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Entscheid

VB.2003.00046

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00046

18. August 2004Deutsch12 min

(URT.2004.8121)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 11. Januar 2000 liessen F und G als

damalige Eigentümerinnen bei der Baukommission X das Gesuch um Entlassung

des Mehrfamilienhauses Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an

der L-Strasse in X aus dem Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung

stellen. Mit Beschluss vom 25. Januar 2000 ordnete die Baukommission X

eine vorsorgliche Schutzmassnahme für das streitbetroffene Gebäude an. Mit

Verfügung vom 15. Februar 2001 verlängerte die Abteilung Hochbau der

Gemeinde X die Frist für die Abklärung der Schutzwürdigkeit um ein Jahr und

stellte fest, der Baukommissionsbeschluss vom 25. Januar 2000 betreffend

vorsorgliche Schutzmassnahmen bleibe unverändert wirksam.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhoben F und G

gemeinsam Rekurs an die Baurekurskommission II. Der Rekurs betraf die Frage, ob

die Verlängerung der Jahresfrist durch das Hochbauamt X rechtzeitig erfolgt

sei. Das Verfahren wurde in der Folge auf Antrag der Abteilung Hochbau der

Gemeinde X und unter Zustimmung von F und G sistiert, weil Verhandlungen über

eine vertragliche Unterschutzstellung geführt wurden. Nachdem F und G das

Grundstück verkauft hatten, erklärten die Erwerber B, C und D sowie E den

Eintritt in das Rekursverfahren und verlangten die Fortsetzung des Verfahrens.

Inzwischen war die mit dem angefochtenen

Entscheid um ein Jahr verlängerte Frist nach Auffassung der Baurekurskommission

II mit Verwirkungsfolge abgelaufen, weshalb sie das Rekursverfahren am 17.

Dezember 2002 als gegenstandslos geworden abschrieb.

III.

Gegen diesen Beschluss liess die Gemeinde

X mit Eingabe vom 6. Februar 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben

und beantragen, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die Baurekurskommission

II anzuweisen, das Rekursverfahren fortzusetzen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft, auch für das

vorinstanzliche Verfahren.

Die Baurekurskommission II beantragte am

27.

Februar 2003 Abweisung der Beschwerde.

Mit Präsidialverfügung vom 25. Februar

2003.

wurde B, C, D sowie E die mit Präsidialverfügung vom 7. Februar 2003

angesetzte Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort abgenommen. Mit

Präsidialverfügung vom 19. März 2003 wurde das Verfahren auf Antrag der

Gemeinde X wegen Verhandlungen über eine vertragliche Unterschutzstellung einstweilen

bis Ende Juni 2003 sistiert. Mit Präsidialverfügungen vom 7. Juli 2003,

3.

September 2003, 19. November 2003 und 28. Januar 2004 wurde die

Sistierung verlängert. Mit Präsidialverfügung vom 11. Mai 2004 wurde die

Sistierung auf Antrag von B, C und D sowie E aufgehoben und das Verfahren wieder

aufgenommen. B, C und D sowie E wurde die Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort

neu angesetzt. Sie liessen sich in der Folge jedoch nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 21 lit. b des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann eine Gemeinde,

eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts zur Wahrung

der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen ein Rechtsmittel ergreifen.

Entsprechend hat das Verwaltungsgericht die Legitimation der Gemeinde unter

anderem bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die

Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, wenn sich die angefochtene Verfügung

auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt (RB 1998 Nr. 13)

oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle Verpflichtungen

wehrt (RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525).

Die beschwerdeführende Gemeinde lässt

vorbringen, es gehe im vorliegenden Fall um denkmalpflegerische Interessen und

letztlich um Schutzmassnahmen in Bezug auf die streitbetroffene Liegenschaft.

Für Schutzmassnahmen von Objekten von kommunaler Bedeutung sei gemäss § 211

Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die

kommunale Exekutive zuständig. Mit dem angefochtenen Entscheid greife die

Baurekurskommission in die Kompetenz der Gemeinde im Zusammenhang mit Schutzmassnahmen

für Objekte des Natur- und Heimatschutzes ein. Durch die unrichtige Auslegung

und Anwendung des kantonalen Rechts werde letztlich die der Gemeinde obliegende

Pflicht zur Wahrung denkmalpflegerischer Interessen und zum Treffen von

Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung vereitelt.

Bei der Anordnung von Schutzmassnahmen im

Bereich des Natur- und Heimatschutzes geht es um die Wahrnehmung einer der

Gemeinde gesetzlich übertragenen Pflicht, der sie im Fall eines unbenutzten

Ablaufs einer Verwirkungsfrist nicht mehr nachzukommen vermag. Die Beschwerdeführerin

ist deshalb in Bezug auf die Frage, ob es sich bei der Frist gemäss § 213 Abs. 3

PBG um eine Ordnungs- oder Verwirkungsfrist handle, in kommunalen Interessen

oder Aufgaben derart betroffen, dass ihre Beschwerdelegitimation zu bejahen

ist. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.

2.1

Die Baurekurskommission macht geltend, die um ein

Jahr verlängerte Frist sei während der Dauer des Rekursverfahrens mit

Verwirkungsfolge abgelaufen. Zur Begründung führt sie aus, es liege ein

Anwendungsfall von § 213 Abs. 3 PBG vor, bei dessen Frist es sich im

Unterschied zur Jahresfrist gemäss § 209 PBG nicht um eine Ordnungsfrist,

sondern um eine Verwirkungsfrist handle. Dies bedeute, dass mit dem Ablauf der

(erstreckten) Frist durch die kommunale Behörde vorbehältlich wesentlich

veränderter Verhältnisse keine definitiven Schutzmassnahmen angeordnet werden

könnten. Damit werde auch das vorsorgliche Veränderungsverbot obsolet und falle

ohne weiteres dahin. Diese Rechtsfolge bewirke keinen Widerspruch zum Grundsatz

von Treu und Glauben. Namentlich müssten Abklärungen über die Schutzwürdigkeit

von Objekten auch dann weiter geführt werden, wenn mit den Grundeigentümern

über eine Unterschutzstellung durch verwaltungsrechtlichen Vertrag verhandelt

werde. Die Gemeinde dürfe unter keinen Umständen darauf vertrauen, dass sie

während eines hängigen Rekursverfahrens keine definitive Schutzverfügung

treffen müsse. Der Gemeinde sei es ohne weiteres zumutbar, und es sei sogar

geradezu ihre Pflicht, auch dann den Erlass einer definitiven Schutzanordnung

zu prüfen, wenn die Zulässigkeit der Verlängerung der Jahresfrist strittig sei.

Das Gesetz lasse keine über eine um ein volles Jahr hinausgehende Erstreckung

zu; damit trete spätestens nach Ablauf von zwei Jahren seit Fristbeginn ohne

weiteres die Verwirkungsfolge ein und erlösche das Veränderungsverbot.

2.2

Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die

Gemeinde dürfe darauf vertrauen, dass sie während eines hängigen

Rekursverfahrens keine definitive Schutzverfügung treffen müsse, sondern dass

das Rekursverfahren die laufende Frist unterbreche. Die Jahresfrist gemäss § 209

PBG sei keine Verwirkungsfrist hinsichtlich des Erlasses einer definitiven

Schutzmassnahme. Da es sich lediglich um eine Ordnungsfrist handle, müsse für

die Verlängerung der Jahresfrist logischerweise dasselbe gelten. Im Übrigen

werde auch im Zusammenhang mit der Rechtsnatur der Frist nach § 213 PBG

meist nur von einer "Art" Verwirkungsfrist gesprochen. Bereits der

Wortlaut der Bestimmung, wonach bei wesentlich veränderten Verhältnissen auch

später noch eine Schutzmassnahme angeordnet werden könne, mache deutlich, dass

es sich nicht um eine eigentliche Verwirkungsfrist handle. Dementsprechend

kämen die üblicherweise geltenden Regeln über den Unterbruch des Fristenlaufs

auch hier zur Anwendung. Der Fristenlauf werde durch jede Amtshandlung im Verwaltungs-

und Verwaltungsstreitverfahren, das der Festlegung oder Feststellung eines

öffentlichrechtlichen Anspruchs diene, unterbrochen. Selbst im

Anwendungsbereich von § 213 PBG könnten Schutzmassnahmen bei wesentlich

veränderten Verhältnissen auch später noch angeordnet werden. Im vorliegenden

Fall hätten sich die Verhältnisse wesentlich verändert, indem während des Laufs

der verlängerten Jahresfrist völlig überraschend ein Eigentümerwechsel stattgefunden

habe. Dieser Wechsel sei in einem Zeitpunkt erfolgt, da der

verwaltungsrechtliche Vertrag im Entwurf vorgelegen und kurz vor dem Abschluss

gestanden sei. Finde kurz vor einem Vertragsabschluss ein Eigentümerwechsel

statt, so könne ohne weiteres von wesentlich veränderten Verhältnissen

ausgegangen werden. Die Frist gemäss § 213 PBG gelte der Beschleunigung

des Verfahrens und damit dem Interesse der Eigentümer. Wenn, wie im

vorliegenden Fall, die Veränderung der Verhältnisse auf Umstände zurückzuführen

sei, die im Verantwortungsbereich der Eigentümer lägen, könne der mit § 213

PBG angestrebte Schutz der Eigentümer zurücktreten. Mit der einvernehmlichen

Sistierung zufolge Vertragsverhandlungen hätten die früheren Eigentümerinnen

sinngemäss auf einen definitiven Entscheid über die Unterschutzstellung während

der Zweijahresfrist verzichtet. Ein solcher Verzicht sei ohne weiteres

zulässig, wenn nach § 205 lit. d PBG auch eine Unterschutzstellung

durch Vertrag vereinbart werden könne. In einem solchen Fall widerspreche die

Berufung auf die Einhaltung der Zweijahresfrist dem Grundsatz von Treu und

Glauben. Die heutige Beschwerdegegnerschaft müsse sich das Verhalten ihrer

Rechtsvorgängerinnen entgegenhalten und anrechnen lassen.

3.

3.1

Wie die Baurekurskommission richtig festgestellt

hat, kommt im vorliegenden Fall, wo die Eigentümerschaft ein

Provokationsbegehren gestellt hat, § 213 PBG und nicht § 209 PBG zur

Anwendung. Wenn die Beschwerdeführerin die Ordnungsfrist gemäss § 209 PBG

heranzieht und daraus ableitet, es müsse für die Verlängerung der Jahresfrist

dasselbe gelten, so übersieht sie, dass eine Fristverlängerung nach dem

Wortlaut von § 209 PBG nicht vorgesehen ist. Das Verwaltungsgericht hat

offen gelassen, ob § 213 Abs. 3 PBG analog angewendet werden kann

oder ob nicht eher ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers anzunehmen

ist, welches eine Fristerstreckung bei der Inventareröffnung nach § 209

PBG gerade ausschliesst (VGr, 6. Oktober 1999, VB.98.00081). Nachdem die

Abteilung Hochbau der Gemeinde X mit Verfügung vom 15. Februar 2001 die Frist

für die Abklärung der Schutzwürdigkeit gestützt auf § 213 Abs. 3 PBG

um ein Jahr verlängert hat, muss jedenfalls von der Anwendung von § 213 Abs. 3

PBG ausgegangen werden.

3.2

Nach § 213 Abs. 3 PBG trifft das zuständige

Gemeinwesen den Entscheid über die Schutzwürdigkeit spätestens innert

Jahresfrist, wobei es in Ausnahmefällen vor Fristablauf dem Grundeigentümer

anzeigen kann, die Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens ein weiteres

Jahr. Liegt vor Fristablauf kein Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur

bei wesentlich veränderten Verhältnissen angeordnet werden. Die Bestimmung ist

auf die Grundeigentümerinteressen ausgerichtet und zwingt die Behörde zugunsten

der Eigentümerschaft zum Handeln. § 209 PBG richtet sich demgegenüber auf

den Schutz des Objekts und bewirkt zugunsten des Denkmals ein

Veränderungsverbot (Dominik Bachmann, Ausgewählte Fragen zum Denkmalrecht, PBG

aktuell 1/2000, S. 6).

3.3

Ob eine öffentlich-rechtliche Fristbestimmung den

Charakter einer Verwirkungsfrist hat, muss durch eine Analyse bzw. Auslegung

des massgebenden Erlasses festgestellt werden (Attilio R. Gadola, Verjährung

und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995, S. 56). In der

ursprünglichen Fassung wurde § 213 Abs. 3 PBG als Ordnungsfrist ohne

Verwirkungsfolge aufgefasst (RB 1989 Nr. 69). Ob die Revision des

Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991 aus der blossen Ordnungsfrist

eine Verwirkungsfrist gemacht hat, hat das Verwaltungsgericht bisher jedoch

noch nicht entschieden. Hingegen ist die Baurekurskommission in einem Entscheid

vom 13. November 1998 gestützt auf eine historische Auslegung zum Schluss

gekommen, dass es sich bei § 213 Abs. 3 PBG in der revidierten

Fassung um eine Verwirkungsfrist handle (BRK I, 13. November 1998,

BEZ 1999 Nr. 5). Tatsächlich sprechen die Materialien für diese

Ansicht. In der Sitzung vom 20. Dezember 1990 beschloss die vorberatende

Kommission den Grundsatz, eine Verwirkung vorzusehen (Prot. S. 594). Tags

darauf stimmte sie der heute geltenden Formulierung von § 213 Abs. 3

Satz 1 PBG zu. Darauf bemerkte ein Kommissionsmitglied, es fehle nun aber eine

Verwirkungsfrist. Wenn schon, so müsse die Schutzwürdigkeit nach zwei Jahren

verwirkt und der Grundeigentümer wieder frei sein. Darauf wurde eine Diskussion

betreffend die Verwirkung geführt. Der Vorsitzende meinte, die Frage der

Schutzwürdigkeit müsse nach Ablauf der Frist nur bei veränderten Verhältnissen

wieder aufgenommen werden können, worauf einstimmig der heute geltende Satz 2

von Abs. 3 der Bestimmung beschlossen wurde. Die ganze Diskussion war von

dem Anliegen geprägt, bei der Revision dieser Bestimmung die Rechtssicherheit

zugunsten der Eigentümerschaft zu erhöhen. Dies bringt auch die systematische

Einordnung zum Ausdruck, steht § 213 PBG doch unter dem Randtitel "G.

Ansprüche des Grundeigentümers". Der Wortlaut von Abs. 3, wonach bei

wesentlich veränderten Verhältnissen auch später noch eine Schutzmassnahme

angeordnet werden kann, verdeutlicht nur einen allgemeinen Rechtsgrundsatz und

besagt entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin keineswegs, dass es

sich nicht um eine eigentliche Verwirkungsfrist handle. Eine Unterbrechung

dieser Verwirkungsfrist – etwa wegen laufender Vertragsverhandlungen – ist

nicht möglich, und zwar schon aus praktischen Gründen, bliebe doch völlig

unklar, wann die unterbrochene Frist wieder zu laufen beginnen würde. Die

Zweijahresfrist ist demnach während des Rekursverfahrens mit Verwirkungsfolge

abgelaufen und die angefochtene Schutzmassnahme somit dahingefallen.

3.4

Eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse im

Sinn von § 213 Abs. 3 Satz 2 PBG liegt nicht vor. Entgegen den

Ausführungen der Beschwerdeführerin kann in der Tatsache, dass während des

Laufs der verlängerten Jahresfrist ein Eigentümerwechsel stattgefunden hat,

keinesfalls eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse erblickt werden,

selbst wenn ein Vertragsabschluss unmittelbar bevorstand. Eine wesentliche

Veränderung im Sinn von § 213 Abs. 3 PBG liegt nur vor, wenn sich die

Verhältnisse in Bezug auf das Schutzobjekt selbst verändert haben, etwa

indem neue schützenswerte Bauteile erst nach Fristablauf entdeckt werden.

4.

Die Beschwerde erweist sich damit im

Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die

Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'180.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung an…