Lexipedia

Entscheid

VB.2003.00196

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00196

8. Oktober 2003Deutsch15 min

(URT.2003.7656)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Am 11. September 2002 erteilte

die Bausektion der Stadt Zürich B und C die Bewilligung für den Umbau des Wohn-

und Geschäftshauses L-Strasse 1.

II. Den hiergegen von den Erben von

D als Eigentümer der Nachbarliegenschaft an der M-Strasse erhobenen Rekurs

hiess die Baurekurskommission I am 24. April 2003 insoweit gut, als sie

die Bewilligung für die projektierte Erweiterung des Dachgeschosses aufhob; im

Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.

III. Gegen diesen Rekursentscheid

erhoben die Stadt Zürich am 27. Mai und die Bauherrschaft am 21. Juni 2003

Beschwerde an das Verwaltungsgericht, je mit dem Hauptantrag, die angefochtene

Baubewilligung vollumfänglich wieder herzustellen. Die privaten

Beschwerdeführer beantragten neben der Kostenauflage an die Gegenpartei die

Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Vorinstanz schloss am 26. Juni

2003 auf Abweisung der Beschwerden. Die Beschwerdegegner liessen am 4.

September 2003 beantragen, die Beschwerden unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer zieht in

Erwägungen

1.

Die Beschwerden, für deren

Behandlung das Verwaltungsgericht ohne weiteres zuständig ist, betreffen den

nämlichen Rekursentscheid; sie sind zweckmässigerweise zu vereinigen. Beide

Beschwerden sind rechtzeitig erfolgt; die privaten Beschwerdeführer haben die

verzögerte Zustellung des Rekursentscheids erwiesenermassen nicht zu vertreten.

2.

a) Die Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts zu § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.

Mai 1959 (VRG) in der früheren Fassung anerkannte die Rekurs- und

Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und

richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in

ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Eingriff in

ihr Finanz- oder Verwaltungs­vermögen geltend machte und wenn sie wie eine

Privatperson betroffen war (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 21 N. 62, mit Hinweisen). An diese Rechtsprechung knüpft auch

§ 21 lit. b VRG an (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 21 N. 70). Indem aber mit § 21 lit. b VRG in der

revidierten Fassung vom 8. Juni 1997 die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der

von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt wurde, ist die

Gemeindelegitimation in einer Weise erweitert worden, wie sie von der Lehre

seit langem gefordert (Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, Zürich 1978, § 21 N. 79) und von der

bisherigen Praxis punktuell bereits vorgenommen wurde (vgl. RB 1993

Nr. 1). Entsprechend hat das Verwaltungsgericht die Legitimation der

Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die

Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, wenn sich die angefochtene Verfügung

auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt (RB 1998 Nr. 13)

oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle Verpflichtungen

wehrt (RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525). Ein schutzwürdiges Interesse

ist hingegen auch nach der neuen Fassung dann nicht gegeben, wenn die Gemeinde

nicht ihr eigenes, sondern kantonales oder Bundesrecht anzuwenden hat und es

ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht

(RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa).

Die Baurekurskommission hob die

Baubewilligung der beschwerdeführenden Gemeinde fast vollständig auf. Nach

Auffassung der Vorinstanz verletzt die geplante Erweiterung des Dachgeschosses

die Abstandsvorschrift von § 274 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG). Dieser Verstoss sei als weiter gehend im Sinne

von § 357 Abs. 1 Satz 2 PBG zu qualifizieren und folglich unzulässig. Die

beschwerdeführende Gemeinde macht mit ihrer Beschwerde in erster Linie geltend,

die Baurekurskommission habe § 357 Abs. 1 PBG falsch ausgelegt. Damit ist zu

prüfen, ob die Vorschrift der örtlichen Baubehörde eine qualifizierte

Entscheidungs- und Ermessensfreiheit einräumt, die sie zu Rekurs und Beschwerde

legitimiert.

b) Zur Frage der Legitimation der

Gemeinde in Streitigkeiten bei der Anwendung von § 357 PBG hat sich bisher noch

keine konsistente Praxis entwickelt. Vor dem Inkrafttreten der heutigen Fassung

von § 21 lit. b VRG bejahte das Gericht zunächst die Legitimation von

Gemeinden, die sich gegen die Aufhebung ihrer Baubewilligungen durch die Baurekurskommission

zur Wehr setzten (in den dort entschiedenen Fällen erachtete die Baurekurskommission

die Voraussetzungen von § 357 Abs. 1 PBG ebenfalls als nicht erfüllt; VGr, 22.

März 1985, VB 84/174+175; VGr, 26. April 1990, VB 89/0144+145, E. 2b;

beide unpubliziert). In anderen Fällen liess das Verwaltungsgericht die Frage

ausdrücklich offen (VGr, 1. November 1991, VB 91/0060, E. 1b; VGr, 6. Februar

1992, VB 90/0147+0156, E. 3c/bb). In einem späteren Fall, in dem es ebenfalls

um die Auslegung von § 357 Abs. 1 PBG ging, verneinte das Gericht die

Legitimation der Gemeinde (VGr, 28. Oktober 1994, VB 94/0068; unpubliziert).

Wenn das Verwaltungsgericht, wie im

zuletzt erwähnten Entscheid, auf Beschwerden der Gemeinden nicht eintritt,

führt dies zum unbefriedigenden Resultat, dass die Legitimation der Gemeinde

nach kantonalem Recht enger definiert wird als auf Bundesebene. Die Gemeinde

kann den Entscheid der Baurekurskommission nicht ans Verwaltungsgericht, wohl

aber ans Bundesgericht weiterziehen (Autonomiebeschwerde gemäss Art. 189 Abs. 1

Bst. b der Bundesverfassung vom 18. April 1999). – Im zuletzt erwähnten

Verfahren (VGr, 28. Oktober 1994, VB 94/0068) war dies denn auch der Fall: Das

Bundesgericht trat auf eine gegen den Nichteintretensentscheid des

Verwaltungsgerichts erhobene Beschwerde ein. Die im angefochtenen Urteil

vertretene restriktive Auffassung hält gemäss dem Bundesgerichtsentscheid zwar

vor dem Willkürverbot (Art. 9 BV) stand. Insofern sei es zwar unzweckmässig,

aber zulässig, die Legitimation der Gemeinde im kantonalen Verfahren enger zu

fassen als vor Bundesgericht. Mangels entsprechender Rügen liess das

Bundesgericht jedoch ausdrücklich offen, "ob diese restriktive Handhabung

der Legitimationsregeln gegen zürcherisches Gesetzes- oder Verfassungsrecht

verstösst" (BGr, 5. Dezember 1995, ZBl 98/1997, S. 260, 265 E. 3c). –

In Verfahren, in denen es wie hier nur um die Auslegung kantonalen Rechts geht,

besteht zwar keine Verpflichtung, die Legitimation im gleichen Umfang zu

gewährleisten wie vor Bundesgericht (vgl. Art. 98a Abs. 3 des

Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943; OG). Im Hinblick auf die geplante

Einführung der Einheitsbeschwerde erscheint es jedoch als unbefriedigend, wenn

der Entscheid einer Rekurskommission nicht an ein kantonales Gericht, wohl aber

ans Bundesgericht weitergezogen werden kann.

c) Für die Legitimation der

Gemeinde spricht jedoch auch, dass § 357 Abs. 1 PBG der örtlichen Baubehörde

einen beträchtlichen Entscheidungsspielraum einräumt. Danach wird eine

Bewilligung für den Umbau einer baurechtswidrigen Baute erteilt, sofern keine

überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Diese

unbestimmten Rechtsbegriffe sind in hohem Masse konkretisierungsbedürftig und

müssen gegeneinander abgewogen werden (BGr, 5. Dezember 1995, ZBl 98/1997, S.

260, 263, auch zum Folgenden). Zudem durchbricht die Erteilung einer

Änderungsbewilligung gemäss § 357 Abs. 1 PBG die kommunale Bau- und

Zonenordnung und berührt insofern die Planungsautonomie der Gemeinde (so E. 1b

der Minderheitsmeinung in VGr, 28. Oktober 1994, VB 94/0068, unpubliziert;

teilweise wiedergegeben in Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 65 und 71).

Schliesslich dient der Vorbehalt überwiegender öffentlicher Interessen

(§ 357 Abs. 1 PBG) auch der Berücksichtigung spezifischer örtlicher

Verhältnisse sowie dem Schutz der Planungsinteressen der Gemeinde. Insgesamt

kommt der Gemeinde bei der Anwendung von kantonalem Recht somit eine

qualifizierte Entscheidungs- und Er­messensfreiheit zu, die für die Begründung

der Legitimation gemäss § 21 lit. b (in Verbindung mit § 70) VRG ausreicht.

An der im erwähnten Entscheid (VGr,

28.

Oktober 1994, VB 94/0068) vertretenen Auffassung kann nach dem Gesagten

nicht mehr festgehalten werden. Eine Gemeinde ist vielmehr zur Rüge

legitimiert, die Baurekurskommission habe die Vorschrift über die Änderung an

vorschriftswidrigen Bauten (§ 357 Abs. 1 PBG) falsch ausgelegt. Auf die Beschwerde

der Gemeinde ist daher einzutreten.

3.

Dem Streit liegt gemäss der

unbestritten gebliebenen Darstellung der Baurekurs­kommission folgender

Sachverhalt zu Grunde (E. 2 des vorinstanzlichen Entscheids): "Das

streitbetroffene Gebäude an der L-Strasse steht traufständig in einer

strassenseitig geschlossenen Häuserzeile. Südlich (genauer: südwestlich;

nachfolgend werden die Himmelsrichtungen vereinfachend bezeichnet) ist das

Gebäude über seine ganze Tiefe an das Nachbargebäu­de an der L-Strasse 2 auf

dem Grundstück Kat.Nr. 6 angebaut. Nördlich ist das streit­betroffene

Gebäude über eine Tiefe von 6,3 m mit dem auf dem Eckgrundstück Kat.Nr. 7

stehenden rekurrentischen Gebäude an der M-Strasse zusammengebaut; hinter

dieser Tiefe verläuft die auf die Grenze zum Grundstück Kat.Nr. 7

gestellte rückwärtige Fläche des rekurrentischen Gebäudes zunächst um 2,8 m

nach Süden und hernach rechtwinklig nach Osten. Diese Gebäudeflucht ist mit

anderen Worten hinter der zusammengebauten Tiefe seitlich eingerückt. – Das

streitbetroffene Gebäude weist über dem 3. Obergeschoss ein über seine ganze

Tiefe von rund 6 m angebautes 4. Obergeschoss unter einem Satteldach

(Zinnendach) auf. Dieses Geschoss soll auf der durch die Decke des 3. Ober­geschosses

gebildeten hofseitigen (ostseitigen) Flachdachterrasse um einen seinerseits ein

Flachdach aufweisenden Anbau erweitert werden. Auf der Südseite soll dieser

Anbau an die Brandmauer des Nachbargebäudes an der L-Strasse 2 gestellt werden;

nördlich, d.h. gegen das Grundstück der Rekurrenten hin, würde der gegenüber

der darunter liegenden Fassade zurückversetzt gestellte Anbau frei

stehen." Unbestritten ist ferner, dass bei dieser Sachlage dort, wo das

streitbetroffene Gebäude mit demjenigen der anfechtenden Nachbarn nicht zusammengebaut

ist, von den bereits bestehenden Bauten der gebotene Abstand nicht eingehalten

wird.

4.

Im Rekursverfahren haben die

Nachbarn unter anderem geltend gemacht, durch die Erweiterung verliere das

vierte Geschoss seine Qualität als Dachgeschoss, was zu einer

Ausnützungsüberschreitung führe. Die Baurekurskommission hat diesen Einwand mit

der Begründung verworfen, der aus dem bisherigen Dachgeschoss und der

projektierten Erwei­te­rung gebildete Geschosskörper liege vollständig unter

dem auf der West- und der Ostsei­te (Strassen- und Hofseite) des bestehenden

Gebäudes je mit einer Neigung von 45% angesetz­ten Satteldachprofil, weshalb es

auch in der geplanten erweiterten Form als Dachgeschoss im Sinn von § 275 Abs.

2.

PBG einzustufen sei.

Dieser Betrachtungsweise ist

insofern beizupflichten, als sie die Auffassung der Bau­herrschaft und der

Baubewilligungsbehörde verwirft, das streitbetroffene Gebäude weise eine

besondere Form auf, die es erlaube, zwei Firstrichtungen zu bestimmen, nämlich

im Bereich des bisherigen Dachgeschosses eine längs zur L-Strasse und im Bereich

des ge­planten Anbaus eine quer dazu verlaufende. Abgesehen davon wären bei

einer angenom­menen Firstrichtung quer zur L-Strasse die Profillinien nicht nur

an der Süd-, sondern auch an der Nordseite anzulegen, wo das für das

Dachgeschoss zulässige Profil durch die geplante Erweiterung offenkundig

verletzt wird. Dass dort an das Nachbarhaus angebaut werden kann, vermag daran

nichts zu ändern. Sodann ist es jedenfalls im vorliegenden Fall nicht

unzulässig, den First des für die Bestimmung des zulässigen Profils massgeblichen

Schrägdachs quer zur grösseren Gebäudelänge anzusetzen. Diese Dachaus­richtung

drängt sich angesichts des Zusammenbaus mit der Häuserzeile L-Strasse 2 und 3,

welche ebenfalls traufseitig an der L-Strasse steht, und der Ausrichtung des

bestehenden Dach­geschosses geradezu auf. Ob die vom Beschwerdegegner

angerufene Praxis der Baurekurs­kommissionen (BEZ 2001 Nr. 40), wonach bei

Grundrissen in Form eines mehr oder weni­ger lang gezogenen Rechtecks das

Profil des Schrägdachs unter Zugrundelegung der Gebäu­delängsseite als

Trauffassade zu bilden ist, dann gerechtfertigt ist, wenn keine solchen

Umstände vorliegen, kann offen bleiben.

Allerdings hat die

Baurekurskommission übersehen, dass die Gebäudetiefe von 15,5 m dazu führt,

dass der Schnittpunkt der an der Ost- und der Westseite angelegten Profillinien

über der gemäss § 281 Abs. 1 lit. b PBG zulässigen Höhe von 7 m liegt, was dazu

führt, dass die hofseitig anzulegende Profillinie einen geringeren Winkel als

45° aufweisen muss. Das verkleinert das für das Attikageschoss zur Verfügung

stehende Profil, so dass das Attikageschoss zur Hofseite hin (Osten) um rund

einen Meter verkürzt werden muss. Diesem Mangel kann gestützt auf § 321 Abs. 1

PBG mit einer Nebenbestimmung Rechnung getragen werden.

5.

Die Baurekurskommission hat

jedoch die Baubewilligung für die Erweiterung des Dachgeschosses vollständig

aufgehoben, weil das streitbetroffene Gebäude den erforderlichen Abstand zum Nachbargebäude

verletze und die geplante Dachgeschosserweiterung eine weiter gehende

Regelverletzung beinhalte, was gemäss § 357 Abs. 1 PBG unzulässig bzw. nur

aufgrund einer Ausnahmebewilligung zulässig sei.

Diese Auffassung ist in zweifacher

Hinsicht falsch. Zunächst wird der Grenz- und entsprechend auch der

Gebäudeabstand (§ 271 PBG) gemäss § 22 Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung vom

22.

Juni 1977 (ABauV) rechtwinklig zu den Fassaden und radial über die

Gebäudeecken gemessen, in keiner Weise aber zum Dach. Daran ändert sich auch

dann nichts, wenn statt eines Dachgeschosses unter einem Schrägdach ein

Attikageschoss erstellt wird. Schon aus diesem Grund führt der umstrittene

Ausbau des Dachgeschosses nicht zu einer weiter gehenden Verletzung der durch

die bestehenden Bauten nicht eingehaltenen Abstandsvorschriften. Sodann hat das

Verwaltungsgericht sich in RB 2002 Nr. 81 = BEZ 2002 Nr. 20 mit der Frage

der Aufstockung abstandswidriger Bauten eingehend aus­einander gesetzt,

insbesondere auch mit der Auffassung der Baurekurskommissionen, wonach eine

solche jedenfalls als unzulässige weiter gehende Abweichung einzustufen sei.

Das Verwaltungsgericht hat diese Auffassung mit eingehender Begründung

verworfen, und der neue Entscheid der Baurekurskommission I bietet keine

Veranlassung, diese Praxis in Frage zu stellen. Zwar bietet der Wortlaut der

Bestimmung Raum für die eine oder die andere Auslegung, doch trägt die

Auffassung des Verwaltungsgerichts den Intentionen des Gesetzgebers besser

Rechnung, der die Änderung vorschriftswidriger Bauten ausdrücklich hat

erleichtern wollen.

Damit ist gemäss § 357 Abs. 1 PBG

zu prüfen, ob dem Bauvorhaben keine überwiegenden öffentlichen oder

nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Die Baurekurs­kommission hat die

einzig in Betracht fallenden entgegenstehenden privaten Interessen angesichts

des Ausmasses ohne weiteres als überwiegend eingestuft. Eine solche schematische

Betrachtungsweise wird jedoch der gebotenen einzelfallbezogenen Interessenabwägung

nicht gerecht. Insbesondere hat sie ausser Acht gelassen, dass die an die weit

höhere Brandmauer des angrenzenden Gebäudes L-Strasse 2 angelehnte

Dachgeschosserwei­terung nur eine unbedeutende Beeinträchtigung der Besonnungs-

und Belichtungsverhältnisse bewirkt, die sich durch die gebotene Verkürzung des

Anbaus noch verringert. Für die Bewohner der tiefer liegenden Geschosse der

Liegenschaft der Beschwerdegegner wird das umstrittene Bauvorhaben deshalb nur

geringfügige Auswirkungen haben. Hingegen entstehen für die Bewohner des 3. und

4.

Obergeschosses insofern Nachteile, als sie nicht mehr nur auf die

Dachterrasse und die dahinter liegende, mindestens 9,5 m entfernte Brand­mau­er,

sondern auf den nur noch mindestens 5 m entfernten Anbau blicken und ihnen neu

in relativ geringem Abstand die Fensteröffnungen bewohnter Räume

gegenüberliegen werden. Diese Nachteile werden allerdings dadurch abgeschwächt,

dass sich dort, wo der Abstand am geringsten ist, sich im Haus der

Beschwerdegegner das Treppenhaus und Sanitärräume befinden. Die Möglichkeit,

die angrenzende, bereits etwas weiter entfernte Küche auch als Wohnküche zu

nutzen, wird durch den umstrittenen Ausbau ebenfalls nicht wesentlich

beeinträchtigt. Auf der anderen Seite machen die privaten Beschwerdeführer zu

Recht geltend, dass das streitbetroffene Gebäude auch nach dem geplanten Ausbau

immer noch weit geringere vertikale Ausmasse aufweisen würde als die

angrenzenden Nachbarbauten. Die Baubehörde konnte deshalb ohne Rechtsverletzung

davon ausgehen, dass dem Bauvorhaben jedenfalls keine überwiegenden

nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Anzumerken ist, dass unter dem

Gesichtswinkel der Schonung der nachbarlichen Interessen die gebotene

Projektänderung (E. 4) nicht zu geringeren Abständen zum Nachbargebäude führen

darf, denn die Grenze der zulässigen Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen

ist mit dem bisher geplanten Abstand zum Nachbargebäude bereits erreicht. Aus

demselben Grund werden auch keine Vorsprünge im Sinne von § 292 Abs. 1 lit. b

PBG zu bewilligen sein.

6.

Damit erweist sich die

Beschwerde der Bauherrschaft als teilweise begründet. Der Rekursentscheid ist

aufzuheben und die Baubewilligung wieder herzustellen, jedoch mit der

Nebenbestimmung zu verbinden, wonach der Dachgeschossanbau so zu verkürzen ist,

dass er innerhalb der gemäss § 281 Abs. 1 lit. a und b PBG ost- und westseitig

angelegten Profillinien Platz findet.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens

sind gemäss § 13 Abs. 2 VRG die Rekurskosten zu je 1/6 den Nachbarn unter

solidarischer Haftung für 2/3 der Gesamtkosten und zu je 1/6 den Bauherren

unter solidarischer Haftung für 1/3 der Gesamtkosten aufzuerlegen. Die Kosten

des Beschwerdeverfahrens sind zu je 1/12 den solidarisch haftenden privaten Beschwerdeführern,

zu 1/6 der Stadt Zürich und zu je 1/6 den solidarisch haftenden Beschwer­degegnern

aufzuerlegen. Da keine der privaten Parteien vollständig obsiegt hat, sind

keine Parteientschädigungen zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Die Beschwerdeverfahren

VB.2003.00196 und VB.2003.00230 werden vereinigt;

und entscheidet:

1.

Die Beschwerden der Bausektion der Stadt Zürich und von B und C werden

teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden der Rekursentscheid vom 24. April

2003.

aufgehoben und die angefochtene Bewilligung der Bausektion der Stadt Zürich

vom 11. September 2002 wieder hergestellt, jedoch mit folgender Nebenbestimmung

verbunden:

Der ostseitig des bestehenden

Dachgeschosses projektierte, mit einem Flachdach versehene Anbau ist so zu

verkürzen, dass er innerhalb der gemäss § 281 Abs. 1 lit. a und b PBG ost- und

westseitig angelegten Profillinien Platz findet.

2.

Die Kosten des Rekursverfahrens werden zu je 1/6 den Nachbarn unter

solidarischer Haftung für 2/3 der Gesamtkosten und zu je 1/6 den Bauherren

unter solidarischer Haftung für 1/3 der Gesamtkosten auferlegt.

3.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'090.-- Total der Kosten.

4.

Die Gerichtskosten werden zu

je 1/12 den privaten Beschwerdeführern (unter solidarischer Haftung für 1/6 des

Gesamtbetrags), zu 1/6 der Stadt Zürich und zu je 1/6 den Beschwerdegegnern

(unter solidarischer Haftung für 2/3 des Gesamtbetrags) auferlegt.

5.

Es werden keine

Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

…