgestimmt sind. Die Pflicht, bei solchen Projekten eine

UVP durchzuführen, steht in engem Bezug zu wichtigen Grundprinzipien des

schweizerischen Umweltrechts, nämlich zum Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG)

und zum Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise (Art. 8 USG; zum ganzen

Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 1 f., mit zahlreichen Hinweisen).

Damit

die UVP ihre optimale Wirksamkeit entfalten kann und ihre Ergebnisse die

Ausgestaltung des Projekts noch zu beeinflussen vermögen, muss sie so früh wie

nur möglich vorgenommen werden. Als Ausfluss des Vorsorgeprinzips soll die UVP

dazu die­nen, die Gesichtspunkte des Umweltschutzes zu einem Zeitpunkt zu

berücksichtigen, der es noch gestattet, Alternativlösungen auszuarbeiten oder

ohne erhebliche finanzielle Ein­bussen auf die Durchführung des Vorhabens zu

verzichten (Rausch/Keller in: Kommentar USG, Art. 9 N. 56, mit

Hinweis).

3.2

Im vorliegenden Fall wurde zu Unrecht auf eine UVP

verzichtet, was auch die Be­schwerdeführerin anerkennt. Sie führt jedoch

gleichzeitig an, dass ihr daraus kein Nachteil erwachsen dürfe, da sie im

Vertrauen auf die Korrektheit der Baubewilligung, welche expli­zit auf eine UVP

verzichtete, das Projekt ausgeführt habe.

3.2.1

Auch der Regierungsrat geht in

seinem Entscheid davon aus, dass die Baube­willigung grundsätzlich

rechtskräftig geworden sei. Dementsprechend hob er die Bewil­ligung nur

insofern auf, als darin auf eine UVP verzichtet wurde; gestützt auf das

Ergebnis der nachträglich durchzuführenden UVP habe die Baubehörde danach

lediglich noch zu prü­fen, ob Ergänzungen (Auflagen oder andere Massnahmen) zur

Baubewilligung nötig seien (Dispositiv Ziff. I. und II in Verbindung mit

Erwägung 7).

Diese Rechtsauffassung ist unzutreffend.

Solange die Baubewilligung vom Beschwer­de­geg­ner angefochten werden konnte,

erwuchs sie nicht in Rechtskraft. Die Baubewilligung hätte daher aufgehoben

werden müssen, so dass die Baubehörde nach Durchführung der UVP über deren

Erteilung hätte entscheiden können. Erst für den Fall, dass die Bewil­li­gung

nicht hätte erteilt werden können, wäre mit Blick auf die Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustandes zu prüfen gewesen, wieweit der Bauherrschaft der

Abbruch oder die Änderung der bereits erstellten Baute noch zugemutet werden

kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 30 N.

52.

ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,

Band I, Zürich 1999, N. 859 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 326 ff.; Christoph Fritzsche/Peter

Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, S. 24-9 ff.).

Nachdem der Be­schwerdegegner den Entscheid des Regierungsrats jedoch nicht

angefochten hat, ist dieser insoweit in Rechtskraft erwachsen. Die

Baubewilligung kann daher mit Bezug auf den Bestand der Anlage nicht mehr in

Frage gestellt werden, sondern es kommen nur noch Auf­lagen bzw. zusätzliche

Massnahmen in Betracht.

3.2.2

Die Beschwerdeführerin lässt

geltend machen, der Durchführung einer nach­träglichen UVP käme höchstens

verfahrensrechtlicher Selbstzweckcharakter zu, da die Auswirkungen der ersten

Ausbauetappe, die hier beurteilt werden müssten, im UVB zur zweiten und dritten

Ausbauetappe vom 13. August 1999 behandelt worden seien. Es ergebe sich aus

diesem Bericht, dass die erste Etappe nur marginale Auswirkungen zu Folge habe.

Selbst wenn einzelne Auswirkungen der ersten Ausbauetappe im

genannten UVB mitbe­rücksichtigt wurden, stand diese nicht im Zentrum der

Untersuchung. Es widerspräche dem Zweck der UVP, wenn an die Stelle präziser,

projektbezogener Gesamtanalysen Neben­aspekte eines anderen UVBs treten

könnten. Dass bereits gewisse Daten erhoben worden sind, vermag die

Beschwerdeführerin allenfalls im eigens zu erstellenden UVB zu ver­werten. Das

Interesse der Beschwerdeführerin, keine nachträgliche UVP durchführen zu

müssen, wiegt auch deshalb nicht schwer, weil sie diese Pflicht und die damit

verbundenen Kostenfolgen bei einer korrekten Durchführung des

Bewilligungsverfahrens ohnehin getroffen hätten.

3.2.3

Die Beschwerdeführerin bringt im

Übrigen zu Recht nicht vor, dass sich der Beschwerdegegner den Bauentscheid zu

spät habe zustellen lassen und dieser allein schon aus Gründen der Rechtssicherheit

nicht mehr hätte (teilweise) aufgehoben werden dürfen (vgl. etwa BGE 102

Ib 91 E. 3). Bei einer Zeitspanne von etwas über 13 Monaten zwischen der

Erteilung der Bewilligung und dem nachträglichen Zustellungsbegehren würde sich

ein solcher Schluss auch verbieten.

3.3

Insgesamt erscheint die nachträgliche Anordnung der

UVP rechtlich geboten, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

4.

Bei diesem

Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13

Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von

vornherein nicht zu. Hingegen hat sie der Beschwerdegegnerin eine angemessene

Parteientschädigung zu leisten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 6'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung

von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Ta­gen

ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwal­tungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

…