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Entscheid

VB.2003.00077

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00077

5. November 2003Deutsch29 min

(URT.2003.7584)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A, geboren 1971 in X

(Brasilien), ist brasilianische Staatsangehörige im Besitz einer

Niederlassungsbewilligung des Kantons Zürich. Am 30. Dezember 1990 hatte

sie in X in Brasilien erfolgreich die Fachausbildung zur Primarschullehrerin

für die ersten vier Klassen abgeschlossen. Ab Anfang Februar 2002 war sie als

Miterzieherin bei der Kinderkrippe E in Zürich angestellt. Auf eine Anfrage der

Kinderkrippe E hin antwortete der Schweizerische Krippenverband (SKV) mit

Schreiben vom 7. Mai 2002, das Diplom von A könne "mit Berufung auf

das SKV-Berufsbildungs­regle­ment den Kindergarten- und Primarlehrerdiplomen

nicht gleichgesetzt werden", weshalb deren Ausbildung nicht anerkannt

werde. Hierauf kündigte die Arbeitgeberin A auf den 31. August 2002, wobei

sie sich in den Arbeitszeugnissen auf den Bescheid des SKV berief.

A gelangte zunächst telefonisch und

sodann schriftlich an den SKV und stellte ein Gesuch um erneute Beurteilung.

Der SKV nahm ihren am 8. November 2002 eingegangenen Brief als Rekurs

entgegen und wies die Eingabe mit Vorstandsentscheid vom 20./22. Januar

2003 ab. Dies begründete er einzig damit, dass ausländische Lehrausbildungen

auf Sekundarstufe II (der an die obligatorische Schulpflicht anschliessenden

Stufe, die zu einem Fähigkeitszeugnis, einer Berufsmatur oder der allgemeinen

Maturität führt) nicht anerkannt würden. Der Entscheid äusserte sich nicht

dazu, dass A die Anerkennung nicht als Primarlehrerin, sondern als

Kleinkindererzieherin beantragt hatte und dass die vom SKV selber angebotene Ausbildung

zu Kleinkindererziehenden ebenfalls der Sekundarstufe II zuzuordnen ist.

Erwägungen

II. Gegen diesen Entscheid liess A

am 26. Februar 2003 sowohl Beschwerde an das Verwaltungsgericht als auch

staatsrechtliche Beschwerde an das Schweizerische Bundesgericht erheben. In der

Beschwerde an das Verwaltungsgericht liess sie folgende Anträge stellen:

"1. Der angefochtene

Rekursentscheid des Schweizerischen Krippenverbands vom 22.1.2003 sei

aufzuheben und es sei die Beschwerdeführerin als befähigt zu erklären, in Kinderkrippen

als Kleinkindererzieherin tätig zu sein.

2.

Eventualiter seien die

Richtlinien zur Anerkennung der Berufsausbildung zur Kleinkindererzieherin des

SKV aufzuheben.

3.

Die Gegenpartei sei zu

verpflichten, die Originalakten zu edieren.

4.

Der Beschwerdeführerin

sei unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren, insbesondere sei kein

Kostenvorschuss zu erheben.

5.

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."

In der – innert zweimal erstreckter

Frist erstatteten – Beschwerdeantwort vom 9. Mai 2003 beantragte der SKV,

auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin. In der

Replik vom 20. Juni 2003 bzw. der Duplik vom 4. September 2003

hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Auf ihre Begründungen ist, soweit

erforderlich, in den Erwägungen einzugehen.

Den Gesuchen beider Parteien

entsprechend, hat das Bundesgericht mit Präsidialverfügung vom 9. April

2003.

das bei ihm anhängig gemachte Verfahren bis zum Vorliegen des

Verwaltungsgerichtsentscheids sistiert.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft

seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS

175.

).

a) Nach § 1 VRG entscheidet

das Verwaltungsgericht über öffentlichrechtliche Angelegenheiten, nicht aber

über privatrechtliche Ansprüche. Laut § 41 VRG beurteilt es

"Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden

sowie gegen Anordnungen der Baurekurskommissionen, soweit dieses oder ein

anderes Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als

endgültig bezeichnet". Vorliegend wurde der streitige Entscheid von einem

Verein im Sinn des Zivilgesetzbuchs gefällt. Die Beschwerdeführerin macht

geltend, der öffentlichrechtliche Rechtsweg sei deshalb gegeben, weil der

Beschwerdegegner in Stellvertretung der Kantone unmittelbar eine öffentliche

Aufgabe wahrnehme; selbst wenn jedoch keine förmliche Verfügung vorläge, so

müsse jedenfalls aufgrund des Rechtsschutzbedürfnisses der Beschwerdeführerin

ein gültiges Anfechtungsobjekt angenommen werden.

b) Zunächst ist die geltende

Rechtslage im Bereich der Kleinkindererziehung festzuhalten.

aa) Nach Art. 63 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) erlässt der Bund

Vorschriften über die Berufsbildung. Damit wird eine umfassende Rechtsetzungskompetenz

mit nachträglich derogatorischer Kraft begründet (Jean-François Aubert/Pascal

Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse

du 18 avril 1999, Zürich etc. 2003, Art. 63 Nr. 7; Gerhard

Schmid/Markus Schott in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die

schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 63

N. 6). Das Berufsbildungsgesetz vom 13. Dezember 2002 (BBl 2002,

8320), mit dem der Bund diese Kompetenz wahrnimmt, wird voraussichtlich Anfang

2004.

in Kraft treten (vgl. www.bbt.admin.ch/dossiers/nbb/d/reform.htm). Das

derzeit noch geltende Bundesgesetz vom 19. April 1978 über die

Berufsbildung (SR 412.10) regelt gemäss seinem Art. 1 Abs. 1

lit. b den Beruf der Kleinkindererziehung nicht. Auch die bundesrechtlichen

Regelungen über die Pflegekinderaufnahme enthalten diesbezüglich keine Vorschriften;

vielmehr behält Art. 3 Abs. 2 lit. a der Verordnung vom

19.

Oktober 1977 über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption

(SR 211.222.338) ausdrücklich vor, dass die Kantone das Pflegekinderwesen

fördern könnten, insbesondere durch Massnahmen zur Ausbildung, Weiterbildung

und Beratung von Pflegeeltern, Kleinkinder- und Heimerziehern. Demnach ist

(noch) von einer kantonalen Kompetenz zur Regelung des Berufs der

Kleinkindererziehung auszugehen.

bb) Die Kleinkindererziehung ist

ein Beruf im Sozialbereich (Botschaft vom 6. September 2000 zu einem neuen

Bundesgesetz über die Berufsbildung, BBl 2000, 5686 ff., 5710). Ihre

Regelung fällt in die Zuständigkeit der Kantone. Demnach fällt sie in den

Geltungsbereich der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen

vom 18. Februar 1993 (Diplomvereinbarung, SR 413.21), die für den Kanton

Zürich am 1. April 1997 in Kraft getreten ist (Art. 2 Abs. 1 und

Abs. 2 lit. e sowie Anhang zur Diplomvereinbarung). Anerkennungsbehörde

ist die Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK), unter Vorbehalt der Zuständigkeit

der Sanitätsdirektorenkonferenz für die Ausbildungsabschlüsse im

Gesundheitswesen (Art. 4 Abs. 1 und 2 Diplomvereinbarung). Der EDK

obliegt der Vollzug der Vereinbarung, wiederum mit Ausnahme des Gesundheitswesens;

nur mit Bezug auf Letzteres wird der Vollzug durch Dritte ausdrücklich vorgesehen

(Art. 5 Abs. 1 und 3 Diplomvereinbarung). In ihrem

Zuständigkeitsbereich obliegt der EDK der Erlass der Anerkennungsreglemente.

Die Anerkennungsreglemente (bzw., im Bereich des Gesundheitswesens, deren

Genehmigung) bedürfen der Zustimmung von zwei Dritteln der stimmberechtigten

Mitglieder der Anerkennungsbehörde (Art. 6 Abs. 2 und 3

Diplomvereinbarung). Die EDK hat kein Anerkennungsreglement für den Beruf der

Kleinkindererziehung erlassen. Dieser wird auch nicht durch das Reglement vom

10.

Juni 1999 über die Anerkennung von Hochschuldiplomen für Lehrkräfte

der Vorschulstufe und der Primarschulstufe erfasst

(www.edk.ch/d/EDK/rechtsgrundlagen/frame­sets/mainRecht_ d.html,

Ziff. 4.3.4.3). In der Praxis pflegt die EDK Gesuche um Anerkennung

ausländischer Diplome im Bereich der Kleinkindererziehung an den SKV weiterzuleiten.

Ebenso wenig ist der Kanton Zürich gesetzgeberisch tätig geworden.

c) Sodann ist auf die faktische

Bedeutung der vom SKV aufgestellten Ausbildungs­anfordungen einzugehen.

aa) Der SKV als Verein im Sinn des

Zivilgesetzbuchs erliess von seiner Generalversammlung am 21. März 1997

genehmigte Ausbildungsrichtlinien für den Beruf der Kleinkindererziehung; in

dem von seinem Vorstand am 7. September 2000 genehmigten

Berufsbildungsreglement findet sich zudem mit Art. 12 eine Bestimmung über

die "Anerkennung individueller, verwandter Berufsabschlüsse".

bb) Der SKV nimmt Betriebe grundsätzlich

nur als Mitglieder auf, wenn mindes­tens die Hälfte des Personals über eine vom

SKV anerkannte Ausbildung verfügt (Art. 6 der Statuten des Schweizerischen

Krippenverbands in Verbindung mit Ziff. 3.3 al. 2 und 3.4.1

lit. a der Betriebsrichtlinien des SKV [genehmigt von der Generalversammlung

vom 31. März 1995]; am 2. April 2003 in Kraft stehende Fassung).

Derzeit gehören schätzungsweise rund drei Viertel der in der professionellen

Tagesbetreuung von Kindern im Vorschulalter tätigen Einrichtungen und

Organisationen in der Deutschschweiz dem SKV an (EDK/Bundesamt für Bildung und

Wissenschaft [BBW], Schweizer Beitrag für die Datenbank "Eurybase – the

Information Database on Education in Europe", 2001, www.edk.ch/PDF_Down­loads/Bil­dungs­wesen_CH/Eurydice_00d.pdf,

S. 38 f.). Weiter werden im Kanton Zürich – wie in andern Kantonen

(EDK/BBW, S. 38 f.) – die Richtlinien des SKV bei der Bewilligung von

Kinderkrippen berücksichtigt: Nach Ziff. 2.5.1 der von der

Bildungsdirektion erlassenen Richtlinien über die Bewilligung von Kinderkrippen

vom 1. Dezember 2002 setzt eine Betriebsbewilligung voraus, dass die sozialpädagogisch

tätigen Angestellten über eine von der Bildungsdirektion für diese Tätigkeit

anerkannte Ausbildung verfügen (vgl. auch Art. 2 Abs. 2 und 3 der

Verordnung über die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen und

Kinderhorten vom 6. Mai 1998 [LS 852.23]). Diese Bestimmung wird in einem

Merkblatt konkretisiert: In lit. A Ziff. 3 der

"Ausbildungsanforderungen an Personal und Leitung von Kinderkrippen, Anhang

zum Merkblatt für Aufsichtsinstanzen" (Stand Dezember 2002) verweist das

Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich auf die Zuständigkeit des

SKV "für die Überprüfung und Anerkennung ausländischer Ausbildungen".

Von der Erfüllung der kantonalen Qualitätsanforderungen hängt auch die

Subventionsberechtigung ab (so für den Bund Art. 3 Abs. 1 lit. c

des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über Finanzhilfen für familienergänzende

Kinderbetreuung [SR 861]; für die Stadt Zürich – als Beispiel einer kommunalen

Regelung – Ziff. 1 lit. c Ingress und al. 1 des Gemeinderatsbeschlusses

4327.

vom 3. Oktober 2001, www.stzh.ch/kap01/gemeinde­rat_stzh/protokol­le/prot_159.htm).

Die Nichtanerkennung des ausländischen Diploms durch den SKV erschwert es daher

der Beschwerdeführerin faktisch erheblich, den Beruf der Kleinkindererzieherin

auszuüben.

2.

Zu prüfen ist, woran vorliegend

ein öffentlichrechtlicher Rechtsschutz anzuknüpfen wäre. Die Beschwerdeführerin

beruft sich einerseits auf eine (ungültige) Kompetenzübertragung an den SKV

durch die EDK bzw. auf eine von Letzterer geduldete Kompetenzanmassung des

Ersteren; der SKV erfülle in Stellvertretung der Kantone unmittelbar eine

öffentliche Aufgabe. Anderseits gebiete vorliegend auch ihr Rechtsschutzinteresse

– namentlich im Hinblick auf den Grundrechtsschutz – eine Möglichkeit zur

Anfechtung des strittigen Entscheids. Der SKV als Beschwerdegegner wendet

hiergegen ein, als privatrechtlicher Verein übe er keine hoheitliche Tätigkeit

aus und sei er auch nicht an die Grundrechte gebunden.

a) Eine gültige Delegation der

Kompetenz zur Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen im Gebiet der Sozialberufe

und zur Rechtsetzung in diesem Bereich liegt nicht vor. Die Lehre geht davon

aus, dass die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf Private nur zulässig

ist, wenn dafür eine Grundlage in einem formellen Gesetz besteht und nur Fragen

untergeordneter, vor allem technischer Natur betroffen sind. Nach einigen

Lehrmeinungen ist es sodann angezeigt, für allgemeinverbindliche Vorschriften

Privater generell eine staatliche Genehmigung vorzusehen (vgl. Ursula Brunner,

Rechtsetzung durch Private, Zürich 1982, S. 140 ff. mit weitern

Hinweisen; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A.,

Zürich 2001, N. 1890; Arnold Marti, Selbstregulierung anstelle staatlicher

Gesetzgebung?, ZBl 101/2000, S. 561 ff., 570; René Rhinow in:

Kommentar aBV, 1991, Art. 32 Rz. 81 mit weitern Hinweisen).

Vorliegend wäre demnach eine Delegationsnorm in der Diplomvereinbarung

vorauszusetzen (vgl. Albert Dormann, Interkantonale Institutionen mit

Hoheitsbefugnissen, Zürich 1970, S. 48). Eine solche besteht für den

Bereich der Sozialberufe nicht; wenn Art. 5 Abs. 3 und Art. 6

Abs. 2 Satz 2 Diplomvereinbarung im Gesundheitsbereich ausdrücklich eine

Kompetenzübertragung an Dritte vorsehen, die hier interessierenden Art. 5

Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Satz 1 Diplomvereinbarung jedoch nicht,

ist sogar nach Wortlaut und Systematik des Konkordats von einem Ausschluss

durch bewusstes Schweigen auszugehen.

b) Liegt die Anerkennung

ausländischer Abschlüsse im Bereich der Sozialberufe demnach nach wie vor in

der Zuständigkeit der EDK, könnte der Rechtsweg dadurch geöffnet werden, dass

dieser ein entsprechendes Gesuch gestellt wird. Gegen den Entscheid über dieses

oder gegen die Wei­gerung, dieses selber zu behandeln, könnte hierauf – wie in

Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung erwähnt – staatsrechtliche

Beschwerde erhoben werden. Vorab stellt sich jedoch die Frage, ob direkt gegen

den Entscheid des SKV ein öffentlichrechtliches Rechtsmittel erhoben werden

kann.

3.

a) Die Beschwerdeführerin beruft

sich darauf, dass der SKV faktisch staatliche Aufgaben erfülle, weshalb sein

Entscheid einen hoheitlichen Akt und damit ein Anfechtungsobjekt

öffentlichrechtlicher Rechtsmittel darstelle.

Grundsätzlich können auch

Anordnungen Privater, soweit diese in Erfüllung einer ihnen übertragenen

öffentlichen Aufgabe handeln, Verfügungen darstellen, gegen die der

öffentlichrechtliche Rechtsweg offen steht (Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 861;

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

Vorbem. zu §§ 4-31 N. 13). Allerdings greift die Beschwerdeführerin

zu kurz, wenn sie das Vorliegen einer "(quasi-)hoheitliche[n]"

Aufgabe direkt aus der kantonalen Regelungskompetenz ableitet. Auch der

zwischen dem Bund und dem SKV abgeschlossene Leistungsvertrag ist kein

schlüssiger Hinweis auf eine hoheitliche Tätigkeit des Letzteren, und selbst

aus dem unbestrittenen öffentlichen Interesse an der Berufsbildung ergibt sich

noch nicht zwingend, dass der SKV hoheitlich handelt: Noch im neuen

Berufsbildungsgesetz ist die Berufsbildung als Verbundaufgabe von Staat und

Privaten ausgestaltet und wird der zivilrechtliche Rechtsweg gegen die

Entscheide der beteiligten Privaten nicht ausgeschaltet (Botschaft vom

6.

Sep­tem­ber 2000, BBl 2000, 5697+5763). Im vorliegenden Fall nimmt der

SKV allerdings nicht einen grundsätzlich Privaten überlassenen Teil der Berufsbildung

wahr, sondern Kompetenzen, die in Art. 4 Abs. 1, Art. 5

Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 Diplomvereinbarung ausdrücklich der

EDK, also einer interkantonalen Behörde, übertragen werden. Insofern sprechen

gewichtige Gründe dafür, von einer hoheitlichen Funktion des SKV auszugehen.

b) Weiter macht die

Beschwerdeführerin geltend, der Rechtsweg müsse ihr aufgrund ihres

Rechtsschutzinteresses, namentlich wegen der erlittenen Grundrechtsverletzung,

offen stehen.

aa) Das Bundesgericht geht in

seiner neueren Praxis davon aus, dass das Rechtsschutzinteresse eine

Anfechtungsmöglichkeit allenfalls auch dann schaffen kann, wenn keine förmliche

Verfügung vorliegt. Diese Frage kann sich etwa bei gewissen Realakten stellen,

durch die der Staat ohne Erlass einer Verfügung in Grundrechte eingreift. Es

muss sich jedoch um Akte oder Anordnungen handeln, die dem Staat als Träger

öffentlicher Aufgaben zuzurechnen sind und von ihrem Inhalt oder von den

berührten Grundrechten her ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis begründen

(126 I 250 E. 2d S. 254 f.; René Rhinow, Neuere

Entwicklungen im Öffentlichen Prozessrecht, SJZ 99/2003 S. 517 ff.,

524; vgl. auch BGE 127 I 84 E. 4a). In Befolgung dieser

Grundsätze ist das Bundesgericht auf eine staatsrechtliche Beschwerde von

Standbetreibenden an einem Volksfest eingetreten, die sich gegen Rechnungen

jenes privaten Vereins richtete, der das Fest auf öffentlichem Grund

organisiert hatte. Es begründete dies damit, dass der Verein infolge der

formlosen Überlassung des öffentlichen Grundes durch die betreffende Gemeinde

in die Lage gekommen war, die Grundrechte der Standbetreibenden zu verletzen

(BGr, 8. Juni 2001,2P.96/2000 [in Sachen Association "Braderie et

Fête de la Montre"], E. 3-5, besonders 5c, www.bger.ch). Analog

könnte im vorliegenden Fall die formlose, faktische Übernahme der Aufgabe eines

interkantonalen Organs durch den SKV behandelt werden. Hierfür spräche auch die

enge Verflechtung mit staatlichem Handeln; namentlich binden sich die Gemeinwesen

aller Stufen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zumindest teilweise selber an die

Entscheide des SKV (vgl. vorn 1c/bb).

Zu ähnlichen Ergebnissen wie das

Bundesgericht gelangte im Übrigen auch das Verwaltungsgericht, wenn es in

seiner Praxis davon ausging, dass sich das Anfechtungsobjekt nach dem

Rechtsschutzinteresse bestimme, dass die Verfügungen nicht ohne Berücksichtigung

eines allfälligen Rechtsschutzbedürfnisses von den Realakten abgegrenzt werden

könnten und dass in Grenz- und Zweifelsfällen direkt auf das objektive

Anfechtungsinteresse zurückzugreifen sei (RB 1984 Nr. 2 E. 4a;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10, § 21 N. 8).

bb) Die Beschwerdeführerin macht

namentlich einen Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie

einen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV)

geltend. Von vornherein nicht geeignet, einen Bezug zu staatlichem grundrechtsrelevantem

Handeln zu schaffen und damit den öffentlichrechtlichen Rechtsweg zu öffnen,

erscheint die Anrufung der Ansprüche auf willkürfreies Handeln (Art. 9

BV), auf Fairness im Verfahren sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29

Abs. 1 und 2 BV).

Die Wirtschaftsfreiheit umfasst

gemäss Art. 27 Abs. 2 BV die Freiheit der Berufswahl und ‑ausübung

(Berufswahlfreiheit) und untersagt demgemäss grundsätzlich staatliche

Massnahmen zur Lenkung der Berufswahl, während die von Teilen der Lehre geforderte

Garantie des Zugangs zu Bildungseinrichtungen vom Bundesgericht nicht anerkannt

wird (BGE 128 I 92 E. 2a; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der

Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 650 ff.). Die Beschwerdeführerin

rügt, ihre ausländische Primarlehrerausbildung werde im angefochtenen Entscheid

(implizit) fälschlicherweise mit einer schweizerischen Primarlehrerausbildung

verglichen, statt daran gemessen zu werden, ob sie die Erfüllung der

Anforderungen für die Kleinkindererziehung dokumentiere. Sinngemäss macht sie damit

eine Ungleichbehandlung direkt Konkurrierender geltend (vgl. BGE

121.

I 129 E. 3b-d; Häfelin/Haller, N. 676 ff.). Da

nicht die Zulassung zu einer Bildungsanstalt, sondern die Anerkennung einer

beruflichen Fachprüfung verweigert wurde, ist die Wirtschaftsfreiheit als

tangiert anzusehen (vgl. etwa BGE 128 I 92 betreffend die Ausbildungsanforderungen

zur Ausübung der Psychotherapie). Materiell ginge es nicht an, für im Ausland

ausgebildete Kleinkindererzieherinnen höhere Qualifikationen vorauszusetzen als

für in der Schweiz Ausgebildete. Ob dadurch – wie behauptet – auch das

Diskriminierungsverbot im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BV betroffen wäre,

ist nicht von Belang. Jedenfalls handelte es sich um eine indirekte

Diskriminierung, knüpft doch die fragliche Unterscheidung nicht an die "Herkunft"

der Beschwerdeführerin an, sondern an die Herkunft ihres Diploms: Zwar würden

schweizerische Staatsangehörige mit einem brasilianischen Primarlehrerdiplom

ebenso behandelt wie die Beschwerdeführerin, doch trifft das gewählte Kriterium

faktisch vor allem ausländische Staatsangehörige (vgl. auch Bernhard Waldmann,

Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer

Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 584+596 ff.). Insgesamt ist eine

Rechtsmittelbefugnis gestützt auf den Grundrechtsschutz nicht ohne weiteres von

der Hand zu weisen.

cc) Schliesslich ist darauf

hinzuweisen, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht seit der

Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997, in Kraft seit 1. Januar 1998 (OS

54, 290), keine Verletzung in den Rechten, sondern nur ein schutzwürdiges

Interesse voraussetzt (§ 21 lit. a VRG). Die Anforderungen an die

Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes wären demzufolge allenfalls tiefer

anzusetzen als bei der staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht.

c) Sodann wäre ein Anspruch auf

gerichtlichen Rechtsschutz gegeben, wenn eine zivilrechtliche Streitigkeit im

Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention

(EMRK) vorläge.

Nach der Praxis der EMRK‑Organe

gilt das Recht auf private Erwerbstätigkeit – die Ausübung eines Berufs

oder eines Gewerbes – als zivilrechtlich im Sinn von Art. 6

Abs. 1 EMRK (vgl. BGE 125 I 7 E. 4; Ruth Herzog,

Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,

S. 47 ff., 195 f.; Jens Meyer-Ladewig, EMRK-Hand­kom­mentar,

Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 8 S. 93; Mark Villiger, Handbuch

der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999,

N. 387). Nicht unter den Schutz von Art. 6 Abs. 1 EMRK fallen

dagegen Prüfungen und Promotionen, die lediglich einen wich­tigen Schritt auf

dem Weg zur Zulassung zu berufsspezifischen Diplomen und Berufsausübungs­bewilligungen

darstellen (RB 2000 Nr. 21 E. 2c; Herzog, S. 51, 264 ff.).

Dies wird damit begründet, dass in solchen Fällen keine Streitigkeit über ein

Recht vorliegt (Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische

Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A., Bern 1999,

S. 143 f.). So verneinte der Europäische Gerichtshof für

Menschenrechte die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK auf eine

Prüfung der beruflichen Fähigkeiten im Hinblick auf die Zulassung als

Wirtschaftsprüfer (EGMR, 26. Juni 1986, van Marle et autres, 8543/79,

8674/79, 8675/79, 8685/79, § 36, hudoc.echr.coe.int). Im Grundsatz an dieser

Praxis festhaltend, nahm er hingegen eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn

von Art. 6 Abs. 1 EMRK an, als die Pflicht zur Anerkennung eines

ausländischen Studienabschlusses aus einer staatsvertraglichen

Gleichbehandlungsklausel abgeleitet wurde (EGMR, 13. Feb­ruar 2003,

Chevrol, 49636/99, §§ 12, 25 und 44-56, hudoc.echr.coe.int). Diese

Präjudizien weisen darauf hin, dass der Europäische Gerichtshof für

Menschenrechte den Entscheid über die Anerkennung des ausländischen Diploms der

Beschwerdeführerin – trotz dem grundrechtlichen Schutz der Berufswahlfreiheit

in Art. 27 Abs. 2 BV – nicht als Entscheid über eine zivilrechtliche

Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK betrachten würde.

4.

Die vorn (3) aufgeworfenen

Fragen brauchen hier allerdings nicht abschliessend geklärt zu werden, da

jedenfalls das Zürcher Verwaltungsgericht zu ihrer Beantwortung nicht zuständig

ist.

a) Dass die Zuständigkeit zur

Anerkennung von Berufsabschlüssen im Sozialbereich wegen Bundesrechtswidrigkeit

ihrer Übertragung an ein interkantonales Organ bei den Kantonen verblieben sein

könnte, wird von der Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Betracht gezogen:

Zwar untersagt das Demokratieprinzip, dass die Kantone wesentliche

Rechtsetzungsbefugnisse an interkantonale Organe übertragen. Dies bedeutet,

dass die Legiferierung zu Materien, die in einem formellen Gesetz zu regeln

sind, nicht interkantonalen Organen überlassen werden kann. Dagegen ist es zulässig,

wenn die Rechtsetzung zu Fragen des Vollzugs sowie zu sekundären und

technischen Materien interkantonalen Organen übertragen wird (Ulrich Häfelin

in: Kommentar aBV, 1989, Art. 7 Rz. 55+86; Peter Hänni, Vor einer

Renaissance des Konkordates? Möglichkeiten und Grenzen interkantonaler

Vereinbarungen, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen,

Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gal­len/La­chen 1998,

S. 659 ff., 663; Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen

Staatsrechts, Bd. I, Zürich 1980, S. 79 f.). Die Anforderungen

für die Anerkennung von Berufsabschlüssen müssen (jedenfalls im Einzelnen)

nicht in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt werden (vgl. auch BGE

122.

I 130 E. 3b/bb; Rekurskommission EVD, 30. August 1995,

VPB 60/1996 Nr. 43 E. 6.1). Die Übertragung der entsprechenden

Befugnis an die EDK in Art. 6 Abs. 2 Diplomvereinbarung ist demnach

zumindest unter diesem Gesichtspunkt zulässig. (Zur Frage eines allfälligen

Verstosses gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK vgl. hinten 5c.)

b) Die Beschwerdeführerin geht von

der (analogen) Anwendung von Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung aus,

wonach die Reglemente und Entscheide der Anerkennungsbehörden beim

Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden können, was

im Übrigen einem anerkannten Grundsatz entspricht (vgl. BGE 122 I 85

E. 3 S. 86; Häfelin/Haller, N. 1939; René Rhinow, Grundzüge des

Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel etc. 2003, Rz. 850). Sie

schliesst allerdings nicht aus, dass die Diplomverordnung eine Kompetenz mit

nachträglich derogatorischer Wirkung festsetze und die Zuständigkeit der

Kantone in jenen Fällen, in denen die EDK nicht rechtsetzend tätig geworden

ist, erhalten geblieben wäre. Deshalb hat sie nicht nur das Bundesgericht,

sondern auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Beschwerde

angerufen. Der SKV als Beschwerdegegner nimmt dagegen an, dass gegen

vereinsintern endgültige Entscheidungen seines Vorstands einzig das

Zivilgericht angerufen werden könne.

c) aa) Die Lehre geht vom Vorrang

unmittelbar rechtsetzender interkantonaler Normen gegenüber dem kantonalen

Recht aus (vgl. Ursula Abderhalden, Möglichkeiten und Grenzen der

interkantonalen Zusammenarbeit, Freiburg [CH] 1999, S. 99 ff., besonders

S. 101; Aubert/Mahon, Art. 48 Nr. 12 a.E.; Häfelin, Art. 7

Rz. 61; Peter Hänni in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul

Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 28

Rz. 37; vgl. auch die Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung

des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen, BBl 2002,

2291.

ff., 2463). Nachträglich derogatorische Wirkung des interkantonalen

Rechts wird dabei nicht angenommen. Vereinbarungen mit organisationsrechtlichem

Inhalt, die interkantonale Organe und Organisationen für die Regelung und den

Vollzug bestimmter Materien einsetzen (vgl. Häfelin, Art. 7

Rz. 40+43), sind den unmittelbar rechtsetzenden Konkordaten

gleichzustellen, denn sie begründen nicht nur Rechte und Pflichten der beteiligten

Kantone, sondern wirken sich direkt auf die Rechtsunterworfenen aus. Damit ist

davon auszugehen, dass der Diplomvereinbarung gegenüber dem kantonalen Recht

derogatorische Kraft zukommt.

bb) Der Begriff der nachträglich

derogatorischen Kraft einer Kompetenz entstammt dem Bundesstaatsrecht und

bezeichnet den Regelfall der Wirkung von Bundeskompetenzen auf das kantonale

Recht. Der Grundsatz ergab sich (e contrario) ursprünglich aus Art. 2 der

Übergangsbestimmungen der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV,

BS I, 3; vgl. Aubert/Mahon, Art. 42 Nr. 7 Fn. 9; Fritz

Fleiner/Zaccaria Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 1949,

S. 101; Martin Usteri, Theorie des Bundesstaates, Zürich 1954, S. 274

Fn. 23; Hans Sträuli, Die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen

auf dem Gebiete der Gesetzgebung, Aarau 1933, S. 70). Aus diesen

historischen Wurzeln ergibt sich, dass es sich beim Grundsatz der nachträglich

derogatorischen Wirkung des Bundesrechts um ein spezifisches Konstrukt des

Bundesstaatsrechts handelt, das mit den subtilen Mechanismen der Machtbalance

zwischen Bund und Kantonen, die diesem zugrunde liegen, im Zusammenhang steht

(vgl. auch Sträuli, S. 70). Im vorliegenden Fall kann deshalb nicht von

der Anwendbarkeit des Grundsatzes ausgegangen werden: Die Delegation der

Rechtsetzung und Rechtsanwendung in einer bestimmten Materie an ein

interkantonales Organ und die Übertragung einer Kompetenz an den Bund als

übergeordnetes Gemeinwesen im Bundesstaat sind nicht miteinander vergleichbar.

cc) Daran ändert auch nichts, dass

die Idee der nachträglich derogatorischen Kraft in der Lehre letztlich auf die

Praktikabilität zurückgeführt wird und diese Begründung auch auf den

vorliegenden Fall angewandt werden könnte: Die Regel von der nachträglich derogatorischen

Kraft des Bundesrechts dient gemäss der Doktrin der Verhinderung empfindlicher

Lü­cken in der Gesetz­gebung, die entstehen könnten, wenn bereits die

Verankerung einer neuen Bundeskompetenz in der Bundesverfassung die

entsprechende kantonale Kompetenz vernichten würde, denn es daure oft Jahre,

bis der Bund seine Kompetenz wahrnehme und eine gesetzliche Regelung schaffe

(Häfelin/Haller, N. 1093; so auch Fleiner/Giacometti, S. 101; Usteri,

S. 274). Auch im vorliegenden Fall nimmt die EDK ihre Kompetenz seit

Jahren nicht wahr und wäre ein Weiterbestehen allfälliger früherer kantonaler

Regelungen möglicherweise wünschbar. Allein deswegen kann jedoch der Grundsatz

von der nachträglich derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht auf eine

völlig andere Konstellation angewandt werden. Es ist deshalb folgerichtig, dass

die Lehre das Konstrukt der nachträglich derogatorischen Kraft im Verhältnis

zwischen interkantonalem und innerkantonalem Recht nicht kennt. Art. 2

ÜbBest aBV ist hier weder als Ausdruck eines allgemeinen Verfassungsgrundsatzes

noch analog anzuwenden. Anzufügen ist, dass kantonalzürcherisches Recht, das

den vorliegenden Sachverhalt regeln würde, ohnehin nicht vorliegt. Die Annahme

einer bloss nachträglich derogatorischen Wirkung des interkantonalen Rechts würde

also gar nicht zu praktikablen Lösungen führen.

d) Sofern im vorliegenden Fall eine

öffentlichrechtliche Anfechtungsmöglichkeit gegeben ist, handelte es sich

demnach um die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Wenn keine

gültige Delegation an den SKV vorliegt, wovon das Verwaltungsgericht ausgeht,

hätte als deren Anfechtungsobjekt eine Rechtsverweigerung durch die untätig

gebliebene EDK, allenfalls direkt der Entscheid des SKV zu gelten.

5.

Zu prüfen bleibt, ob sich aus

Art. 6 Abs. 1 EMRK – dessen Anwendbarkeit hier offen gelassen wurde –

die Zuständigkeit des Zürcher Verwaltungsgerichts ergeben könnte. Keine

weiteren Rechte ergeben sich aus dem ebenfalls angerufenen Anspruch auf ein unabhängiges

Gericht nach Art. 30 Abs. 1 BV.

a) Über zivilrechtliche Ansprüche

muss von einem Gericht entschieden werden, das die Anforderungen von

Art. 6 Abs. 1 EMRK erfüllt. Nach der Praxis des Bundesgerichts kann

die staatsrechtliche Beschwerde die Funktion einer solchen gerichtlichen Überprüfung

übernehmen, wenn der Sachverhalt nicht bestritten ist und wenn die sich aus der

Verfassungskontrolle ergebende Beschränkung bei der Überprüfung der

gesetzlichen Grundlage nicht zum Zuge kommt (BGE 123 I 87 E. 3b

mit Hinweisen). Das Bundesgericht verneinte dies, als ein befristeter disziplinarischer

Entzug zur Ausübung des Notariats zur Überprüfung anstand (BGE

123.

I 87 E. 3b) sowie bei einer Beschwerde betreffend Lohnansprüche

kantonaler Mittelschullehrkräfte (BGE 129 I 207 E. 5.2).

b) Angesichts dessen kann nicht

ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die staatsrechtliche Beschwerde im

vorliegenden Fall die Anforderungen von Art. 6 Abs. 1 EMRK erfüllen

könnte. Diese Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden:

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beurteilt im Sinn von § 41 VRG Beschwerden

gegen letztinstanzliche Anordnungen von (kantonalzürcherischen) Behörden.

Anfechtungsobjekt wäre hier ein Entscheid einer für ein bzw. als

interkantonales Organ handelnden Stelle. Somit liegt von vornherein kein

zulässiges Anfechtungsobjekt vor, weil der fragliche Entscheid nicht von einer

zürcherischen Behörde getroffen wurde (oder hätte getroffen werden müssen).

Nicht anwendbar ist daher § 43 Abs. 2 VRG, der die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht selbst in den vom Negativkatalog gemäss § 43

Abs. 1 VRG aufgezählten Sachbereichen vorsieht, wenn die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht oder eine

Angelegenheit gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK gegeben ist. Allfällige

Mängel der staatsrechtlichen Beschwerde können deshalb nicht durch ein

Verfahren vor dem Zürcher Verwaltungsgericht behoben werden.

c) Zu prüfen bleibt allerdings, ob

der Diplomvereinbarung wegen Verstosses gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK –

falls überhaupt eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn dieser Bestimmung

vorliegen sollte – die Anwendung zu versagen wäre und ob infolgedessen weiterhin

von einer kantonalen Kompetenz auszugehen wäre.

Völkerrechtswidrige Normen des

innerstaatlichen Rechts sind im Einzelfall nicht anzuwenden. Bei einem

potenziellen Konflikt zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht ist

allerdings in erster Linie das innerstaatliche Recht völkerrechtskonform auszulegen

(BGE 125 II 417 E. 4c-d; vgl. statt vieler auch Daniel Thürer

in: Thürer/Aubert/Mül­ler, § 11 Rz. 31 S. 191). So hebt das

Bundesgericht eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und

konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen

in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 122 I 18 E. 2a; vgl.

auch Häfelin/Haller, N. 162 ff.). Aus diesem Gedanken der

Harmonisierung von Völkerrecht und innerstaatlichem Recht folgt, dass

innerstaatlichen Normen die Anwendung nur insoweit zu versagen ist, als es das

derogierende Völkerrecht erfordert.

Ein allfälliger Widerspruch zwischen

Art. 6 Abs. 1 EMRK und der Diplomvereinbarung könnte zwar behoben

werden, indem die Kompetenzdelegationen gemäss Art. 4 ff.

Diplomvereinbarung für nicht anwendbar erklärt würden und stattdessen weiterhin

eine kantonale Kompetenz angenommen würde, weil dadurch der Rechtsweg an das

Verwaltungsgericht gemäss § 41 und § 43 Abs. 2 VRG geöffnet

würde (vgl. auch RB 2000 Nr. 21 E. 1b+2c). Konformität der

Diplomvereinbarung mit Art. 6 Abs. 1 EMRK würde jedoch – sofern

überhaupt ein Konflikt zwischen diesen Normen vorliegt – bereits dadurch erreicht,

dass der den Rechtsschutz regelnde Art. 10 Abs. 1 Diplomvereinbarung

konven­tionskonform ausgelegt würde. So könnte etwa das Bundesgericht die bei

ihm anhängig gemachte staatsrechtliche Beschwerde – direkt auf Art. 6 Abs. 1

EMRK gestützt – mit der erforderlichen Kognition behandeln (vgl. BGE

125.

II 417 E. 4d S. 425 f.). Diese Anpassung beim

Rechtsschutz wäre ein weit schonenderer Eingriff in die Ordnung der interkantonalen

Vereinbarung als die Nichtanwendung der darin vorgesehenen Kompetenzregelung

und deshalb die – nötigenfalls – vorzuziehende Lösung.

Demnach ergäbe sich auch aus

Art. 6 Abs. 1 EMRK keine Zuständigkeit der zürcherischen Behörden,

insbesondere des Zürcher Verwaltungsgerichts.

6.

Unter diesen Umständen braucht

nicht näher geprüft zu werden, ob die Anforderungen an den Rechtsschutz

gegebenenfalls auch durch die Zivilgerichtsbarkeit erfüllt werden könnten.

7.

a) Ausgangsgemäss wird die

unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflich­tig und bleibt ihr eine Parteientschädigung

ver­sagt (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und

§ 17 Abs. 2 VRG).

b) Der SKV als Beschwerdegegner

verlangt für seine Aufwendungen eine Parteientschädigung in der Höhe von

Fr. 4'500.-, wobei das Zustandekommen des Betrags nicht näher

aufgeschlüsselt wird. Da die Streitsache verhältnismässig schwierige

Rechtsfragen aufgeworfen hat, rechtfertigt sich die Ausrichtung einer

Parteientschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner (§ 17 Abs. 2

lit. a VRG; vgl. auch § 12 Abs. 1 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, laut dem die Parteientschädigung

nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem

Zeitaufwand und den Barauslagen bemessen wird). Es besteht keine

Rechtsgrundlage, um gestützt auf das Verursacherprinzip hiervon abzuweichen –

ungeachtet dessen, dass der angefochtene Entscheid, stammte er von einer

staatlichen Behörde, den Anspruch auf rechtliches Gehör eklatant verletzen

würde, da er auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin in ihren Eingaben

keinerlei Bezug nimmt (vgl. auch Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der

schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, N. 239 ff.).

Hingegen ist den bescheidenen finanziellen Verhältnissen der Beschwerdeführerin

(hinten 8b) bei der Bemessung der Parteientschädigung Rechnung zu tragen (vgl.

Bernet, N. 249; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 34). Angemessen

erscheint demnach eine Entschädigung von Fr. 1'000.- (inklusive

Mehrwertsteuer) für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht.

8.

a) Gemäss § 70 in

Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG – der insoweit mit Art. 29

Abs. 3 BV übereinstimmt – kann Privaten die Bezahlung von Verfahrenskosten

erlassen werden, wenn ihnen die nötigen Mittel fehlen und ihr Begeh­ren nicht

offensichtlich aussichtslos erscheint. Unter den gleichen Voraussetzungen ha­ben

sie überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands,

wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren

(§ 16 Abs. 2 VRG), insbesondere weil die sich stellenden Rechtsfragen

nicht leicht zu beantworten sind und die gesuchstellende Partei nicht selber

rechtskundig ist.

b) Die finanzielle Bedürftigkeit

wird durch das von der Beschwerdeführerin eingereichte Budget der Fürsorge

Kloten belegt. Zudem war ihr Begehren nicht aussichtslos, musste doch der

Ausgang des Verfahrens aufgrund der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfragen

vor dem Entscheid als offen erscheinen. Ihr ist demnach die unentgeltliche

Prozessführung zu bewilligen. Um eine unentgeltliche Rechtsverbeiständung ersucht

sie nicht, verzichtet doch ihre Vertretung auf ein Honorar. Die Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung rührt nicht am Anspruch der Gegenpartei auf eine Parteientschädigung

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 36).

Demgemäss

beschliesst die Kammer:

1.

Der Beschwerdeführerin wird

die unentgeltliche Prozessführung bewilligt.

2.

Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten.

3.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten werden auf

die Gerichtskasse genommen.

5.

Die Beschwerdeführerin wird

verpflichtet, dem Beschwerdegegner für das Verfahren vor Verwaltungsgericht

eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwert­steuer inbe­griffen) zu

bezahlen.

6.

…