VB.2003.00042

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00042

20. März 2003Deutsch12 min

(URT.2003.7276)

Rechtsgrundlagen; Zweck der Unterstützung einer selbständig erwerbenden Person (E. 3a). Die Auflage, wonach sich aus der selbständigen Erwerbstätigkeit bis zu einem bestimmten Zeitpunkt ein existenzsicherndes Einkommen ergeben müsse, ist unter den konkreten Umständen zulässig. Sie bildet aber bei einem Misserfolg keine Grundlage dafür, unmittelbar nach diesem Zeitpunkt die Leistungen zu kürzen. Vielmehr ist zunächst eine Frist zur Liquidation des Betriebs anzusetzen und die Beschwerdeführerin aufzufordern, eine neue Stelle zu suchen (E. 3c).

Sachverhalt

I. A, die durch die Fürsorgebehörde der Stadt

Y bereits vom Juli 1994 bis Dezember 1996 wirtschaftlich unterstützt worden

war, nahm im April 1998 (aufgrund eines Mietvertrags mit dem Inhaber eines

Coiffeursalons) eine selbständige Erwerbstätigkeit als Coiffeuse auf. Weil sie

mit ihrer Tätigkeit nicht genügend Einnahmen erzielt, wird sie seit 1. August

1999 erneut von der Sozialhilfe unterstützt.

Am 1. Dezember 1999 verfügte die

Einzelfallkommission, ab 1. Januar 2000 werde A nur noch unterstützt, wenn sie

die selbständige Erwerbstätigkeit als Coiffeuse aufgebe und sich um eine

Anstellung im Rahmen von 50-80 % eines vollen Pensums bemühe; eine weitere

Tätigkeit im Nebenerwerb als selbständige Coiffeuse werde nur akzeptiert, wenn

dadurch die Stellensuche nicht beeinträchtigt werde und A bereit sei, diesen

Nebenerwerb zugunsten einer Anstellung aufzugeben.

Die Fachstelle für Selbständigerwerbende

gewährte A anfangs Januar 2001 ohne Rücksprache mit der Sozialberatung einen

Betrag von Fr. 22'000.- für den Aufbau eines Coiffeursalons. Die

Einzelfallkommission beschloss am 21. Mai 2001, der vorgesehenen Eröffnung

eines eigenen Coiffeursalons werde in dem Sinn zugestimmt, als A bis spätestens

1. September 2001 ihren Lebensunterhalt selbständig aus eigenen Mitteln

bestreiten müsse. Die dagegen erhobene Einsprache wies die Geschäftsprüfungskommission

der Fürsorgebehörde am 28. August 2001 ab. Den dagegen erhobenen Rekurs

hiess der Bezirksrat Y am 22. November 2001 gut. Er erwog, die Unterstützungsleistungen

dürften nicht deswegen eingestellt werden, weil die Rekurrentin an der Ausübung

ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit als Coiffeuse (aufgrund eines

Mietvertrags mit dem Inhaber eines Coiffeursalons) festhalte und die

Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons beabsichtige. Mit ihrem Verhalten

missachte die Rekurrentin jedoch laufend die mit der Unterstützung verbundenen

rechtmässigen Auflagen, weshalb sie förmlich zu verwarnen sei. Dieser Rekursentscheid

erwuchs in Rechtskraft.

Erwägungen

II. Im Hinblick

auf die nunmehr bevorstehende Eröffnung des Coiffeursalons, welche sich zuvor

verzögert hatte, beschloss die Einzelfallkommission am 28. Januar 2002, A werde

bei Weiterführung der selbständigen Erwerbstätigkeit wirtschaftliche Unterstützung

ab 1. Februar 2002 noch längstens bis 30. September 2002 gewährt (1); sie

habe über ihre Tätigkeit eine Buchhaltung zu führen und jeweils monatlich

einzureichen (2); bei Säumnis werde die Unterstützung mit sofortiger Wirkung

bis Ende September 2002 um den Betrag für den Grundbedarf II von derzeit

monatlich Fr. 155.- gekürzt (3); sie habe lückenlos Rechenschaft über das von

der Fachstelle für Selbständigerwerbende erhaltene Kapital von Fr. 22'000.-

abzulegen (4); spätestens ab 1. Oktober 2002 müsse sie ihren Lebensbedarf aus

den Einnahmen der selbständigen Erwerbstätigkeit decken können (5).

Gegen den Beschluss der Einzelfallkommission

erhob A am 2. März 2002 Einsprache. Sie beantragte, es sei ihr

Sozialhilfe nicht nur bis 30. September 2002 zu gewähren. Sie machte geltend,

sie habe den Coiffeursalon erst Ende März 2002 eröffnen können, weshalb die

Anlaufphase länger dauern werde. Die Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde

wies die Einsprache am 23. Juli 2002 ab; falls die Einsprecherin bis Ende September

2002.

weiterhin ungenügende Einnahmen erziele und sich weigere, die selbständige

Erwerbstätigkeit aufzugeben, werde die Sozialberatung dannzumal zu prüfen

haben, ob die wirtschaftliche Hilfe ab Oktober 2002 zu kürzen oder wegen rechtsmissbräuchlichen

Verhaltens der Einsprecherin ganz einzustellen sei. Einem allfälligen Rekurs

wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

Mit Rekurs vom 14. September 2002 beantragte

A, sie sei "weiterhin als Selbständigerwerbende im Rahmen einer

durchschnittlichen Rentabilitätsfrist für neu eröffnete Geschäfte" zu

unterstützen. Der Bezirksrat Y wies den Rekurs am 19. Dezember 2002 ab.

III. Dagegen erhob A am 3. Februar 2003

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Darin erneuerte sie sinngemäss ihren

Rekursantrag.

Die Fürsorgebehörde der Stadt Y ersuchte am

25.

Februar 2003 um Abweisung der Beschwerde. Wie schon in ihrer Rekursantwort

vom 10. Oktober 2002 an den Bezirksrat wies sie darauf hin, dass die

Einzelfallkommission am 19. September 2002 gestützt auf den Einspracheentscheid

der Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde vom 23. Juli 2002

beschlossen habe, die Beschwerdeführerin ab Oktober 2002 zwar weiterhin zu unterstützen,

jedoch die monatliche Unterstützung für die Dauer von 12 Monaten um den Betrag

für den Grundbedarf II von Fr. 155.- zu kürzen. Unter diesen Umständen stelle

sich die Frage, ob das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin dahin

gefallen und auf ihr Rechtsmittel nicht einzutreten sei. – Der Bezirksrat

beantragte am 27. Februar 2003 unter Verzicht auf weitere Ausführungen

Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG)

funktionell und sachlich zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen

gegeben sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

2.

a) Mit Beschluss vom 28. Januar 2002 hat

die Einzelfallkommission festgehalten, die Beschwerdeführerin werde bei

Weiterführung der selbständigen Erwerbstätigkeit noch längstens bis 30.

September 2002 unterstützt; spätestens ab 1. Oktober 2002 müsse sie ihren

Lebensbedarf aus den Einnahmen der selbständigen Erwerbstätigkeit decken

können. Die Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde hat die dagegen

erhobene Einsprache am 23. Juli 2002 abgewiesen, dabei aber die sich aus

diesem Beschluss ergebenden Rechtsfolgen dahin präzisiert, dass die

wirtschaftliche Hilfe ab Oktober 2002 zu kürzen oder wegen

rechtsmissbräuchlichen Verhaltens ganz einzustellen sei, falls die Ertragslage

des Geschäfts Ende September 2002 immer noch ungenügend sei und die

Beschwerdeführerin dannzumal ihre selbständige Erwerbstätigkeit gleichwohl

nicht aufgebe. Mit dem (noch vor dem Rekursentscheid des Bezirksrats vom 19.

Dezember 2002 ergangenen) neuen Beschluss vom 19. September 2002 hat die

Einzelfallkommission der Beschwerdeführerin zwar ab Oktober 2002 weiterhin

Unterstützung zugesprochen, welche jedoch um den Betrag des Grundbedarfs II

von monatlich Fr. 155.- zu kürzen sei. Weil die Beschwerdeführerin gegen

diesen neuen Beschluss kein Rechtsmittel erhoben hat, ist es nach Auffassung

der Beschwerdegegnerin fraglich, ob die Beschwerdeführerin noch ein

schützenswertes Interesse an der Überprüfung des früheren Beschlusses vom 28.

Januar 2002 habe.

b) Eine nähere Betrachtung des Verhältnisses

zwischen dem Beschluss der Einzelfallkommission vom 28. Januar 2002

(Anfechtungsobjekt in diesem Beschwerdeverfahren) und dem Beschluss der

Einzelfallkommission vom 19. September 2002 zeigt, dass mit letzterem der

erstere im Ergebnis teilweise in Wiedererwägung gezogen wurde: Die im Beschluss

vom 28. Januar 2002 verankerte Befristung der Unterstützung bis Ende September

2002.

(Dispositivziffer 1) wird mit der am 19. September 2002 statuierten

Ausrichtung von weiteren – allerdings gekürzten –

Sozialhilfeleistungen zurückgenommen. Der Bezirksrat hätte demzufolge den

Rekurs teilweise als durch diese Wiedererwägung gegenstandslos geworden

abschreiben müssen. Soweit allerdings mit dieser Wiedererwägung der Beschwerdeführerin

weniger zugesprochen wurde (nämlich um den Grundbedarf II von Fr. 155.- gekürzte

Sozialhilfeleistungen), als sie mit Rekurs an den Bezirksrat verlangt hat (ungekürzte

Sozialhilfeleistungen), blieb ihr Anfechtungsinteresse im Rekursverfahren

indessen aufrecht. Der Bezirksrat hat daher zu Recht auch beurteilt, ob die

Kürzung ab Oktober 2002 zulässig war (vgl. Rekursentscheid E. 2d am Ende). Weil

die Vorinstanz diese Kürzung bestätigte, hat die Beschwerdeführerin auch ein

schutzwürdiges Interesse, diese Frage durch das Verwaltungsgericht beurteilen

zu lassen.

3.

a) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe hat,

wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem

Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen

kann (§ 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981; SHG). Die wirtschaftliche

Hilfe soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen

Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen

berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Im Rahmen der Sozialhilfe können

unterstützungsbedürftige Personen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit

ausüben, trotz Beibehaltung dieser Tätigkeit unterstützt werden, sofern ihre

wirtschaftliche Tätigkeit langfristig Erfolg verspricht und die Fürsorgeabhängigkeit

beendet (RB 1999 Nr. 81; Charlotte Alfirev-Bieri, Leistungen der

Sozialhilfe für Selbständigerwerbende, in: Zeitschrift für Sozialhilfe 94/1997,

S. 129 ff.). Angesichts dieser Zielsetzung stellt die wirtschaftliche

Hilfe in solchen Fällen eine Überbrückungshilfe dar. Die Gewährung derartiger

Überbrückungshilfen soll – im Rahmen von Vereinbarungen oder aufgrund von

Verfügungen – mit Auflagen verbunden werden, welche mindestens die Frist für

die Beibringung der notwendigen Unterlagen, die Frist für die fachliche

Überprüfung, die Dauer der Überbrückungshilfe sowie die Form der Beendigung

regeln. Die finanziellen Leistungen bestehen in der (ergänzenden)

Sicherstellung des Lebensunterhalts für eine befristete Zeit. Diese Zeitspanne

kann verlängert werden, wenn begründete Aussicht auf eine nachhaltige

Verbesserung ("turnaround") innert kurzer Zeit besteht (Richtlinien

für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, hrsg. von der

Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, SKOS-Richtlinien, Fassung vom

Dezember 2000, Ziff. H.7; ferner Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der

Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des kantonalen Sozialamts, Ziff.

2.5

/§ 15/1 SHG/I).

b) Der Bezirksrat hat erwogen, seit

Wiederaufnahme der wirtschaftlichen Unterstützung im April (richtig: August)

1999.

habe die Rekurrentin keine existenzsichernde Einnahmen erzielt. Schon vor

der Eröffnung des eigenen Coiffeursalons im März 2002 habe die Sozialhilfebehörde

sich erfolglos bemüht, sie zur Aufgabe der damals als Nebenerwerb betriebenen

selbständigen Tätigkeit zu bewegen; ihre damalige Weigerung habe sie in der

Stellensuche eingeschränkt, weil nur Teilzeitstellen in Frage gekommen seien.

Wegen der Missachtung der damaligen Auflagen habe der Bezirksrat sie im

Rekursentscheid vom 22. November 2001 unter ausdrücklicher Billigung

dieser Auflagen förmlich verwarnt, welcher Entscheid unangefochten in

Rechtskraft erwachsen sei. Zu einer Neubeurteilung bestehe heute kein Grund,

habe sich doch die wirtschaftliche Situation der Rekurrentin auch mit der

Eröffnung des eigenen Coiffeursalons nicht verbessert. Von März 2002 bis August

2002.

habe sich ein Betriebsgewinn von lediglich Fr. 622.90 ergeben. Die Rekurrentin

betreibe nun seit rund anderthalb Jahren Kundenwerbung ohne den erhofften Kundenzuwachs,

weshalb mit einer Verbesserung in absehbarer Zeit nicht zu rechnen sei. Den

Coiffeurberuf wie früher in selbständiger Weise, jedoch nur als Nebenerwerb zu

betreiben, komme nunmehr, da sie einen eigenen Salon führe, nicht mehr in

Betracht, was die Annahme einer Teilzeitstelle von vornherein ausschliesse.

Unter diesen Umständen gelte die Auflage zur Einstellung der selbständigen

Erwerbstätigkeit und zur intensiven Suche nach einer Anstellung heute noch. Mit

der Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons im März 2002 habe die

Beschwerdeführerin diese Auflage erneut missachtet, was eine Kürzung der Leistungen

bereits ab Januar 2002 gerechtfertigt hätte. Wenn die Fürsorgebehörde statt

dessen mit Beschluss vom 28. Januar 2002 Unterstützungsleistungen in vollem

Umfang bis September 2002 zugesprochen habe, habe sie der Rekurrentin

entgegenkommenderweise eine weitere Chance gewährt. Seien deren Bemühungen

(mit der selbständigen Erwerbstätigkeit ein existenzsicherndes Einkommen zu

erzielen) sowie jene der Behörden (die Rekurrentin zur Einstellung der

selbständigen Erwerbstätigkeit zu bewegen) schon vor der Eröffnung des eigenen

Coiffeursalons erfolglos geblieben, bestehe heute ungeachtet dessen, dass sich

die Eröffnung bis März 2002 verzögert habe, kein Grund, die Rekurrentin

weiterhin "im Rahmen einer durchschnittlichen Rentabilitätsfrist für neu

eröffnete Geschäfte" zu unterstützen.

c) Entgegen der Auffassung der

Beschwerdeführerin sind die Vorinstanzen zu Recht davon ausgegangen, dass

bereits ihre frühere Tätigkeit als Coiffeuse (aufgrund eines Mietvertrags mit

dem Inhaber eines Coiffeursalons) eine selbständige Erwerbstätigkeit darstellte.

Vor diesem Hintergrund war jedenfalls der frühere Beschluss der

Einzelfallkommission vom 1. Dezember 1999 rechtmässig, womit die

Beschwerdeführerin zur Aufgabe ihrer damals als "Nebenerwerb"

betriebenen Tätigkeit und zur Suche einer Anstellung angehalten worden war.

Allerdings ist zu beachten, dass der folgende

Beschluss der Einzelfallkommission vom 21. Mai 2001 bereits der Absicht der

Beschwerdeführerin, einen eigenen Salon zu eröffnen, Rechnung trug. Damit

konnte sinnvollerweise nicht mehr die Erwartung an sie verbunden sein, eine

Stelle zu suchen und ihre selbständige Erwerbstätigkeit sofort aufzugeben.

Deswegen erscheint es widersprüchlich, wenn der Bezirksrat seinen

anschliessenden Entscheid vom 22. November 2001 (womit er den damaligen Rekurs

der Beschwerdeführerin an sich guthiess) mit einer förmlichen Verwarnung im

Sinn von § 24 Abs. 1 SHG verband, dass "bei einer weiteren Missachtung der

Auflagen" die Leistungen zu kürzen seien. Von daher vermag es auch nicht

zu überzeugen, wenn der Bezirksrat im heute angefochtene Rekursentscheid vom

19.

Dezember 2002 erwogen hat, mit der Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons

im März 2002 habe die Beschwerdeführerin diese Auflage erneut missachtet, was

eine Kürzung der Leistungen bereits ab Januar 2002 gerechtfertigt hätte. Wohl

kam die Einzelfallkommission mit ihrem Beschluss vom 28. Januar 2002 der

Beschwerdeführerin insoweit entgegen, als sie der unmittelbar bevorstehenden

Eröffnung des Coiffeursalons (nochmals) zustimmte; insofern war auch die damit

verbundene Auflage rechtmässig, dass sich aus diesem Betrieb bis spätestens

Ende September 2002 ein existenzsicherndes Einkommen ergeben müsse. Dieser

Beschluss bildete aber entgegen der Auffassung der Einspracheinstanz und des

Bezirksrats keine hinreichende Grundlage, die Leistungen ab Oktober 2002 um den

Betrag des Grundbedarfs II zu kürzen, wie dies nunmehr die Einzelfallkommission

am 19. September 2002 beschlossen hat. Zulässig wäre es gewesen, der Beschwerdeführerin

eine Frist zu Liquidation ihres Betriebs anzusetzen, verbunden mit der Auflage,

ab sofort eine Stelle zu suchen. Denn es steht fest, dass sie bis Ende

September 2002 die Erwartung, mit ihrem Betrieb ein existenzsicherndes

Einkommen zu erzielen, nicht erfüllt hat. Daran vermögen ihre Ausführungen in

der Beschwerdeschrift, "dass sich in diesen zehn Monaten meine Einnahmen

verdoppelt haben", nichts zu ändern, worauf in der Beschwerdeantwort zu

Recht hingewiesen wird.

Der genannte Kürzungsbeschluss der

Einzelfallkommission vom 19. September 2002 (der nicht unmittelbar

Anfechtungsobjekt des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens bildet) ist

allerdings von der Beschwerdeführerin wie erwähnt nicht angefochten worden. Das

heisst aber nicht, dass darauf nicht zurückgekommen werden könnte (vgl.

vorstehend E. 2). Deswegen ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen teilweise

gutzuheissen. Das bedeutet, dass die Fürsorgebehörde die Beschwerdeführerin

entgegen deren Auffassung zur Aufgabe ihres Betriebes verpflichten darf (ohne

Verlängerung der Frist für eine Aufbauphase, wie sie mit Beschluss vom 28.

Januar 2002 gesetzt worden ist, jedoch unter Wahrung einer Liquidationsfrist).

Anderseits sind der Beschwerdeführerin angesichts des insoweit rechtswidrigen

Rekursentscheids vom 19. Dezember 2002 und ungeachtet dessen, dass sie den

Beschluss der Einzelfallkommission vom 19. September 2002 nicht angefochten

hat, ab Oktober 2002 vorerst noch die volle Unterstützung (ohne Kürzung um den

Grundbedarf II) zu gewähren. ...

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird im Sinn der

Erwägungen teilweise gutgeheissen.

...