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Entscheid

VB.2003.00152

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00152

13. November 2003Deutsch25 min

(URT.2003.7621)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A belegte während vier Semestern

von 1982 bis 1985 an der Universität Freiburg Sozialarbeit im Hauptfach,

Ethnologie im ersten und Tiefenpsychologie/Psychopathologie im zweiten

Nebenfach. Von 1985 bis 1993 studierte sie an der Universität Zürich und erwarb

im Februar 1993 das Lizentiat der Philosophischen Fakultät I mit Ethnologie im

Hauptfach, Anthropologischer Psychologie im ersten und Sozialpsychologie im

zweiten Nebenfach.

Am 8. Dezember 1999 ersuchte A die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbstständigen

psychotherapeutischen Tätigkeit und reichte unter anderem verschiedene Belege

für die Durchführung von insgesamt 294 Stunden Supervision und für

unselbstständige psychotherapeutische Tätigkeiten zwischen 1993 und 1998 ein.

Die Gesundheitsdirektion teilte der Gesuchstellerin am 24. November 2000 mit,

dass ihr Gesuch mangels genügender Erstausbildung abgewiesen werden müsse. Mit

Bezug auf die psychotherapeutische Spezialausbildung könnten die absolvierte

Theorie und Selbsterfahrung als rechtsgenügend anerkannt werden. Ebenfalls

könne die bei B und C absolvierte Supervision im Umfang von 150 Stunden

anerkannt werden. Von der unselbstständigen Tätigkeit könnten gesamthaft –

umgerechnet auf 100 Stellenprozente – 22,4 Monate angerechnet werden. Da ihr

somit 50 Stunden Supervision und 1,6 Monate unselbstständige Tätigkeit fehlen

würden, müsse das Gesuch auch mangels genügender psychotherapeutischer

Spezialausbildung und mangels genügender unselbstständiger Tätigkeit abgewiesen

werden.

Am 29. April 2001 stellte A erneut

ein Gesuch. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Y habe ihr in der

Zwischenzeit, nämlich am 15. Februar 2001, die Bewilligung zur selbstständigen

psychotherapeutischen Tätigkeit auf dem Kantonsgebiet erteilt. Aufgrund dieser

Praxisbewilligung sei ihr auch im Kanton Zürich die Praxisbewilligung zu

erteilen. Am 2. Mai 2001 stellte die Gesundheitsdirektion der Gesuchstellerin

erneut einen abschlägigen Entscheid in Aussicht.

Die

Gesuchstellerin ersuchte die Gesundheitsdirektion am 13. Juni 2001, ihr An­liegen

der Fachkommission Psychotherapie vorzulegen und unter bestimmten Bedingungen

um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Am 13. Juli 2001 bat sie dann bedingungslos

um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Nachdem die Fachkommission Psychotherapie

am 28. November 2001 getagt hatte, teilte die Gesundheitsdirektion der

Gesuchstellerin am 12. Dezember 2001 wiederholt mit, dass ihr Gesuch abgewiesen

werden müsse.

Mit Schreiben vom 28. Januar, 26.

Juni und 15. Dezember 2002 ersuchte A erneut um die Zustellung einer

rekursfähigen Verfügung. Die Gesundheitsdirektion wies hierauf das Gesuch mit

Verfügung vom 20. März 2003 förmlich ab (Disp.-Ziff. I). Die Verfahrenskosten

wurden der Gesuchstellerin auferlegt (Disp.-Ziff. II).

Erwägungen

II. Gegen diese Verfügung gelangte A

am 24. April 2003 rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, die Verfügung sei aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei die

Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton

Zürich zu erteilen sowie die Kostenauflage der Verfügung aufzuheben,

eventualiter sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die

Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie legte der Beschwerde zusätzliche

Unterlagen ihre Erstausbildung betreffend bei, zusätzliche Bestätigungen über

103.

Supervisionsstunden zwischen 1998 und 2002 und eine Arbeitsbestätigung von

Dr. med. D, gemäss welcher die Beschwerdeführerin vom 1. Januar 1999 bis

zum 15. März 2000 mit einem Pensum von 30 % in seiner Praxis als delegierte

Psychotherapeutin gearbeitet habe.

Die Gesundheitsdirektion beantragte

in ihrer Beschwerdeantwort vom 28. Mai 2003 die Abweisung der Beschwerde.

Am 8. Juli 2003 reichte A einen

Ausdruck aus der Website der FMH nach mit dem Hinweis, dass daraus hervorgehe,

dass Dr. med. D entgegen den Darlegungen der Beschwerdegegnerin in deren

Beschwerdeantwort über den Weiterbildungstitel FMH für Psychiatrie und

Psychotherapie verfüge.

Die 3. Kammer des

Verwaltungsgerichts setzte den Parteien am 22. August 2003 eine Frist an, um

zur Frage Stellung zu nehmen, ob auf das Gesuch der Beschwerdeführerin die am

1.

Januar 2002 in Kraft getretenen §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes

vom 4. November 1962 in der Fassung vom 21. August 2000 samt

Übergangsbestimmungen (OS 56, 398) anwendbar seien. Beschwerdegegnerin und

Beschwerdeführerin reichten ihre Stellungnahmen am 12. resp. 16. September 2003

ein.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für

die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zuständig.

Im Verfahren der Direktbeschwerde

hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid nicht nur auf

Rechtsverletzungen, sondern auch auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50

Abs. 3 VRG).

2.

a) Der Regierungsrat des Kantons

Zürich regelte in § 32 der Verordnung über die Berufe der

Gesundheitspflege vom 8. Januar 1992 die Bewilligungsvoraussetzungen für die

selbstständige Ausübung der Psychotherapie. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob

das Bundesgericht die fragliche Verordnungsbestimmung auf. Da die dadurch

entstandene Regelungslücke vorerst weder durch Verordnung noch Gesetz

geschlossen wurde, wies das Verwaltungsgericht die Gesundheitsdirektion an,

eine Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen

Gesuche aufzustellen (RB 1998 Nr. 79). Die von der Gesundheitsdirektion in

der Folge entwickelten Richtlinien vom März 1999 (nachstehend Richtlinien),

welche für die Übergangszeit bis zum In-Kraft-Treten einer gesetzlichen

Regelung die Zulassung zur selbstständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeut

regeln, wurden vom Verwaltungsgericht als rechtmässig erkannt (RB 2000 Nr. 77).

Am 1. Januar 2002 traten die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes

vom 4. November 1962 in der Fassung vom 21. August 2000 samt

Übergangsbestimmungen (GesundheitsG, OS 56, 398) in Kraft, welche neu nun die

Zulassungsvoraussetzungen regeln.

b) Im vorliegenden Verfahren stellt

sich vorab die Frage, ob die Gesundheitsdirektion in ihrer Verfügung vom 20.

März 2003 das Gesuch der Beschwerdeführerin zu Recht gestützt auf die

Richtlinien überprüft hat oder ob sie nicht die am 1. Januar 2002 in Kraft

getretenen neuen Gesetzesbestimmungen des Gesundheitsgesetzes hätte anwenden müssen.

Diese Frage ist insofern von Bedeutung, da die neuen Gesetzesbestimmungen gegenüber

den Richtlinien eine Verschärfung im Bereich der Erstausbildung vorsehen:

Gemäss § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG wird die Bewilligung zur

selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit nur noch

an Gesuchstellende erteilt, die sich über ein abgeschlossenes

Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen

Hochschule ausweisen, während gemäss den Richtlinien auch eine andere gleichwertige

Ausbildung ausreichte.

c) Fehlt eine ausdrückliche

gesetzliche Regelung, so beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung die

Bewilligung der Berufsausübung als Dauerverwaltungsakt nach demjenigen Recht,

das entweder im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung oder – bei Vorliegen

besonderer Gründe – im Zeitpunkt des anstehenden Rechtsmittelentscheides gilt.

Letzteres ist der Fall, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen

oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen worden und

daher auch in hängigen Verfahren sofort anwendbar sind (BGE 127 II 306 E. 7c,

125.

II 591 E. 5e/aa, 122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7;

Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht,

Bern 2000, S. 129 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred

Kölz, Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF 102/II/ 1983, S. 101 ff.,

196.

ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von

Treu und Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren

ungebührlich lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte

Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/ Müller, Rz. 328).

Dieser letztere Grundsatz ist auch dann zu beachten, wenn das neue Recht

zwischen dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs und jenem der

erstinstanzlichen Verfügung in Kraft getreten ist.

d) Das Verwaltungsgericht hat zu

dieser Frage schon in mehreren Entscheidungen Stellung genommen. In

VB.2002.00310 entschied es, dass auf ein am 21. Dezember 2001

eingereichtes Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als

Psychotherapeutin die am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen

Gesetzesbestimmungen anwendbar seien, mit der Begründung, dass das Gesuch zu

einem Zeitpunkt eingereicht worden sei, in welchem klar gewesen sei, dass es

erst während der Geltungszeit des neuen Rechts durch die Gesundheitsdirektion

geprüft werden würde (RB 2002 Nr. 60). Diese Rechtsprechung wurde vom

Verwaltungsgericht in VB.2003.00139 und VB.2003.00153 bestätigt (VGr, 10. Juli

2003, www.vgrzh.ch). Beim erstgenannten Entscheid handelte es sich um ein Gesuch,

das von der Beschwerdeführerin zwar schon am 19. Oktober 1999 eingereicht, aber

erst am 16. Oktober 2002 mit den notwendigen Unterlagen ergänzt wurde,

beim zweitgenannten Entscheid um ein Gesuch, das erst am 22. Dezember 2001 eingereicht

worden war. Beiden Fällen gemeinsam war zudem, dass sich die neuen

Gesetzesbestimmungen im damals strittigen Punkt der Spezialausbildung ohnehin

nicht von den Richtlinien der Gesundheitsdirektion unterschieden.

Der vorliegende Fall unterscheidet

sich von den genannten Fällen insofern, als dass die Beschwerdeführerin ihr

Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit

einerseits schon am 29. April 2001 und somit deutlich vor In-Kraft-Treten der

neuen Gesetzesbestimmungen eingereicht hatte, anderseits dadurch, dass die

neuen Gesetzesbestimmungen für die Beschwerdeführerin eine klare

Verschlechterung bedeuten.

e) In ihrer Stellungnahme vom 16.

September 2003 führte die Beschwerdeführerin aus, dass vorliegend die

Richtlinien anwendbar seien. Sie habe ihr Gesuch schon am 29. April 2001

eingereicht und am 13. Juni 2001 zum ersten Mal und am 13. Juli 2001 zum

zweiten Mal um Zustellung einer anfechtbaren Verfügung gebeten. Mit Schreiben

vom 7. November 2001 habe die Gesundheitsdirektion der Beschwerdeführerin

mitgeteilt, dass sie ihr nach der Sitzung der Fachkommission unverzüglich eine

rekursfähige Verfügung zustellen würde. Die Fachkommission habe das Gesuch am

28.

November 2001 ebenfalls abgelehnt. Der Entscheid sei der Beschwerdeführerin

mit Schreiben vom 12. Dezember 2001 – entgegen der Ankündigung – wiederum

lediglich in Briefform eröffnet worden unter dem Hinweis, dass die

Beschwerdeführerin eine anfechtbare Verfügung verlangen könne. Die Beschwerdeführerin

habe dann in mehreren Schreiben um Zustellung einer entsprechenden Verfügung

gebeten, bis dann am 28. März 2003 die Verfügung endlich eingetroffen sei. Dass

die Gesundheitsdirektion bis im März 2003 gebraucht habe, um ihren bereits

gefällten negativen Entscheid noch ausführlich in einer Verfügung zu begründen,

könne nicht der Beschwerdeführerin angelastet werden. Die Anwendung der seit

dem 1. Januar 2002 in Kraft stehenden § 22 ff. GesundheitsG

würde gegen Treu und Glauben verstossen.

Die Gesundheitsdirektion brachte in

ihrer Eingabe vom 12. September 2003 zum Ausdruck, dass sie bei der Beurteilung

der Gesuche jeweils dasjenige Recht anwende, welches zum Zeitpunkt des

Gesucheingangs gegolten habe. Sie nimmt indes zur gestellten Frage nicht eigentlich

Stellung; jedenfalls nimmt sie darin in keiner Weise Bezug auf die zur intertemporalrechtlichen

Frage ergangenen bisherigen Entscheide.

f) Die Beschwerdeführerin reichte

ihr erstes Gesuch am 8. Dezember 1999 ein. Nachdem ihr die Gesundheitsdirektion

am 24. November 2000 einen abschlägigen Entscheid in Aussicht gestellt hatte,

verzichtete die Beschwerdeführerin jedoch um Zustellung einer rekursfähigen

Verfügung. Am 29. April 2001 stellte die Beschwerdeführerin ein zweites Gesuch,

für welches die Gesundheitsdirektion am 2. Mai 2001 ebenfalls einen negativen

Entscheid in Aussicht stellte. Am 13. Juni 2001 ersuchte die Beschwerdeführerin

darum, dass ihr Anliegen der Fachkommission Psychotherapie vorgelegt werde.

Ausserdem brachte sie Argumente vor, weshalb ihr die Bewilligung zur

selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin zu erteilen sei, und

schloss ihr Schreiben damit, dass, wenn die Gesundheitsdirektion ihrer

Argumentation nicht folgen könne, sie die Direktion um die Zustellung einer

rekursfähigen Verfügung bäte. Gleichentags antwortete die Gesundheitsdirektion,

dass sie sich mit den Argumenten der Beschwerdeführerin nicht einverstanden

erklären könne, und bat diese um eine Mitteilung, falls sie weiterhin auf eine

rekursfähige Verfügung bestehe. Mit Schreiben vom 13. Juli 2001 ersuchte die

Beschwerdeführerin dann zum ersten Mal unmissverständlich um Zustellung einer

rekursfähigen Verfügung. Zu jenem Zeitpunkt war aber immer noch das Anliegen

der Beschwerdeführerin offen, ihren Fall der Fachkommission Psychotherapie

vorzulegen, weshalb ihr von der Gesundheitsdirektion am 7. November 2001

mitgeteilt wurde, dass ihr Gesuch am 28. November 2001 der Fachkommission

Psychotherapie vorgelegt werde. In der Folge werde man ihr unverzüglich die

rekursfähige Verfügung zustellen. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2001

informierte die Gesundheitsdirektion die Beschwerdeführerin über die Beurteilung

durch die Fachkommission und setzte ihr eine neue Frist bis zum 31. Januar 2002

an, um eine rekursfähige Verfügung zu verlangen, worauf die Beschwerdeführerin

bis zum 28. Januar 2002 zuwartete, um die besagte Verfügung zu verlangen.

Diese Bitte wiederholte sie mit Schreiben vom 26. Juni und

15.

Dezember 2002. Am 20. März 2003 erliess die die Gesundheitsdirektion

schliesslich die gewünschte Verfügung.

Es erstaunt tatsächlich, dass es

seit der ersten unmissverständlichen Bitte der Beschwerdeführerin um Zustellung

einer Verfügung am 13. Juli 2001 bis zum Erlass der Verfügung am 20. März 2003

über 1 ¾ Jahre dauerte. Es kann zwar festgestellt werden, dass zumindest

anfänglich die Verzögerungen durch die Beschwerdeführerin mitverursacht wurden.

So war sie es, die mit Schreiben vom 13. Juni 2001 darum gebeten hatte, dass

ihr Fall der Fachkommission Psychotherapie vorgelegt werde – einem Anliegen,

welchem die Gesundheitsbehörde am 28. November 2001 nachkam. Doch spätestens zu

diesem Zeitpunkt hätte es die Gesundheitsdirektion in der Hand gehabt, der

Beschwerdeführerin eine rekursfähige Verfügung zuzustellen. Es darf daher nicht

zulasten der Beschwerdeführerin gehen, wenn die Gesundheitsbehörde ihr am 12.

Dezember 2001 erneut eine Frist ansetzt, um eine rekursfähige Verfügung zu

verlangen. Da die Gesundheitsdirektion das Gesuch somit noch vor

In-Kraft-Treten der neuen Gesetzesbestimmungen hätte behandeln können, ist es

im Ergebnis – nämlich unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben

– nicht rechtsverletzend, wenn sie das Gesuch der Beschwerdeführerin noch

gestützt auf die Richtlinien überprüft hat.

3.

a) Zunächst einmal ist

festzustellen, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für eine

erleichterte übergangsrechtliche Zulassung gemäss Ziff. 5 der Richtlinien

nicht erfüllt, da sie nicht vor dem 31. Dezember 1994 selbstständig im Kanton

Zürich psychotherapeutisch tätig geworden ist. Sie muss deshalb die

Zulassungsvoraussetzungen gemäss Ziff. 1 der Richtlinien erfüllen, wonach

sie sich ausweisen muss über:

a) ein abgeschlossenes

Psychologiestudium einschliesslich Psychopatho­logie an einer schweizerischen

Universität oder eine andere gleichwertige Ausbildung,

b) eine integrale

Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von

psychischen und psychosomatischen Krankheiten bewährten Psychotherapiemethode,

die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst,

sowie

c) eine mindestens

zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger

Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder

psychotherapeutischer Leistung oder in einer psychotherapeutischen Fachpraxis.

Das Verwaltungsgericht hat in zwei

Entscheiden vom 10. Juli 2003 festgestellt, dass diese drei Ausbildungselemente

– Erstausbildung, psychotherapeutische Spezialausbildung und unselbstständige

Tätigkeit – in einer zeitlichen Stufenfolge zu absolvieren sind (VGr, 10. Juli

2003, VB.2003.00139 und VB.2003.00153). Verfügt die Gesuchstellende demnach

nicht über eine genügende Erstausbildung, so kann sie die fehlenden Kenntnisse

der Erstausbildung nicht im Rahmen der anderen Ausbildungselemente erwerben. Zwar

lagen den genannten Urteilen Anwendungsfälle von § 22 Abs. 1

GesundheitsG zu Grunde; da Ziff. 1 der Richtlinien aber in dieser Hinsicht

mit § 22 Abs. 1 GesundheitsG übereinstimmt, kann das zum Gesundheitsgesetz

Festgestellte auch auf die Richtlinien angewandt werden.

b) Die Beschwerdeführerin kann sich

nicht über ein abgeschlossenes Psychologiestudium ausweisen. Es muss deshalb

geprüft werden, ob sie über "eine andere gleichwertige Ausbildung"

gemäss Ziff. 1 lit. a der Richtlinie verfügt. Als gleichwertig werden

andere Hochschulabschlüsse anerkannt, wenn nachgewiesen wird, dass zusätzlich

die für die Ausübung der Psychotherapie notwendigen psychologischen und

medizinischen Grundlagenfächer absolviert wurden. Die Fachkommission für

Psychotherapie hat festgestellt, welche Grundlagenfächer absolviert worden sein

müssen, um zusammen mit einem Hochschulabschluss als gleichwertige Ausbildung

anerkannt zu werden. Insgesamt müssen 600 Stunden Grundlagenwissen in nachfolgend

aufgezählten Fächern nachgewiesen werden:

Das Grundlagenwissen hat folgende Fachkenntnisse im Umfang von insgesamt

mindestens 400 Stunden zu umfassen, wobei pro Fach je mindestens 30 Stunden zu

absolvieren sind:

1.

Allgemeine anthropologische und psychologische Grundlagen;

2.

Medizinische Grundlagen und Neurowissenschaften;

3.

Allgemeine Psychopathologie;

4.

Spezielle Psychopathologie, psychiatrische Krankheits- und Behandlungslehre

inkl. Psychopharmakologie;

5.

Entwicklungs- und Persönlichkeitspsychologie;

6.

Theorien der psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik;

7.

Geschichte, Entwicklung, Schulen und Methoden der Psychotherapie;

Das Grundlagenwissen hat folgende Fachkenntnisse im Umfang von insgesamt

mindestens 140 Stunden zu umfassen, wobei pro Fach je mindestens 30 Stunden zu

absolvieren sind:

8.

Psycho-Diagnostik und Testtheorie;

9.

Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung;

10.

Erkenntnis-

und Wissenschaftstheorie;

11.

Ethik und

Recht;

Grundlagenwissen in folgenden Fachgebieten kann höchstens im Umfang von

insgesamt 60 Stunden angerechnet werden:

12.

Pädagogik,

Soziologie, Ethnologie und Religionswissenschaften;

13.

Philosophie,

Geschichte, Kunst-, Literatur- und Sprachenwissenschaften.

Die Beschwerdeführerin verfügt über

einen Hochschulabschluss. Die Gesundheitsdirektion anerkannte in der

angefochtenen Verfügung, dass die Beschwerdeführerin von den vorgenannten

Fächern die Fächer 1, 4, 7, 10, 11 und 12 absolviert habe. In ihrer Beschwerdeantwort

anerkannte sie ausserdem die Erfüllung von Fach 8. Umstritten ist somit, ob die

Beschwerdeführerin über ein ausreichendes Grundlagenwissen in den Fächern "Medizinische

Grundlagen und Neurowissenschaften" (Fach 2), "Allgemeine

Psychopathologie" (Fach 3), "Entwicklungs- und

Persönlichkeitspsychologie" (Fach 5), "Theorien der psychischen

Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik" (Fach 6) und "Psychotherapieforschung

und Qualitätssicherung" (Fach 9) verfügt.

c) Die Beschwerdeführerin macht

geltend, dass sie in den Fächern 2, 3, 6 und 9

über ein ausreichendes Grundlagenwissen verfüge. Das Wissen in den

medizinischen Grundlagen und Neurowissenschaften (Fach 2) habe sie sich im

Rahmen ihrer praktischen Tätigkeit an der Klinik Z vom Juni 1994 bis November

1995.

erworben, das Wissen in allgemeiner Psychopathologie (Fach 3) sowie in

psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik (Fach 6) im Rahmen

des Diagnostikseminars an der Klinik Z und das Wissen in der

Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung (Fach 9) dadurch, dass sie nach

dem Studienabschluss ein Semester in der Psychotherapieforschung, das heisst

über Erzählungen in der Psychotherapie, am Psychologischen Institut der

Universität Zürich gearbeitet habe (Beschwerdeschrift, act. 2, S. 6 ff.,

Ziff. 13-14 und 17).

Dagegen wendet die

Gesundheitsdirektion ein, dass das psychotherapierelevante Grundlagenwissen im

Rahmen eines strukturierten und allgemein gehaltenen Studienganges absolviert

werden müsse, welcher die theoretischen Grundlagen vermittle. Um dem

Hochschulniveau des Psychologiestudiums gerecht zu werden, würden ganz

grundsätzlich nur Vorlesungen an den Universitäten oder Fachhochschulen oder im

Rahmen eines Ergänzungsstudiums anerkannt. Während unselbstständiger Tätigkeit

– wie z.B. in psychiatrischen Kliniken vermitteltes Wissen – sei in aller Regel

nicht oder nur wenig strukturiert und in aller Regel nur fallbezogen. Aus

diesem Grund könne das an der Klinik Z erworbene Wissen nicht anerkannt werden.

Das Gleiche gelte für die Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung, da es

sich bei der Arbeit am Psychologischen Institut der Universität Zürich nicht um

einen strukturierten Unterricht, welcher theoretisches Wissen vermittle,

handle, sondern um eine unselbstständige Tätigkeit bzw. offenbar um eine

Forschungstätigkeit (Beschwerdeantwort, act. 8, S. 1 f., Ziff. 12-14

und 17).

d) Die Ansicht der

Gesundheitsdirektion wird durch die Weisung des Regierungsrats vom 20. Januar

1999.

bestätigt (ABl 1999, 209). Der Regierungsrat wollte für die Bewilligung

zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit als

Erstausbildung – entgegen dem schliesslich verabschiedeten § 22 Abs. 1

lit. a GesundheitsG – nicht nur ein abgeschlossenes Psychologiestudium,

sondern auch andere als gleichwertig anerkannte Ausbildungen zulassen.

Sicherzustellen sei jedoch, dass diejenigen Personen, die nicht an einer

Hochschule Psychologie und Psychopathologie studiert hätten, sich über eine

Ausbildung ausweisen könnten, die in den zentralen Fächern wie Psychopathologie,

Neurosenlehre, Entwicklungspsychologie einer Hochschulausbildung materiell

gleichwertig seien (ABl 1999, 215). Die Meinung der Gesundheitsdirektion ist

deshalb zutreffend, dass das Grundlagenwissen nur im Rahmen einer

universitätsähnlichen Ausbildung mit strukturiertem Unterricht und nicht bei

der Ausübung einer unselbstständigen Tätigkeit erworben werden kann.

aa) Aus diesem Grund kann das an

der Klinik Z vom Juni 1994 bis November 1995 erworbene Wissen in den

medizinischen Grundlagen und Neurowissenschaften nicht anerkannt werden. Im

Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin besagte praktische

Tätigkeit am 8. Dezember 1999 als Nachweis ihrer unselbstständigen Tätigkeit im

Sinne von Ziff. 1 lit. c der Richtlinien eingereicht hatte (act. 1/7

und 1/7/2) und von der Gesundheitsdirektion im Umfang von 17 Monaten anerkannt

wurde (Verfügung der Gesundheitsdirektion, act. 4, S. 4 Ziff. 3).

Da es sich bei den drei Ausbildungselementen zur Erlangung der Bewilligung der

selbstständigen psychotherapeutischen Ausbildung – wie vorne in Erwägung 3a am

Ende ausgeführt – um eine zeitliche Stufenfolge handelt, ist es ausgeschlossen,

dass die gleiche Ausbildungssequenz sowohl an die Erstausbildung als auch an

die unselbstständige Tätigkeit angerechnet wird.

bb) Auch das von der

Beschwerdeführerin an der Klinik Z besuchte Diagnostikseminar erfüllt nicht die

Voraussetzungen einer der Hochschulausbildung gleichwertigen Ausbildung, da es

sich dabei – soweit sich aus den Akten ergibt – nur um eine berufsbegleitende

hausinterne Ausbildung handelt. Zudem hätte die Beschwerdeführerin bei einer

Anerkennung dieser Ausbildung einen Teil ihrer Erstausbildung während ihrer

unselbstständigen Tätigkeit absolviert, was wiederum nicht mit der in den

Richtlinien statuierten Stufenfolge in Einklang stehen würde.

cc) Schliesslich kann auch die

Mitwirkung in der Psychotherapieforschung am Psychologischen Institut der

Universität Zürich nicht als Nachweis des Grundlagenwissens in der

Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung gelten, da es sich dabei – wie

die Gesundheitsdirektion zu Recht einwendet – nicht um einen strukturierten

Unterricht, welcher theoretisches Wissen vermittelt, sondern um eine

unselbstständige Tätigkeit – offenbar eine Forschungstätigkeit – handelt.

e) Insofern die Beschwerdeführerin

vorbringt, dass sie sich das Wissen in allgemeiner Psychopathologie (Fach 3)

sowie in psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik (Fach 6) im

Rahmen der Vorlesung "Einführung in die Tiefenpsychologie" (WS 83/84

und SS 84) und das Wissen in Entwicklungs- und Persönlichkeitspsychologie (Fach

5) im Rahmen der Vorlesung "Entwicklungspsychologie" (WS 82/83 und SS

83), beide an der Universität Freiburg, erworben habe (Beschwerdeschrift, act. 2,

S. 7, Ziff.

14-15), verzichtete die Gesundheitsdirektion auf eine Stellungnahme, da ihr die

in der Beschwerdeschrift genannten Bestätigungen nicht vorlägen, weshalb sie

nicht beurteilt werden könnten. Sie fügte jedoch an, dass es sich bei der

Vorlesung "Einführung in die Tiefenpsychologie" wohl eher um eine

solche über eine spezielle Psychotherapiemethode

– nämlich Tiefenpsychologie – handle, denn um eine solche über Psychopathologie

(allgemeine Krankheitslehre). Zudem würden die Vorlesungen dazu in den

Verzeichnissen mit Psychopathologie bezeichnet (Beschwerdeantwort, act. 8,

S. 2, Ziff. 14-15).

aa) Die Beschwerdeführerin hat mit

dem Testatheftauszug der Universität Freiburg belegt, dass sie im WS 82/83 und

SS 83 die Vorlesung "Entwicklungspsychologie" besucht hat. Damit kann

ihr auch Fach 5 angerechnet werden.

bb) Dem Testatheftauszug betreffend

"Einführung in die Tiefenpsychologie" hat sie eine Bestätigung von

Dr. med. E, datiert am 11. April 2003, beigelegt, der die Vorlesung damals an

der Universität Freiburg gehalten hatte. Darin bestätigt er, dass sich die Thematik

der Vorlesung vor allem um die allgemeine Psychopathologie aus analytischer

Sicht und die Theorien der Psychischen Störungen und Erkrankungen (unter

Einbezug der Psychosomatik) zentrierte. Zur Beurteilung der Frage, ob aufgrund

dieser Bestätigung auch die Erfüllung der Fächer 3 und 6 anerkannt werden kann,

müsste die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Gesundheitsdirektion

zurückgewiesen werden (§ 64 Abs. 1 VRG). Da aber – wie in Erwägung 3d

festgestellt – die Beschwerdeführerin auf jeden Fall nicht über ein

ausreichendes Grundlagenwissen in den Fächern 2 und 9 verfügt, erübrigt sich

eine Rückweisung an die Gesundheitsdirektion.

f) Die Beschwerdeführerin kann sich

somit nicht über eine genügende Erstausbildung ausweisen. Wie schon wiederholt

erwähnt, müssen die Zulassungsvoraussetzungen gemäss Ziff. 1 der

Richtlinien in einer zeitlichen Stufenfolge absolviert werden. Es kann deshalb

darauf verzichtet werden zu überprüfen, ob die Beschwerdeführerin über eine ausreichende

psychotherapeutische Spezialausbildung und eine ausreichende unselbstständige

Tätigkeit verfügt.

4.

a) Nachdem eine Bewilligung

gestützt auf das Gesundheitsgesetz nicht möglich ist, stellt sich die Frage, ob

der Beschwerdeführerin eine solche gestützt auf das Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober

1995.

(BGBM) erteilt werden muss.

Die Gesundheitsdirektion vertritt

die Auffassung, dass das Binnenmarktgesetz der Beschwerdeführerin keinen

Anspruch auf Marktzulassung verschaffe. Sofern die Berufsausübungsbewilligung

aus dem Kanton Y überhaupt als kantonaler Fähigkeitsausweis im Sinne des

Gesetzes anerkannt werden müsse, sei es offensichtlich, dass der Kanton Y an

die Fächerverbindung weniger hohe Anforderungen stelle als der Kanton Zürich an

das psychotherapierelevante Grundlagenwissen, welches in

gesundheitspolizeilicher Hinsicht von grösster Wichtigkeit sei; dies

insbesondere auch unter dem Aspekt, dass das Gesundheitsgesetz mit der Änderung

vom 1. Januar 2002 als rechtsgenügende Erstausbildung nur noch ein

Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie anerkenne. Eine Beschränkung

nach Art. 3 BGBM sei daher gerechtfertigt. Ebenso grosse Wichtigkeit messe

der Kanton Zürich der zweijährigen unselbstständigen psychotherapeutischen

Tätigkeit zu; dies offensichtlich im Gegensatz zum Kanton Y, welcher nur ein

Jahr verlange.

Dem hält die Beschwerdeführerin im

Wesentlichen entgegen, dass der Kanton Y nicht ein tieferes Schutzniveau

anstrebe als der Kanton Zürich. Ausserdem könne sie sich über eine praktische

Berufserfahrung von zwei Jahren ausweisen.

b) Mit ihren Ausbildungsnachweisen

und deren Anerkennung durch den Kanton Y für die Zulassung als selbstständige

Psychotherapeutin verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal

anerkannten Fähigkeitsausweis zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sinn von Art. 4

Abs. 1 BGBM. Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen

von Art. 3 Abs. 1 BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen

gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten, und sie müssen zur

Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig

sein. Als überwiegende öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2

BGBM unter anderem insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung

eines hinreichenden Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige

Berufstätigkeiten in Betracht. Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind

unter anderem insbesondere dann verhältnismässig, wenn die angestrebte

Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt

wird (Art. 3 Abs. 3 BGBM).

Der schweizerische Gesetzgeber

wollte mit dem Binnnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung

Kantonsfremder und einen offenen oder verdeckten Protektionismus zu Gunsten

einheimischer Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt

kein über Art. 31 aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung)

hinausgehender bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche

Einschränkung des Wirtschaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung

auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch

ausserkantonale Anbieter diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM

verwehrt es den Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere

Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I

322.

E. 4c). Allerdings wird mit der binnenmarktlichen

Freizügigkeitskonzeption vorerst die Gleichwertigkeit der kantonalen

Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322 E. 4b, 125 I 276 E. 5b,

125.

II 56 E. 4b; VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00153, www.vgrzh.ch).

c) Gemäss den Richtlinien verlangt

der Kanton Zürich für die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen

psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium

einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Universität oder eine

andere gleichwertige Ausbildung. Wie in Erwägung 3b ausgeführt, werden an die

Gleichwertigkeit der Ausbildung ziemlich hohe Anforderungen gestellt. So muss

ein Gesuchstellender insgesamt 600 Stunden Grundlagenwissen in 11 verschiedenen

Fächern nachweisen. Das Bundesgericht hat in Bezug auf die am 1. Januar 2002 in

Kraft getretenen §§ 22 ff. GesundheitsG erkannt, dass es

verhältnismässig ist, dass der Kanton Zürich im Gegensatz zu anderen Kantonen

auf ein Psychologiestudium besteht (BGE 128 I 92 E. 2c). Der Zürcher

Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie

einschliesslich Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung

und der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen, die einen

wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass sich sagen lässt, die

Anforderungen seien unnötig streng oder unzumutbar hoch. Im Interesse des

Patientenschutzes verlangt der zürcherische Gesetzgeber einen verhältnismässig

hohen Ausbildungsstand. Das Binnenmarktgesetz kann nicht dazu führen, dass die

Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der

die geringsten Anforderungen stellt (BGE 128 I 92 E. 3). Gleiche

Überlegungen gelten natürlich auch für die qualifizierten Anforderungen der –

in den Richtlinien vorgesehenen – dem Psychologiestudium gleichwertigen

Ausbildung. Die Zulassung des Kantons Y verpflichtet den Kanton Zürich daher

nicht dazu, an die Beschwerdeführerin, die weder über ein Psychologiestudium

noch über eine entsprechende qualifizierte Erstausbildung verfügt, geringere

Anforderungen als an andere Psychotherapeuten ohne ausserkantonale Zulassung zu

stellen. Aus diesem Grund ist die strittige Berufsausübungsbewilligung auch

gestützt auf das Binnenmarktgesetz zu verweigern. Damit erübrigt es sich zu

überprüfen, ob sich die Beschwerdeführerin über eine zweijährige praktische

Berufserfahrung ausweisen kann.

5.

Damit unterliegt die

Beschwerdeführerin in der Hauptsache. Die Gesundheitsdirektion hat der

Beschwerdeführerin für die angefochtene Verfügung eine Pauschalgebühr von Fr.

500.

- auferlegt. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, hat die Gesundheitsdirektion

damit Art. 4 Abs. 2 BGBM, der die Kostenlosigkeit des Verfahrens

vorschreibt, missachtet. In dieser Hinsicht ist der Entscheid aufzuheben. Da

sich die in Art. 4 Abs. 2 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem

Sinn und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges

Rechtsmittelverfahren bezieht (vgl. unveröffentlichte Erwägung 5 aus RB 1998 Nr. 77

und Nr. 78), wird die Beschwerdeführerin für das Beschwer­deverfahren

kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).

Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht

zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In teilweiser Gutheissung der

Beschwerde wird Disp.-Ziff. II der angefochtenen Verfügung aufgehoben. Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

…