Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00139

Standard Suche

|

Erweiterte Suche

|

Hilfe

Druckansicht

Geschäftsnummer:

VB.2003.00139

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 10.07.2003

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Gesundheitswesen

Betreff:

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Abfolge der Ausbildungen nicht korrekt

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht sind die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 (E. 2a). Bei den drei Ausbildungselementen von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c des Gesundheitsgesetzes handelt es sich um eine zeitliche Stufenfolge (E. 2c). Auch ein Vertrauenstatbestand liegt nicht vor. Die Beschwerdeführerin konnte nicht annehmen, dass die von ihr absolvierte Spezialausbildung unabhängig und parallel zur Grundausbildung erworben werden kann (E. 2e). Abweisung der Beschwerde.

Stichworte:

BERUFSAUSÜBUNG

BERUFSZULASSUNG

BEWILLIGT

GESUNDHEITSGESETZ

PSYCHOTHERAPEUT/-IN

Rechtsnormen:

§ 22 Abs. I aGesundheitsG

§ 22 Abs. I lit. a aGesundheitsG

§ 22 Abs. I lit. b aGesundheitsG

§ 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG

Publikationen:

RB 2003 Nr. 62 S. 149

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I. A, studierte von 1987 bis 1996 an der Universität Zürich

und erwarb im Juni 1996 das Lizentiat mit Psychologie im Hauptfach und Psychopa­thologie

im ersten Nebenfach. Nach einer psychotherapeutischen Ausbildung am Alfred

Adler-Institut in Zürich und diversen psychotherapeutischen Praktika eröffnete

sie am 1. März 1997 eine eigene psycho­therapeutische Praxis in X.

Am 19. Oktober 1999 ersuchte A die Gesundheitsdirektion um

Bewilligung der selb­ständigen psychotherapeutischen Tätigkeit und verzichtete

dabei unter Hinweis auf ihre Mitgliedschaft im Schweizer Psychotherapeuten

Verband SPV auf Einreichen von vier Ge­suchsbeiblättern samt Belegen zur

Spezialausbildung. Die Direktion schrieb ihr darauf am 28. Oktober 1999, ihr

Gesuch könne nicht gemäss der übergangsrechtlichen Bestimmung in Ziffer 5 der

Richtlinien der Gesundheitsdirektion (Merkblatt) bearbeitet werden, da sie ihre

selbständige Tätigkeit erst am 1. März 1997 aufgenommen hätte. Sie müsse daher

auch die vier Beiblätter zur Spezialausbildung ausfüllen und mit Belegen

einreichen. Rund drei Jahre später, am 16. Oktober 2002, ergänzte die

Gesuchstellerin das Gesuch im ver­lang­ten Sinn. Dabei belegte sie ihre

theoretische Spezialausbildung beim Alfred Adler-In­sti­tut von 1989 bis 1992,

die Durchführung von total 371 Stunden Selbsterfahrung zwischen 1980 und 1996

und von insgesamt 123 Stunden Supervision zwischen 1991 und 1997. Weiter

belegte sie verschiedene unselbständige psychotherapeutische Tätigkeiten zwi­schen

1989 und 1997.

Am 17. Oktober 2002 stellte die Gesundheitsdirektion A einen

abschlägi­gen Bescheid in Aussicht, da sie die psychotherapeutische

Spezialausbildung vor Abschluss der Erstausbildung absolviert habe. Nachdem A

am 26. November 2002 die Zustellung einer rekursfähigen Verfügung verlangt

hatte, wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch am 20. März 2003 förmlich

ab.

II. Gegen diese Verfügung gelangte A am 14. April 2003

rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die

Verfügung sei aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die

Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie leg­te der Beschwerde eine zusätzliche

Bestätigung über 186 Supervisionsstunden zwischen No­vember 1996 und März 2003

sowie einen Anstellungsvertrag mit dem Spital Y vom 13. November 2002 bei.

Die Gesundheitsdirektion beantragte die Abweisung der

Beschwerde.

Die Kammer zieht in

Erwägungen

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache

gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zu­ständig.

Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht

den angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf

seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).

2.

a) Die Bewilligung der Berufsausübung als

Dauerverwaltungsakt beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung nach

demjenigen Recht, das entweder im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung

oder – bei Vorliegen besonderer Gründe – im Zeitpunkt des an­stehenden

Rechtsmittelentscheides gilt (BGE 127 II 306 E. 7c, 125 II 591 E. 5e/aa,

122.

V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.;

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred Kölz,

Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF 102/II/1983, S. 101 ff., 196

ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von Treu und

Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren ungebührlich

lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet

worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/Müller, Rz. 328).

Nach den dargelegten Grundsätzen gelangen vorliegend die seit

1.

Januar 2002 in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der

Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmung (GesundheitsG, OS 56, 398)

zur Anwendung. Die Beschwerde­­führerin hat zwar ihr Gesuch um Erteilung der

Berufsausübungs­bewilligung bereits im Oktober 1999 gestellt, ergänzte hingegen

ihre Unterlagen trotz rechtzeitiger Aufforderung durch die Behörde erst rund

drei Jahre später. Sie hat es daher selber zu vertreten, dass der

Bewilligungsentscheid erst im Jahr 2003 und damit lange nach In-Kraft-Treten

der neuen Gesetzesbestimmungen gefällt werden konnte. Diese Bestimmungen

unterscheiden sich im vorliegend strittigen Punkt der Spezialausbildung

allerdings ohnehin nicht von den Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März

1999, welche diese in der angefochtenen Verfügung für anwendbar erachtet hat.

b) Da die Beschwerdeführerin nicht vor dem 31. Dezember

1994.

als selbständige Psy­chotherapeutin im Kanton Zürich tätig geworden ist,

gelten für sie die erleichterten An­forderungen der übergangsrechtlichen

Zulassung gemäss Art. II der Gesetzesnovelle nicht. Der gleiche Stichtag galt

im Übrigen auch bereits nach dem Merkblatt der Gesundheitsdirek­tion.

Nach § 22 Abs. 1 GesundheitsG wird die Bewilligung zur

selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an

Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über

a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium

einschliesslich Psychopatho­logie an einer schweizerischen Hochschule,

b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens

einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen

Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie,

Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie

c) eine mindestens zweijährige klinische

psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten

Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leistung oder in

einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.

Die zur Detaillierung dieser

Bestimmung vorgesehene Ausführungsverordnung (vgl. Weisung des Regierungsrates,

ABl 1999, 216 unten) wurde bisher noch nicht erlassen.

Die Gesundheitsdirektion bringt vor, diese Ordnung beruhe auf

einer Stufenfolge von Voraussetzungen, indem das Psychologiestudium als

Erstausbildung, die psychotherapeu­­tische Spezialausbildung und die

unselbständige Tätigkeit in dieser Reihenfolge absolviert werden müssten. In

der Erstausbildung würden die theoretischen Grundlagen vermittelt, welche für

die Spezialausbildung notwendig seien. Die Gesuchstellerin habe ihre Ausbil­dung

am Alfred Adler-Institut, Selbsterfahrung und teilweise auch Supervision vor Abschluss

der Erstausbildung absolviert. Dies gelte auch zum grossen Teil für die

unselbständi­ge Tätigkeit. Ihre Spezialausbildung sei daher ungenügend, ohne

dass diese mit Bezug auf die Ausbildner oder die Integralität der Ausbildung

weiter geprüft werde. Deshalb könne auch eine detaillierte Überprüfung der

absolvierten Supervision unterbleiben.

Dagegen macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend,

die Bewilligungs­­verweigerung verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit und

gegen Treu und Glauben. Aus dem Merkblatt bzw. § 22 GesundheitsG gehe nicht

hervor, dass die einzelnen Ausbildungselemente in einer bestimmten Reihenfolge

absolviert werden müssten. Ein Gesuchstel­ler müsse sich lediglich im Zeitpunkt

der Zulassung über eine genügende Grundausbildung, eine Spezialausbildung und

eine praktische Tätigkeit ausweisen. Die Voraussetzungen zur Bewilligung der

selbständigen nichtärztlichen Psychotherapie seien im Kanton Zü­rich lange

umstritten gewesen, vor allem bezüglich der Frage, ob die Zulassung von einem

Psychologiestudium abhängig zu machen sei. Die Beschwerdeführerin habe bei

Aufnahme ihres Psychologiestudiums darauf vertrauen dürfen, in Zukunft eine

Praxisbewilligung zu er­halten, unabhängig davon, wie dieser Streit ausgehen

werde.

c) Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene

Gesetzesauslegung im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei

Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c GesundheitsG ist in sich

schlüssig und entspricht Sinn und Zweck einer Regelung, welche dem Gedanken der

Spezialisierung verpflichtet ist. Dies ergibt sich bereits aus dem Begriff der

Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung wenig Sinn

macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das Psychologiestudium nicht

als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II Abs. 2 der

Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in seinem Verweis

auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem Sinne. Dementsprechend ging auch

der Regierungsrat in seiner Weisung an den Kantonsrat davon aus, dass die

Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum Psychologiestudium bilde (ABl

1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht hat die vorge­sehene

Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der fraglichen

Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge

verstanden, in­dem es das Psychologiestudium wiederholt als Erst- oder

Grundausbildung und die psychotherapeutische Ausbildung als nachfolgende

Spezialausbildung in einer bestimmten The­rapieform bezeichnete. Dabei erwog

das Gericht, wenn auch in etwas anderem Zusam­menhang, der angehende Therapeut

solle nicht bereits in der Grundausbildung auf eine be­stimmte Therapieform

verpflichtet und durch sie geprägt werden, bevor er über die im Psycho­logiestudium

vermittelten wissenschaftlichen Grundlagen verfüge (E. 2b und c). Diesen Weg

zur psychotherapeutischen Spezialausbildung zeichnete im Übrigen bereits

§ 32 Abs. 2 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege in

seiner Fassung vom 8. Ja­nuar 1992 (VBG) vor, wonach die zur

Spezialausbildung gehörenden je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und

Supervision nach dem Studium hätten besucht werden müssen. Auch wenn

diese Bestimmung vom Bundesgericht mit Entscheid vom 3. Dezember 1993 ins­gesamt

aufgehoben worden ist, bringt sie im fraglichen Punkt den in dieser Hinsicht

über die Jahre beibehaltenen Willen des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck.

Grund für die damalige Aufhebung durch das Bundesgericht bildete auch nicht

etwa der Umstand, dass die Ausbildungsstufenordnung verfehlt gewesen wäre,

sondern dass die massiv umgestaltete Zulassungsordnung trotz der faktisch

geduldeten Tätigkeit vieler nicht­ärztlicher Psy­chotherapeuten nicht mittels

Gesetz und ohne Übergangsordnung erlassen wurde (vgl. BGr, 3. Dezember 1993,

2P.69/1992).

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch das vorgesehene Bundesgesetz

über die psychologischen Berufe (PsyG) gemäss dem Thesenpapier der

Arbeitsgruppe des Bundes­amtes für Gesundheit von einer zeitlichen Stufenfolge

von Grund- und Spezialausbildung ausgeht. Danach wird nämlich für die

selbständige Ausübung der Psychotherapie ein Weiterbildungstitel verlangt, der

nach Absolvieren eines Weiterbildungsprogrammes zu erlangen ist, zu welchem

wiederum nur Inhaber eines anerkannten Ausweises über den Hoch­­schulabschluss

Zugang haben sollen (Thesen 7, 11 und 12, einsehbar unter www.psycho­­therapiecharta.ch/pdf/PsyGesThesenDeu.rtf).

d) Die dargelegten gesetzlichen Anforderungen an den

Ausbildungsgang eines zur selbständigen Berufsausübung zugelassenen

Psychotherapeuten liegen im öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und

sind auch verhältnismässig (vgl. BGE 128 I 92).

e) Zu Unrecht beruft sich die Beschwerdeführerin auch auf das

Vorliegen eines Ver­­trauenstatbestands. Als die Beschwerdeführerin 1987 ihr

Psychologiestudium und 1989 ihre therapeutische Ausbildung begann, waren

nichtärztliche Psychotherapeuten im Kanton Zürich überhaupt nicht zur

Feststellung und Behandlung von Krankheiten und sonstigen ge­­sundheitlichen

Störungen zugelassen. Erste Hoffnungen auf eine Berufszulassung im ge­nannten

Sinn konnten sie sich erstmals Ende August 1991 machen, als das Verwaltungsgericht

den Ausschluss von Nichtärzten als verfassungswidrig erklärte (RB 1991 Nr. 81).

Der erste Versuch einer Regelung für Psychotherapeuten erfolgte darauf bereits

am 8. Januar 1992 in Form des vorgenannten § 32 VBG, welcher aber gerade

ausdrücklich verlangte, dass die Elemente der Spezialausbildung nach dem

Psychologiestudium absolviert werden müssten. Auch wenn das Bundesgericht diese

Bestimmung knapp zwei Jahre später aufhob, so blieb es auch im weiteren Verlauf

der Gesetzgebung stets unbestritten, dass die Spe­zialausbildung in diesem

Sinne an die Grundausbildung anzuschliessen habe. So verlangte etwa auch der

auf den Entscheid des Bundesgerichts hin erarbeitete und später fallen­gelassene

Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 eine nachuniversitäre

Zusatzausbildung (vgl. Hinweis in RB 1998 Nr. 79).

Die wesentlichen Berufswahlentscheidungen der

Beschwerdeführerin konnten daher keineswegs auf die Annahme bauen, die von ihr

absolvierte Spezialausbildung könne unabhängig und parallel zur Grundausbildung

erworben werden.

Im Übrigen wird die Frage, inwieweit das Vertrauen bisheriger

Berufsangehöriger in die künftige Berufszulassung zu schützen sei,

abschliessend durch das Übergangsrecht gemäss Art. II der Gesetzesnovelle

beantwortet. Nur diejenigen Psychotherapeuten, die be­reits vor dem 31.

Dezember 1994 und seither ununterbrochen selbständig tätig waren, werden unter

erleichterten Voraussetzungen entweder aufgrund ihrer Erst- oder aufgrund ihrer

Spezialausbildung im Sinne von § 22 Abs. 1 lit. a und lit. b GesundheitsG

zugelassen. Dieses Stichdatum wurde vom Bundesgericht als verfassungskonform

erachtet, da die nicht­ärzt­­lichen Therapeuten, die ihre psychotherapeutische

Tätigkeit später aufnahmen, aufgrund der Vorgeschichte im Kanton Zürich

jedenfalls damit rechnen mussten, dass der Kanton Zürich gewillt war, eine

einschränkende Regelung zu erlassen (BGE 128 I 92 E. 4).

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

3.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens wird die

Beschwerdeführerin kos­tenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).

Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

...