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Entscheid

VB.2003.00160

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00160

10. Juli 2003Deutsch19 min

(URT.2003.7445)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Gesundheitsdirektion bewilligte Dr.

med. A, geb. 1962, am 1. April 1999 gestützt auf § 7 des Gesundheitsgesetzes

vom 4. November 1962 (GesundheitsG) die selbständige ärztliche Tätigkeit bis

zum Jahr 2032. Als damali­­ge Praxisadresse hatte er mit X in Zürich angegeben.

Unter Hinweis da­rauf, dass der Krankenkassenverband seine Zulassung zur

Abrechnung von Leistungen zu­lasten der obligatorischen Krankenkassenversicherung

offenbar im März 2000 sistiert habe, ersuchte ihn die Gesundheitsdirektion am

9. April 2001 um Mitteilung, ob er nach wie vor, und gegebenenfalls unter

welcher Adresse, im Kanton Zürich selbständig ärztlich tätig sei. Am 31. Mai

2001, nunmehr im Kanton Y wohnhaft, schrieb er der Gesundheitsdirektion, mit

grösster Wahrscheinlichkeit werde er noch dieses Jahr wieder im Kanton Zürich

eine selbständige ärztliche Tätigkeit aufnehmen, weshalb er darum bitte, seine

Praxisbewilligung nicht zu löschen. Die Gesundheitsdirektion kündigte ihm am 6.

Juni 2001 schriftlich an, sie werde seine Praxisbewilligung, von der er zurzeit

keinen Gebrauch im Kanton Zürich mache, für die Dauer eines Jahres bis längstens

30. Juni 2002 sistieren. Sollte sie dahin von ihm keinen Bericht erhalten,

werde sie seine Praxisbewilligung automatisch und definitiv lö­schen. Von der

Sistierung gab sie den gleichen Stellen wie seinerzeit von der Bewilligungs­erteilung

Kenntnis. Am 5. Juli 2002 setzte die Gesundheitsdirektion Dr. med. A eine

Nachfrist bis 15. August 2002, um der Behörde mitzuteilen, ob er die ärztliche

Tä­tig­keit im Kanton Zürich wieder aufnehme, ansonsten seine Bewilligung

gelöscht werde. Dr. med. A ersuchte die Direktion hierauf am 29. Juli 2002 um

Darlegung der Rechts­grundlage für eine Löschung der Bewilligung. Die Direktion

antwortete ihm am 31. Juli 2002, die einmal erteilte Bewilligung

berechtige "nach Aufgabe bzw. Unterbruch oder sogar nie aufgenommener

Praxistätigkeit" nicht "bedingungslos" zur selbständigen ärzt­lichen

Tätigkeit. Sie setzte ihm erneut eine Nachfrist bis 31. August 2002 zur Nennung

einer "genauen Praxisadresse" an, ansonsten die Praxisbewilligung

androhungsgemäss gelöscht werde. Sie wies ihn zudem darauf hin, dass sie ihm

nach Löschung der Bewilligung aufgrund der bundesrätlichen Verordnung vom 3.

Juli 2002 über die Einschränkung der Zu­lassung von Leistungserbringern zur

Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (SR 832.103)

voraussichtlich mindestens in den nächsten drei Jahren keine solche Bewilligung

mehr erteilen könne. Dr. med. A ersuchte die Direktion hierauf am 9.

August 2002 um eine beschwerdefähige Verfügung in dieser Angelegenheit.

Dementsprechend verfügte die

Gesundheitsdirektion am 3. April 2003, Dr. med. A werde die Bewilligung zur

selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich entzogen (Disp. Ziff. I).

Sie auferlegte ihm die Verfahrenskosten von Fr. 800.- (Ziff. II).

Erwägungen

II. Mit Beschwerde vom 30. April 2003

beantragte Dr. med. A dem Verwaltungsgericht, die Verfügung der

Gesundheitsdirektion sei sowohl in der Sache (Bewilligungsentzug) wie auch hinsichtlich

der Kostenauflage aufzuheben; eventuell sei dem Beschwerdeführer für den Fall

der Wiederaufnahme der ärztlichen Praxis eine Meldepflicht aufzuerlegen (statt

die Praxisbewilligung zu entziehen); unter Kosten- und Entschädigungs­folgen

zulasten des Beschwerdegegners; ferner ersuchte er darum, der Beschwerde die

aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen.

Die Gesundheitsdirektion ersuchte das Gericht

am 5. Mai 2003 um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht zog von der

Gesundheitsdirektion eine Garnitur der Unterlagen bei, die den jeweiligen

Bewerberinnen und Bewerbern einer Praxisbewilligung zwecks näherer

Substanziierung ihres Gesuchs zugestellt wird.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19a Abs.

2.

Ziff. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.

Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen er­füllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

a) Eine Bewilligung der

Gesundheitsdirektion ist erforderlich, um gegen Entgelt oder berufsmässig

Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen fest­zustellen

und zu behandeln oder überhaupt medizinische Verrichtungen vorzunehmen (§ 7

Abs. 1 lit. a GesundheitsG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn der

Gesuchsteller die durch dieses Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen

erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder körperlichen

Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht (§ 8

Abs. 1 GesundheitsG). Die Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (ÄrzteV)

konkretisiert die unter die Bewilligungspflicht fallenden Tätigkeiten sowie die

Voraussetzungen der Bewilligungserteilung. Einer Bewilligung bedürfen laut § 1

Abs. 1 die Ärztinnen und Ärzte mit privater Praxis (lit. a), die

verantwortlichen Ärztinnen und Ärzte der Betriebe der ambulanten und

gemeinnützigen Institute (lit. b), die Leitenden Ärztinnen und Ärzte der

öffentlichen und privaten Krankenhäuser, der Pflegeheime und der Polikliniken

(lit. c) sowie alle anderen Ärztinnen und Ärzte, die Kranke untersuchen oder be­handeln,

ohne dabei im Namen einer praxisberechtigten Person tätig zu sein (lit. d). Die

Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit wird Inhaberinnen und Inhabern des

eidgenössischen oder eines eidgenössisch anerkannten ausländischen Arztdiploms

erteilt, die zusätzlich einen eidgenössischen oder eidgenössisch anerkannten

Weiterbildungstitel erworben haben (Abs. 2 in der Fassung vom 6. Februar 2002 [OS

57, 169], welche Bestimmung § 16 Abs. 1 GesundheitsG in der Fassung vom 10.

März 2003 entspricht [OS 58, 157, rückwirken­de Anwendbarkeit]). Die

Bewilligung wird befristet bis zum Ablauf des 70. Altersjahrs, wobei sie danach

auf Gesuch hin für jeweils drei Jahre erneuert werden kann, sofern die Vor­aussetzungen

nach § 8 GesundheitsG fortbestehen (Abs. 3). § 1a ÄrzteV (eingefügt am 6.

Februar 2002) enthält eine besondere Regelung für die zeitlich begrenzte

selbständige Tätigkeit, gemäss welcher unter bestimmten Voraussetzungen

anstelle der Bewilligungs- eine blosse Anzeigepflicht tritt.

Die Inhaber der Bewilligung unterstehen der

Aufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 7 Abs. 3 GesundheitsG). Die

Ärzteverordnung enthält dabei Vorschriften über die Praxisführung. Näher

umschriebene Vorgänge, wie unter anderem die Eröffnung, Verlegung und Auf­gabe

einer Praxis, Namenswechsel der praxisberechtigten Person, Ausübung der Pra-xis­tätigkeit

an mehr als einem Standort und die regelmässige selbständige Berufsausübung in

fremden Praxisräumlichkeiten, sind der Gesundheitsdirektion schriftlich zu

melden (§ 12 Abs. 1 in der Fassung vom 6. Februar 2002). Die

Gesundheitsdirektion kann verlangen, dass die praxisberechtigte Person nicht

weiter von ihrer Praxis entfernt wohnt, als es mit deren ordnungsgemässer

Führung vereinbar ist (§ 13). Die praxisberechtigte Personen müssen für die

Betreuung ihrer Patientinnen und Patienten in Notfällen besorgt sein (§ 14

Satz 1). Die Gesundheitsdirektion ist befugt, jederzeit unangemeldet Kontrollen

und Inspek­tionen durchzuführen, Beweismittel zu erheben, nicht bewilligte

Praxen zu schliessen sowie die Beseitigung unerlaubter Behandlungsmittel und

rechtswidriger Auskündigungen zu veranlassen (§ 21).

Die Gesundheitsdirektion kann die Bewilligung

entziehen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den

Behörden nachträglich Tatsachen zur Kenntnis gelangen, aufgrund derer die

Bewilligung hätte verweigert werden müssen (§ 9 Abs. 1 GesundheitsG).

b) Die Gesundheitsdirektion hat erwogen, Dr.

med. A führe unbestrittenermassen keine Praxis mehr im Kanton Zürich; nach

eigener Darstellung habe er nicht die Ab­sicht, in nächster Zukunft die

selbständige ärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich wieder aufzunehmen. Damit

seien die Voraussetzungen für einen Bewilligungsentzug erfüllt. Nach der

gesetzlichen Regelung sei das Erteilen der Bewilligung bzw. deren Fortbestand

"an die tatsächliche bzw. konkrete Praxisführung gebunden". Es handle

sich im Lichte von §§ 8 und 16 GesundheitsG "um eine Bewilligung zum

konkreten Tätigwerden und nicht um eine generelle Ermächtigung, zu einem

unbestimmten Zeitpunkt an einer nicht bekannten Praxisadresse allenfalls einmal

freiberuflich tätig zu werden". Eine wirksame Ausübung der

Aufsichtstätigkeit sei der Gesundheitsdirektion bei Bewilligungsinhabern,

welche die ärzt­liche Tätigkeit ohne feste oder überhaupt ohne Praxisadresse

nur punktuell ausübten, nicht möglich. Das gelte insbesondere auch für

Bewilligungsinhaber, die gestützt auf die zürcherische Bewilligung in einem

anderen Kanton praktizierten und im Falle von dortigen aufsichtsrechtlichen

Sanktionen "ohne Konsequenzen in den Kanton Zürich ausweichen"

könnten. Verunmöglicht oder erschwert würden der Gesundheitsdirektion so vor

allem Kon­trollen gestützt auf § 21 ÄrzteV, insbesondere der Zugriff auf

Krankengeschichten. Sei demnach die konkrete Praxisführung unter Nennung einer

Praxisadresse Voraussetzung für die Bewilligungserteilung, könne die erteilte

Bewilligung auch entzogen werden, wenn diese Voraussetzung nicht mehr gegeben

sei.

c) Der Beschwerdeführer, der laut eigener

Darstellung seit rund zwei Jahren als Finanzdirektor des Spitals V im Kanton

Zürich tätig ist, bringt vor, der Entzug der Bewilligung falle in den

Schutzbereich verfassungsmässiger Rechte, insbesondere der Wirtschaftsfreiheit

gemäss Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Dem angeordneten

Bewilligungsentzug fehle die gesetzliche Grundlage. Die vorübergehende oder

längerfristige Nichtausübung des Berufs sei kein gesetzlich vorgesehener

Entzugsgrund. Wenn § 9 Abs. 1 GesundheitsG den Entzug der Bewilligung

unter anderem dann zulasse, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden

seien, so seien damit die im Gesetz geregelten Zulassungsvoraussetzungen von §§

8.

und 16 GesundheitsG gemeint. Dabei handle es sich im Wesentlichen um die

fachliche Befähigung, die Vertrauenswürdigkeit sowie eine "allgemeine

Gewähr" für eine einwandfreie Berufsausübung. Darauf lasse sich ein Bewilligungsentzug

aus den in der angefochtenen Androhung genannten Gründen nicht abstützen.

Sodann

sei der verfügte Bewilligungsentzug jedenfalls unverhältnismässig. Das

"aufsichtsrechtliche Problem" der Gesundheitsdirektion beziehe sich

"richtig besehen auf die flächen­deckende Meldung ärztlicher Praxen zwecks

Überwachung und Kontrolle". Dieses Problem könne dadurch gelöst werden,

dass man dem Bewilligungsinhaber eine Meldepflicht für den Fall auferlege,

"dass er nach einer kürzeren oder längeren Phase der Inaktivität im Sinn

der Bewilligung eine solche wieder aufzunehmen gedenkt". Dagegen lasse

sich nicht ein­wen­den, für eine derartige Meldepflicht fehle die gesetzliche

Grundlage; denn bejahe die Be­schwer­degegnerin diese Grundlage für einen

Bewilligungsentzug aus den von ihr ange­führ­ten Gründen, so müsse dies um so

mehr für eine aus solchen Gründen angenommene Meldepflicht als der milderen

Massnahme gelten. Eine derart konzipierte Meldepflicht wäre denn auch (wie

näher ausgeführt wird) umsetzbar; sie würde zu einer durchaus praktikablen Unter­scheidung

von zwei Kategorien von Bewilligungsinhabern führen, nämlich solchen, die

zurzeit eine Praxistätigkeit ausüben (mit Adresse) und solchen, die zurzeit

mangels einer sol­chen Tätigkeit über keine Praxisadresse verfügten.

3.

a) Die Ausübung einer selbständigen

ärztlichen Tätigkeit fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art.

27.

BV). Der Entzug einer entsprechenden Bewilligung muss daher den

verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Einschränkungen von Grund­rechten

(Art. 36 BV) genügen. Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen

Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen

sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders

abwendbaren Gefahr (Art. 36 Abs. 1 BV). Sodann müssen solche Einschränkungen

durch ein öffentliches Inte­res­se oder den Schutz von Grundrechten Dritter

gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) sowie dem Grundsatz der

Verhältnismässigkeit entsprechen (Art. 36 Abs. 3 BV). Der Kern­gehalt der

Grundrechte ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).

b) Die Gesundheitsdirektion erblickt die

gesetzliche Grundlage für den streitbetroffenen Bewilligungsentzug in § 9 Abs.

1.

GesundheitsG, wonach die Bewilligung unter anderem dann entzogen werde kann,

wenn deren Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind. Sie hat in diesem

Zusammenhang bereits in der angefochtenen Verfügung ausgeführt, das Erteilen

bzw. der weitere Bestand einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen

Tätigkeit sei im Kanton Zürich an die tatsächliche bzw. konkrete Praxisführung

gebunden; eine Bewilligung werde nur jenen Gesuchstellern erteilt, die im

Kanton Zürich tatsächlich eine ärzt­liche Praxis eröffnen und führen wollten.

Es handle sich "um eine Bewilligung zum kon­k­reten Tätigwerden und nicht

um eine generelle Ermächtigung, zu einem unbestimmten Zeitpunkt an einer nicht

bekannten Praxisadresse allenfalls einmal freiberuflich tätig zu wer­den".

Damit bringt die Gesundheitsdirektion zweierlei zum Ausdruck: zum einen, dass

im Kanton Zürich eine entsprechende Verwaltungspraxis bestehe (dazu E. 4a), und

zum anderen, dass diese Verwaltungspraxis im Gesundheits-gesetz und der

Ärzteverordnung eine hinreichende Grundlage finde (dazu E. 4b).

4.

a) Dass eine solche Verwaltungspraxis bei

der Erteilung von Bewilligungen besteht, wird vom Beschwerdeführer nicht

bestritten. Es liegen auch sonst keine Anhaltspunk­te dafür vor, die

diesbezüglichen Darlegungen der Gesundheitsdirektion in Zweifel zu ziehen. Dem

entsprach gerade auch ihr Vorgehen bei der Erteilung der Bewilligung an den Beschwerdeführer

am 1. April 1999, indem sich diese Bewilligungserteilung unter anderem darauf

stützte, dass er als Praxisadresse X in Zürich angegeben hatte, so­wie ihr anschliessendes

Bemühen um Abklärung der Verhältnisse, nachdem sie aufgrund einer Meldung im

März 2000 Zweifel hegte, ob der Beschwerdeführer seine Praxis noch führe. Die

von der Direktion dargelegte Verwaltungspraxis ergibt sich im Übrigen auch aus

dem beigezogenen Satz von Formularen, die den Gesuchstellern im

Bewilligungsverfahren zugestellt werden. Im beigelegten Merkblatt der Direktion

findet sich unter anderem der Hin­weis, dass Bewerbungsunterlagen nicht früher

als 6 Monate vor Aufnahme der selbstän­digen Berufsausübung einzureichen sind.

Im Formular "Bewerbung um eine Praxisbewilligung" hat der

Gesuchsteller verschiedene die konkrete Praxisführung betreffende Angaben zu

machen, so namentlich das Datum der Eröffnung und die Adresse der Praxis.

b) Fraglich ist hingegen, ob die dargelegte

Verwaltungspraxis auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht. Die

Frage nach der gesetzlichen Grundlage deckt sich hier mit der Auslegung des

Gesetzes und der Verordnung.

aa) Eine Bestimmung, die das erwähnte

Erfordernis als spezifische Voraussetzung der Bewilligungserteilung

ausdrücklich nennen würde, findet sich weder im Gesundheitsgesetz noch in der

Ärzteverordnung.

bb) Als Bewilligung für "ein konkretes

Tätigwerden" könnte die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit

im Sinn von § 7 Abs. 1 lit. a GesundheitsG und § 1 ÄrzteV allenfalls dann

verstanden werden, wenn sich im Rahmen einer systematischen Aus­legung ergäbe,

dass die Bewilligung so eng mit bestimmten Anforderungen an Betriebs­räumlichkeiten

und Betriebseinrichtungen verknüpft ist, dass sie sich als eigentliche

"Betriebsbewilligung" charakterisieren würde. Wie erwähnt finden sich

in §§ 12 ff. ÄrzteV Vorschriften über die Praxisführung, die sich unmittelbar

auf Praxisräumlichkeiten und Pra­xiseinrichtungen beziehen. Dass aufgrund

dieser Vorschriften die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit im

Sinn einer "Betriebsbewilligung" nur an Gesuchsteller er­teilt werden

dürfe, welche eine entsprechende Tätigkeit unmittelbar nach der Bewilligungs­er­teilung

in zum Voraus bestimmten Praxisräumlichkeiten aufnehmen, lässt sich daraus aber

nicht ableiten. Ein solcher Schluss liesse sich bezüglich Ärztinnen und Ärzte

mit priva­ter Praxis allenfalls dann rechtfertigen, wenn davon auszugehen wäre,

dass § 1 Abs. 1 lit. a-d ÄrzteV vier verschiedene Kategorien von

Bewilligungen vorsehe. Einer derartigen Auslegung steht jedoch der Umstand

entgegen, dass in dieser Bestimmung primär der Kreis der Personen umschrieben

wird, die einer Bewilligung zur Ausübung der selbständigen ärztlichen Tätigkeit

bedürfen. Mit § 1 Abs. 1 lit. d ÄrzteV wird impliziert, dass die Be­willigung

auch an Personen erteilt werden kann, die keine Praxis führen.

In diesem Zusammenhang ist darauf

hinzuweisen, dass bezüglich der Zulassung von Apothekern eine andere rechtliche

Ausgangslage besteht; hier wird schon nach dem Wortlaut der einschlägigen

Vorschriften eine "Bewilligung zum Betrieb einer Apotheke" erteilt

(§§ 23 und 25 GesundheitsG), die erst nach einer Inspektion der Räume und Einrichtungen

erteilt wird, sofern die Anforderungen erfüllt sind (§ 37 der Heilmittelverordnung

vom 28. Dezember 1978, LS 812.1; dazu VGr, 16. Dezember 1992, VB.1992.00135;

13.

Juli 2001, VB.2001.00085, www.vgrzh.ch). Bei den Apothekern ist demnach die

Verknüpfung der einzuhaltenden Betriebsvorschriften mit der Erteilung der

Bewilligung viel ausgeprägter, so dass hier von einer eigentlichen

"Betriebsbewilligung" gesprochen werden kann. Das Verwaltungsgericht

hat denn auch im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit eines Augenoptikers

erkannt, die Bewilligung für die Ausübung eines Berufs der Gesundheitspflege

sei – mit Ausnahme der Apotheker und Drogisten – nicht an bestimmte

Geschäftsräume geknüpft (RB 1995 Nr. 102; vgl. aber zum nämlichen Urteil RB

1995.

Nr. 103).

cc) Auch der Zusammenhang der Normen in der Ärzteverordnung steht der

Interpre­tation der Gesundheitsdirektion entgegen: Die Verordnung führt nämlich

das Bewilligungskonzept gemäss Gesundheitsgesetz aus. Die Verordnung enthält

einen Abschnitt "I. Zulassung zur ärztlichen Tätigkeit" (vor §

1) und erwähnt darunter die verschiedenen Bewilligungen: selbständige

Berufsausübung (§ 1), Vertretungsbewilligung (§ 2), Assis­tenz­bewilligung (§

7). Auf gleicher Hierarchiestufe folgt der Abschnitt "II.

Praxisführung" (vor § 12). Hier ist nun die Eröffnung einer Praxis erwähnt

(§ 12); sie ist neben anderen Er­eignissen meldepflichtig. Befinden sich die

Abschnitte "I. Zulassung ..." und "II. Praxisführung" in

unmittelbarer Nachbarschaft, so spricht dies dafür, dass im Abschnitt "I.

Zulassung ..." das fragliche Bewilligungserfordernis (Eröffnung und

Führung einer Praxis) ausdrücklich erwähnt worden wäre, wenn die

Praxiseröffnung Voraussetzung für die selbständige Tätigkeit bildete.

dd) Die Gesundheitsdirektion begründet die

von ihr vertretene Gesetzesauslegung, wonach die Erteilung einer Bewilligung

die Ausübung einer Praxistätigkeit bedinge, damit, dass die wirksame

Wahrnehmung ihrer aufsichtsrechtlichen Kompetenzen das Vorhandensein einer

Praxis voraussetze. Mit diesen Ausführungen vermag sie wohl ein öffentliches In­teresse

an einer Regelung in dem von ihr verstandenen Sinn zu begründen, wonach die Auf­nahme

einer ärztlichen Tätigkeit eine Voraussetzung für die Erteilung der Bewilligung

und die Aufgabe einer solchen Tätigkeit einen Grund für den Bewilligungsentzug

darstellt. Dass das Gesundheitsgesetz eine solche Regelung enthält und damit

eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den streitbetroffenen

Bewilligungsentzug bildet, ergibt sich daraus aber nicht.

ee) Demnach findet sich im kantonalen Recht

keine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür, die Bewilligung zur

selbständigen ärztlichen Tätigkeit davon abhängig zu machen, dass der

Gesuchsteller eine ärztliche Praxis eröffnet. Ob die bundesrechtliche Regelung

des sogenannten "Zulassungsstopps" (Art. 55a des Bundesgesetzes vom

18.

März 1994 über die Krankenversicherung in der Fassung vom 24. März 2000 [SR

832.

] sowie die gestützt darauf erlassene Verordnung des Bundesrats vom 3.

Juli 2002 über die Einschrän­kung der Zulassung von Leistungserbringern [SR

832.

]) an diesem Auslegungsergebnis etwas zu ändern vermag, braucht hier

nicht entschieden zu werden. Denn dem Be­schwerdeführer ist die

Berufsausübungsbewilligung, deren Entzug im vorliegenden Verfah­ren streitig

ist, am 1. April 1999, mithin noch vor Inkrafttreten der genannten bundesrecht­lichen

Regelung erteilt worden.

c) Besteht somit im kantonalen Recht keine

gesetzliche Grundlage, die Berufsausübungsbewilligung von der Führung einer

Praxis abhängig zu machen, darf dem Beschwer­deführer die Bewilligung nicht

deswegen entzogen werden, weil er keine solche Praxis führt. Die Beschwerde ist

deshalb gutzuheissen und Disp. Ziff. 1 der Verfügung der Gesundheitsdirektion

vom 3. April 2003 aufzuheben.

5.

a) Weil der Bewilligungsentzug aufzuheben

ist, lässt sich auch die Kostenauflage in Disp. Ziff. II der Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 3. April 2003 nicht halten. An­ders als im Verfahren

auf Erteilung einer Bewilligung, wo die Bewilligungsbehörde dem Gesuchsteller

auch bei einem positiven Entscheid Kosten auferlegen darf, gilt dies im

Verfahren betreffend den Entzug einer Bewilligung nur dann, wenn die

Bewilligung entzogen wird bzw. ein diesbezüglicher Entscheid in Rechtskraft

erwächst. Denn nur in diesem Fall können die diesbezüglichen Amtshandlungen als

vom Betroffenen "veranlasst" gelten (vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege­setz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 6).

b) Die Gerichtskosten sind der unterliegenden

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Sie ist zudem zu verpflichten, dem Beschwerde­führer eine Parteientschädigung

im angemessenen Betrag von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen und

die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 3. April 2003 aufgehoben.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdegegnerin wird

verpflichtet, dem Beschwerdeführer binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft

dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu zahlen.

5.

...

Minderheitsbegründung

Eine Minderheit des Gerichts ist der

Auffassung, die Beschwerde wäre selbst dann gutzuheissen, wenn davon auszugehen

wäre, dass das kantonale Recht eine hinreichende ge­setzliche Grundlage dafür

enthalte, die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit von der

Eröffnung und Führung einer Praxis abhängig zu machen:

Ohne gesetzliche Grundlage darf eine einmal

erteilte Bewilligung nur dann entzogen werden, wenn die Voraussetzungen für

einen Widerruf erfüllt sind (Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2553 in Verbindung mit Rz. 997), was

hinsichtlich der Aufgabe einer bewilligten Tätigkeit nicht zutrifft. Der Ent­zug

der Bewilligung wegen Aufgabe der bewilligten Tätigkeit bedarf daher – entsprechend

dem Erfordernis der genügenden Bestimmtheit des Rechtssatzes (Häfelin/Müller,

Rz. 386 ff.) – einer klaren gesetzlichen Grundlage. Ausgehend davon, dass sich

hier die Frage nach der gesetzlichen Grundlage weitgehend mit der Auslegung des

Gesetzes und der Verordnung deckt (vgl. Mehrheitsbegründung E. 4 b), bedeutet

dies, dass bei der Auslegung der Bestimmungen, welche als Grundlage für den

Entzug der Bewilligung wegen Auf­gabe der bewilligten Tätigkeit näher in

Betracht gezogen werden, auch der Grundsatz von Treu und Glauben zu

berücksichtigen ist. Sie sind so auszulegen, wie sie der Inhaber der

Bewilligung nach Treu und Glauben verstehen konnte (vgl. Max Imboden/René Rhi­now/Beat

Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I und Ergänzungsband,

Basel und Frankfurt a.M. 1986 bzw. 1990, Nr. 74 Va; Beatrice Weber-Dürler,

Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt a.M. 1983, S. 270

f.). Dabei kann hier offen bleiben, ob es sich bei dem dem Beschwerdeführer

gegenüber verfügten Be­willigungsentzug nach der in Art. 36 BV getroffenen

Unterscheidung um einen schweren oder – angesichts dessen, dass der

Beschwerdeführer, sofern vom Zulassungsstopp abgesehen wird, jederzeit bei

Aufnahme einer ärztlichen Praxis eine neue Bewilligung verlan­gen könnte – um

einen leichten Eingriff handelt. Denn eine klare gesetzliche Grundlage ergibt

sich hier weder aus dem Gesetz noch aus der Verordnung.

Die Gesundheitsdirektion beruft sich in

diesem Zusammenhang auf § 9 Abs. 1 GesundheitsG bzw. den darin enthaltene

Passus "wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vor­handen sind". Nach

der Stellung dieser Bestimmung im Gesetz nimmt dieser Passus Be­­zug auf die in

der vorangehenden Bestimmung von § 8 GesundheitsG geregelten Bewilli­gungsvoraussetzungen.

Dazu gehört weder die Aufnahme noch die Aufrechterhaltung ei­ner ärztlichen

Tätigkeit. Es ist daher schon deswegen fraglich, ob § 9 Abs. 1 GesundheitsG

eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den streitigen Bewilligungsentzug

bildet.

Selbst wenn der genannte Passus nicht

ausschliesslich auf die Bewilligungsvoraussetzungen von § 8 GesundheitsG

bezogen wird, bietet er keine hinreichende Grundlage für den streitigen

Bewilligungsentzug. Als Voraussetzung für die Bewilligungserteilung kann

höchstens die Eröffnung einer ärztlichen Praxis betrachtet werden, wobei

diesbezüglich auch der Umstand berücksichtigt werden darf, dass eine solche

Gesetzesauslegung der stän­digen Verwaltungspraxis der Gesundheitsdirektion

entspricht. Die Aufrechterhaltung einer einmal eröffneten Praxis kann

jedenfalls nicht als Voraussetzung der Bewilligungser­teilung betrachtet

werden. Die Aufgabe einer ärztlichen Praxis fällt daher auch nicht unter

die

in § 9 GesundheitsG genannten Entzugsgründe. Wenn die Aufgabe einer ärztlichen

Pra­xis einen Entzugsgrund bilden soll, so müsste eine derartige

Verwirkungsfolge im Gesetz oder der Verordnung klar geregelt sein. Dies ist

nicht der Fall. Das folgt auch aus der Rechts­­natur einer Polizeibewilligung.

Polizeilich motivierte Bewilligungen sind, anders als Konzessionen, nicht mit

einer Betriebspflicht verbunden (Häfelin/Müller, Rz. 2523 und 2611; Tomas

Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, S. 216 f. und

263.

f.; Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern

2002, Rz. 93). Zumindest müsste in der erteilten Bewilligung klar zum

Ausdruck gebracht werden, dass sie bei der Aufgabe der ärztlichen Tätigkeit

erlösche. Auch dies ist hier nicht der Fall, ist dem Beschwerdeführer doch die Bewilligung

vorbehaltlos bis 2032 erteilt worden.