Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00169

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Geschäftsnummer:

VB.2003.00169

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 28.01.2004

Spruchkörper:

1. Abteilung/1. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht

Betreff:

Baubewilligung

Genügende Einordnung eines Plakatwerbeträgers

Ermessensspielraum der Gemeinde bei der Beurteilung der Einordnung (E. 1.1); unzulässiger Eingriff der Rekurskommission in die Gemeindeautonomie im vorliegenden Fall (E. 1.2). Die Gemeinde dürfen Plakatierungskonzepte aufstellen; das entbindet die Bewilligungsbehörde jedoch nicht von einer Einzelfallbeurteilung. Vertretbare Begründung der Gemeinde, dass der vorgesehene Plakatwerbeträger auch nach Inkrafttreten des Plakatierungskonzeptes nicht bewilligungsfähig wäre (E. 2).

Abweisung

Stichworte:

EINORDNUNG

GEMEINDEAUTONOMIE

GESTALTUNG UND EINORDNUNG

PLAKAT

PLAKATIERUNGSKONZEPT

PLAKATWERBESTELLE

Rechtsnormen:

Art. 50 Abs. 1 BV

Art. 48 KV

§ 238 PBG

§ 20 Abs. 1 VRG

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 3

Sachverhalt

I.

Am 19. August 2002 verweigerte der

Gemeinderat Birmensdorf der Firma Ct die Baubewilligung für die Errichtung

einer frei stehenden Reklametafel an der L-Strasse (Kat.-Nr. 01).

Erwägungen

II.

Die Firma C erhob gegen die

Bewilligungsverweigerung Rekurs an die Baurekurskommission I. Diese hiess den

Rekurs nach Durchführung eines Augen­scheins am 28. März 2003 gut, hob die

angefochtene Verfügung auf und lud den Gemeinderat Birmensdorf ein, die Baubewilligung

zu erteilen.

III.

Am 2. Mai 2003 erhob die Gemeinde

Birmensdorf gegen den Entscheid der Baurekurskommission Beschwerde ans

Verwaltungsgericht. Der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderates vom 19.

August 2002 wieder herzustellen. Die Baurekurskommission I beantragte am

13.

Mai 2003 die Abweisung der Beschwerde. Die Firma C be­antragte am

24.

Juni 2003 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen; zudem

sei die Gemeinde Birmensdorf zu verpflichten, der Firma C die nachgesuchte

Baubewilligung zu er­teilen und der Firma C eine Parteientschädigung

auszurichten. In Replik vom 13. Oktober 2003 und Duplik vom 1. Dezember

2003.

hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Beschwerdeführerin rügt eine

Verletzung ihrer Autonomie. Die Vorinstanz habe bei der Anwendung von

§ 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ihr

Ermessen zu Unrecht an Stelle jenes der Beschwerdeführerin gesetzt.

1.1

Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten für sich und in

ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung so zu

gestalten, dass eine befriedigende Gesamt­wirkung erreicht wird. Der kommunalen

Baubehörde steht bei der Anwendung dieser Vorschrift Ermessen zu. Die

Baurekurskommission könnte diesen Spielraum aufgrund des Wort­lauts von § 20

Abs. 1 VRG an sich frei überprüfen. Aufgrund der Gemeinde­autono­mie wird diese

Überprüfungsbefugnis jedoch wesentlich eingeschränkt (Art. 48 der Kantons­verfassung

vom 18. April 1869 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999, BV; BGE 115 Ia 363 E. 3b; VGr, 15. März 2000, VB.2001.00340, E.

2c, www.vgrzh.ch; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz,

2.

A., Zürich 1999, § 20 Rz. 19, je mit Hinwei­sen). Lässt sich der kommunale

Entscheid auf vernünftige Gründe stützen, darf ihn die Bau­rekurskommission

nicht allein deshalb aufheben, weil ihr eine gegenteilige Begrün­dung ebenfalls

als vertretbar erscheint. Sie darf vielmehr erst dann eingreifen, wenn die Ge­meinde

ihr Ermessen missbrauchte, überschritt oder sonst in irgendeiner Weise rechtsverletzend

handhabte.

1.2

Der Gemeinderat begründete in der

Bewilligungsverweigerung, weshalb sich die projektierte Reklametafel seiner

Auffassung nach nicht befriedigend in die Umgebung einordnet. Der Werbeträger würde

das Erscheinungsbild des nahe gelegenen Bahnhofes beeinträchtigen und den

Bahnhof in den Hintergrund drängen. Die Baurekurskommission vertritt dagegen

die Auffassung, dass das Erscheinungsbild des Bahnhofes durch die Reklame­ta­fel

nicht beeinträchtigt würde; der Bahnhof stelle aufgrund seiner exponierten Lage

ohne­hin einen Blickfang dar (E. 4b des vorinstanzlichen Entscheids).

Der vorgesehene Standort liegt zwischen

Bahnhof und Zürcherstrasse. Die Beschwerdeführerin begründete in ihrer

Rekursantwort mit vertretbaren Argumenten, dass der Bahnhof und sein unüberbautes

Vorfeld ein Ensemble bilden. Die vorgesehene Reklametafel würde nach Auffassung

der Beschwerdeführerin einen störenden Fremdkör­per darstellen. Nach Auffassung

der Baurekurskommission erscheint die vorgesehene Reklametafel dagegen als

"optisch klarerweise … zum gestalterisch anspruchslosen Strassen­körper

gehörig" (E. 4b des vorinstanzlichen Entscheids). Damit gelangte die

Vorinstanz mit ebenso vertretbaren Gründen zu anderen Schlüssen. Aufgrund der verfassungsrechtlich

geschützten Gemeindeautonomie (E. 1.1) durfte sie allerdings ihr Ermessen nicht

an Stelle von jenem der Gemeinde setzen.

Die beschwerdeführende Gemeinde will mit

der Verweigerung der Bewilligung einer übermässigen Konzentration von

Reklameanlagen vorbeugen. Das ist zulässig, so lange, wie hier, nicht allein

auf das Kriterium der Werbedichte abgestellt wird (RB 1997 Nr. 97). Die Ge­meinde

durfte dabei berücksichtigen, dass auf der gegenüber liegenden Strassenseite

bereits Reklameanlagen vorhanden sind. Man hätte das Ausmass der bereits

vorhandenen Wer­bung, wie die Baurekurskommission (E. 4c des vorinstanzlichen Entscheids),

auch anders einschätzen können. Eine zu korrigierende Ermessensüberschreitung

liegt deshalb aber nicht vor.

Die Beschwerdeführerin durfte bei der

Interessenabwägung die Hangseite des Standortes als empfindlicher einschätzen

als die gegenüber liegende Seite. Die Baurekurskommission durfte auch in dieser

Hinsicht nicht korrigierend in die Ermessensausübung der Gemeinde eingreifen.

2.

Die Beschwerdegegnerin hält der

Argumentation der Gemeinde deren Plakatierungskonzept vom 22. April 2003

entgegen. Danach liegt der vorgesehene Standort in einem Gebiet mit normaler

Plakatierung, bei dem ein Mindestabstand von 200 Metern zwischen den Standorten

einzuhalten ist (Ziff. 5.3.2 des Konzepts). Das Konzept hatte bei der Verweigerung

der Bewilligung zwar keine Geltung, müsste aber berücksichtigt werden, wenn die

Beschwerdegegnerin erneut ein Baugesuch einreichen würde.

Die Beschwerdeführerin darf die

Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines Gesamtkonzepts regeln (BGE 128 I

3, 16 E. 3e/cc). Die Beschwerdeführerin möchte mit dem vorliegenden Konzept

eine rechtsgleiche Handhabung der Einordnungsvorschrift sicherstellen. Der

Bewilligungsbehörde sollen damit Leitlinien und Gesichtspunkte zur

Konkretisierung der Ermessensvorschrift von § 238 PBG vorgegeben werden (so

Ziff. 2 des Konzepts). Das Konzept erweist sich damit als Verwaltungsverordnung

(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/etc.,

Rz. 123 f.). Weil es somit keine Rechtsquelle darstellt, sind die Gerichte

nicht daran gebunden (Pierre Tschannen/Ulrich Zim­mer­li/Regina Kiener,

Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 274). Zu berücksichtigen ist das

Konzept nur insoweit, als es eine dem Einzelfall zugerechnet werdende Auslegung

der mass­gebenden Bestimmungen zulässt (BGE 122 V 19, 25 E. 5 b/bb). Für die

Bewilligungs­behörde heisst das wiederum, dass sie bei der Verweigerung der

Bewilligung nicht einfach auf die Verwaltungsverordnung verweisen darf.

Vielmehr hat sie im Einzelfall zu begründen, weshalb die geplante Werbeanlage

gerade am vorgesehenen Standort störend wirkt (BGr, 21. Mai 1997, ZBl 99/1998,

S. 170, 175 E. 3b).

Das Plakatierungskonzept hat nach dem

Gesagten keinesfalls zur Folge, dass für die Zukunft bereits für jeden Standort

festgelegt wäre, ob eine Bewilligung erteilt wird oder nicht. Würde die

Beschwerdeführerin das Konzept gleichsam "starr" anwenden, würde sie viel­mehr

den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum in einem Ausmass einschränken, dass eine

im Rechtsmittelverfahren zu korrigierende Ermessensunterschreitung vorliegen

würde (VGr, 24. September 2002, VB.2002.00085, www.vgrzh.ch, E. 2b/cc). Die

Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik deshalb zu Recht fest, dass jeder

Standort individuell beurteilt werden müsse. Abgesehen von der Einstufung des

Standortes gemäss Plakatierungskonzept (so genannte "Plakatierungsgebiete")

sind gemäss dem Konzept weitere Faktoren zu berücksichtigen, so unter anderem

auch die Empfindlichkeit des Standorts (Art. 5 Abs. 1 des Konzepts).

Faktoren zur Bestimmung der Empfindlichkeit sind gemäss dem Konzept die

Qualität der baulichen und landschaftlichen Umgebung (Verweis auf § 238 Abs. 1

PBG), die Einsehbarkeit von nah und fern, die Rücksichtnahme auf

inventarisierte Heimatschutzobjekte (Verweis auf § 238 Abs. 2 PBG) sowie die

Werbedichte. Unbesehen davon, in welchem Plakatierungsgebiet ein nachgesuchter

Standort liegt, muss die Behörde stets eine Einzelfallbeurteilung vornehmen (so

ausdrücklich Art. 5 Abs. 2 des Konzepts). Die beschwerdeführende Gemeinde

begründete mit vertretbaren Argumenten (vorn E. 1.2), weshalb das

Baugesuch auch unter der Geltung des Plakatierungskonzepts verweigert werden

müsste. Ein von den Rechtsmittelbehörden zu korrigierende fehlerhafte

Ermessensausübung liegt damit nicht vor.

3.

Die Gemeinde begründete ihren Entscheid

mit mangelnder Einordnung. Ob die Reklametafel auch deshalb nicht hätte

bewilligt werden dürfen, weil sie dem Strassenverkehrsrecht widerspricht,

braucht damit aus prozessökonomischen Gründen nicht geprüft zu werden.

4.

Der vorinstanzliche Entscheid verletzt

nach dem Gesagten die Gemeindeautonomie und ist folglich aufzuheben. Damit ist

der Entscheid vom 19. August 2002, mit dem die Gemeinde die Bewilligung der

Reklametafel verweigerte, wieder herzustellen. Die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens sind der (nunmehr) unterliegenden Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Zudem ist die Beschwerdegegnerin für das Rekurs-

und Beschwerdeverfahren zur Leistung einer Parteientschädigung an die (nunmehr)

obsiegende Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Als

angemessen erweist sich eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'000.-.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom

28.

März 2003 wird aufgehoben und der Beschluss des Gemeinderats Birmensdorf

vom 19. August 2002 wird wieder hergestellt.

2.

Die Kosten des Rekursverfahrens werden

der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten werden der

Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.-

(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Urteils.

6.

…