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Entscheid

VB.2003.00265

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00265

18. Dezember 2003Deutsch10 min

(URT.2004.7688)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die

Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (EKZ) beliefern verschiedene von der A AG

und der B AG gemieteten gewerblichen Räume mit Energie. Die A AG und

die B AG wiederum haben die von ihnen gemieteten Räume zum Teil

untervermietet.

Mit Verfügungen vom 4. Juli 2003

teilten die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich der A AG und der B AG

mit, dass sie deren Untermieter nicht mehr als Kunden führen könne. In der

Rechtsmittelbelehrung bezeichneten sie das Verwaltungsgericht als Rechtsmit­tel­instanz.

II.

Die A AG und die B AG

reichten gegen die Verfü­gungen am 4. August 2003 beim Ver­waltungsgericht

getrennte Beschwerden ein. Sie beantragen die Aufhebung der genannten

Verfügungen. In prozessualer Hinsicht beantragen sie die Durchführung eines

zweiten Schriftenwechsels. Mit Präsidialverfügung vom 11. August 2003 wurden

die beiden Ver­fahren vereinigt.

Die Elektrizitätswerke des Kantons

Zürich verlangen in ihrer Beschwerdeantwort vom 17. September 2003 die

Abweisung der Beschwerden. Ausserdem sei auf einen zweiten Schriftenwechsel zu

verzichten.

Die A AG und B AG

reichten am 9. Oktober 2003 als Reaktion auf die Beschwerdeantwort der

Elektrizitätswerke eine weitere Eingabe ein.

Die Kammer zieht in

Erwägungen

1.

Gemäss § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) prüft das

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von

Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine

abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig

bezeichnet. Die Zuständigkeit ist eine Verfahrens- bzw.

Sachentscheidsvoraussetzung, weshalb sie von der angerufenen Behörde von Amtes

wegen zu prüfen ist.

1.1

Wie die Beschwerdeführenden zu

Recht festhalten, liegt hier nicht eine Streitigkeit im Sinn von § 82 lit. i

oder k VRG vor, welche im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren zu behandeln

wäre.

1.2

Zusammen mit den §§ 42 und 43

VRG regelt § 41 VRG die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren. Gemäss § 41 VRG müssen vier

Voraussetzungen erfüllt sein, damit das Verwaltungsgericht zuständig ist: Es

muss sich um eine öffentlichrechtliche Angelegenheit im Sinn von § 1 VRG

handeln, das Beschwerdeobjekt muss eine Anordnung sein, die Anordnung muss von

einer Verwal­tungsbehörde letztinstanzlich erlassen worden sein, das VRG oder

ein anderes Gesetz dürfen keine andere Rechtsmittelinstanz vorsehen oder die

Anordnung als endgültig bezeichnen.

1.3

Massgebend für die Abgrenzung zwischen öffentlichrechtlicher Angelegenheit

einerseits und privatrechtlicher sowie strafrechtlicher Angelegenheit

anderseits ist die zu § 1 VRG entwickelte Praxis (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 3). Auf dem Gebiet der

Elektrizitätsversorgung hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 12. Mai

1995.

das Verhältnis zwischen einem kommunalen Elektrizitätswerk und den

Hauseigen­tümern/Strombezügern als öffentlichrechtlich qualifiziert, da auf das

Verhältnis der Parteien ein Energieabgabereglement anwendbar sei (RB 1995 Nr. 98).

Von dieser Praxis ist im vorliegenden Fall nicht abzuweichen. Das

Rechtsverhältnis der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich und ihren Kunden

wird vom Allgemeinen Reglement vom 4. Sep­tember 1995 über die Abgabe

elektrischer Energie geregelt. Beide Parteien stimmen denn auch darin überein,

dass es sich vorliegend um eine öffentlichrechtliche Angelegenheit handelt

(vgl. auch BGr, 27. September 1996, ZBl 98/1997, S. 410 ff.; ZBl

103/2002, S. 264 ff.).

1.4

In RB 1995 Nr. 98 hat das Verwaltungsgericht ebenfalls festgestellt,

dass, soweit das Rechtsverhältnis zwischen dem Elektrizitätswerk und dem

Strombezüger über die im Reglement getroffene generelle Regelung hinaus der

Konkretisierung bedarf, dies in erster Linie durch Verfügung zu erfolgen habe.

Vorliegend haben die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich am 4. Juli 2003 eine

solche Verfügung erlassen, womit eine der Be­schwer­de zugängliche Anordnung

vorliegt.

1.5

Des Weiteren verlangt § 41 VRG, dass die Anordnung von einer

Verwaltungsbehörde letztinstanzlich erlassen worden sein muss. Nebst den

Behörden der Gemeinden, der Bezirke und der kantonalen Zentralverwaltung finden

sich weitere Verwaltungsbehörden mit Verfügungskompetenzen, so auch in den

kantonalen öffentlichen Anstalten (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 19 N. 75).

Bei den Elektrizitätswerken des Kantons Zürich handelt es sich um eine

selbstständige öffentlichrechtliche Anstalt (§ 1 des Gesetzes betreffend

die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich vom 19. Juni 1983 [EKZ-Gesetz];

Tobias Jaag, Ver­waltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 805 ff.).

Sie versorgen den Kanton wirtschaftlich, sicher und umweltgerecht mit

elektrischer Energie (§ 2 EKZ-Gesetz). Da ihr Verhältnis mit ihren Kunden

dem öffentlichen Recht untersteht, können den Elektrizitätswerken auch

Verfügungskompetenzen zukommen und ihre Organe inso­weit auch als Verwaltungsbehörde

gelten (zu eng Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 6).

Anders als der mit Revision vom 8.

Juni 1997 aufgehobene § 47 VRG nennt das revidierte VRG die

Verwaltungsbehörden, deren Anordnungen unmittelbar mit Beschwerde beim

Verwaltungsgericht angefochten werden können, nicht im Einzelnen. Als Vorinstanzen

des Verwaltungsgerichts kommen nach der Ordnung der §§ 19 bis 19c VRG

allgemein folgende Verwaltungsbehörden in Betracht: Regierungsrat, Direktionen,

ihnen gleich­gestellte Kommissionen, kantonale Amtsstellen, Bezirksräte und

Statthalter. Kraft spezial gesetzlicher Regelung kommen weitere Vorinstanzen

dazu. Welche dieser Instanzen im Einzelfall "letztinstanzlich"

entscheidet und damit Vorinstanz des Verwaltungsgerichts ist, ergibt erst eine

Auslegung der Ordnung der §§ 19 bis 19c VRG. Dieser Ordnung ist von zwei

Grundsätzen geprägt, die allerdings nicht ohne Ausnahme bleiben: Der erste

Grundsatz sieht vor, dass gegen jede Verwaltungsanordnung mindestens eine

verwal­tungsinterne Rekursinstanz angerufen werden kann (vgl. §§ 19 Abs. 1,

19a Abs. 1 und 19c Abs. 1 VRG). Der zweite hält fest, dass innerhalb

des Kantons Zürich höchstens zwei Rechtsmittelinstanzen – einschliesslich des

Verwaltungsgerichts – zur Verfügung stehen (vgl. §§ 19b Abs. 1 und 2,

19c Abs. 2 VRG). Abweichend vom erstgenannten Grundsatz sind gewisse

Anordnungen unmittelbar beim Verwaltungsgericht anfechtbar, das diesfalls als

erste und einzige Rechtsmittelinstanz entscheidet. Das gilt namentlich für

Beschlüsse, die der Regierungsrat als verfügende Instanz trifft, sowie für

erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen oder Ämter auf den in § 19a Abs. 2

VRG genannten Gebieten, ferner für Entscheide kantonaler und kommunaler

Behörden kraft spezial gesetzlicher Regelung oder kraft Bundesrecht, sofern

dieses zwingend eine einzige kantonale Rechtsmittelinstanz vorschreibt (Kölz/ Bosshart/Röhl,

§ 41 N. 26 ff.).

Die vorliegend angefochtene Anordnung

bildet insofern einen Sonderfall, als sie von einer selbstständigen

öffentlichrechtlichen Anstalt getroffen worden ist. Sie ist nur dann direkt

beim Verwaltungsgericht anfechtbar, wenn sie nicht vorgängig nach der Grundregel

von § 19 Abs. 1 VRG an eine (verwaltungsinterne) "obere"

Behörde weitergezogen werden kann. Zunächst fragt es sich, ob gegen Verfügungen

der Direktion der Elektrizitätswerke der Rekurs an ein oberes Organ der Anstalt

selber (Leitender Ausschuss oder Verwal­tungsrat; vgl. §10 EKZ-Gesetz) offen

steht. Eine solche Lösung ist jedoch abzulehnen, da die anstaltsinternen oberen

Organe nach ihrem Aufgaben- und Kompetenzbereich für eine Rechtspflegefunktion weder

vorgesehen noch geeignet sind. Als obere Behörde im Sinn von § 19 Abs. 1

VRG ausserhalb der eigenen Organisation der Beschwerdegegnerin kommt höchstens

der Regierungsrat in Betracht. Eher gegen eine solche Auslegung spricht zwar

der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin als selbstständige öffentlichrechtliche

Anstalt nicht in die Verwaltungshierarchie eingegliedert und nicht der Aufsicht

des Regierungsrates, sondern nur der Oberaufsicht des Kantonsrates unterstellt

ist (§ 9 EKZ-Gesetz). So unterliegen, gestützt auf § 46 Abs. 1

des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 (UniversitätsG), Anordnungen des

Universitätsrates dem Rekurs an den Regierungsrat (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 19

N. 129; Jaag, Rz. 2985), was jedoch insofern von vornherein mit § 19

Abs. 1 VRG vereinbar ist, als die Universität zwar ebenfalls der Oberaufsicht

des Kantonsrates, zudem aber auch ausdrücklich der Aufsicht des Regierungsrates

unterstellt ist (§ 25 f. UniversitätsG).

Weder der Wortlaut noch der Zweck

von § 19 Abs. 1 VRG schliessen es jedoch aus, den Regierungsrat in

seiner Eigenschaft als oberste vollziehende Verwaltungsbehörde auch in Fällen

als obere Rechtsmittelinstanz zu betrachten, in denen er nicht Aufsichtsinstanz

gegenüber der verfügenden Behörde ist (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 1751). § 19 Abs. 1

VRG ist so auszulegen, dass der Grundsatz eines zweistufigen kantonalen Rechtsmittelwegs,

der wie erwähnt bei Neufassung dieser Bestimmung anlässlich der Gesetzesrevision

vom 8. Juni 1997 weg­leitend war, möglichst weit gehend verwirklicht werden

kann. Im Gegensatz zu einer oberen Verwaltungsbehörde darf das

Verwaltungsgericht nur eine Rechtskontrolle, aber nicht eine Ermessenskontrolle

ausüben. Dies gilt auch in denjenigen Fällen, in welchen das Verwaltungsgericht

als erste Rechtsmittelinstanz wirkt. Eine Ermessenskontrolle sieht § 50 Abs. 3

VRG nämlich nur bei entsprechenden Vorgaben des Bundesrechts sowie bei

Beschwerden nach § 19a Abs. 2 VRG vor (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 112).

Für eine derartige Auslegung von § 19 Abs. 1 VRG spricht schliesslich

mit Bezug auf die hier angefochtene Anordnung der Elektrizitätswerke auch der

Umstand, dass das EKZ-Gesetz schon seit dem 1. Oktober 1985 in Kraft

steht. Damals galt aber noch das VRG in der Fassung vom 24. Mai 1959,

wonach nur Entscheide der Baurekurskommissionen, Rekursentscheide einer Direktion

des Regierungsrates und Beschlüsse des Regierungsrates mit der Beschwerde an

das Verwaltungsgericht angefochten werden konnten (§ 47 Abs. 1 aVRG).

1.6

Demnach ist mangels funktioneller Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

auf die Beschwerde nicht einzutreten. Gestützt auf § 70 in Verbindung mit § 5

Abs. 2 VRG sind die Akten an den Regierungsrat zu überweisen, welcher die

Eingaben vom 4. August 2003 als Rekurse zu behandeln hat.

2.

Angesichts der unzutreffenden

Rechtsmittelbelehrung der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich, welche als

Rechtsmittelinstanz das Verwaltungsgericht bezeichnet haben, sind die

Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Eine Partei­entschädigung steht

den unterliegenden Beschwerdeführenden nach § 17 Abs. 2 VRG von

vornherein nicht zu. Auch den Elektrizitätswerken steht keine

Parteientschädigung zu, da sie das vorliegende Verfahren mit ihrer

unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung ausgelöst haben.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht

eingetreten. Die Akten des vorliegenden Verfahrens werden dem Regierungsrat

überwiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die

Gerichtskasse genommen.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

5.

…