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Entscheid

VB.2003.00273

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00273

13. November 2003Deutsch14 min

(URT.2003.7599)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit der Erteilung der

Baubewilligung für zwei Einfamilienhäuser am 19. November 1991

verpflichtete der Gemeinderat von X den Bauherrn A, Fr. 17'120.- für Kanalisations-

und Wasseranschlussgebühren sicherzustellen, und wies darauf hin, dass diese

Depositen mit den endgültigen Gebühren nach Bauvollendung verrechnet würden. A

leistete in der Folge das verlangte Depot. Die beiden Häuser wurden im Verlaufe

des Jahres 1992 errichtet und von der Gemeinde abgenommen. Am 4. November 1992

erfolgten die Gebäudeschätzungen durch die Gebäudeversicherung; diese wurden

dem Bauherrn rund eine Woche später angezeigt. Die Gemeinde macht geltend, in

jener Zeit nur eine der Schätzungsanzeigen erhalten zu haben, die zweite sei

ihr erst im Mai 1994 zugestellt worden.

Am 12. August 1994 liess die

Finanzverwaltung von X A eine Abrechnung zukommen, mit der sie – unter

Berücksichtigung der seinerzeit geleisteten Depositen – offene

Anschlussgebühren in der Höhe von Fr. 6'966.90 in Rechnung stellte. A beanstandete

diese Abrechnung am 17. Oktober 1994 als verspätet, worauf das Bausekretariat

am 7. November 1994 den Eingang der Reklamation bestätigte und in Aussicht

stellte, die zuständige Behörde werde zu gegebener Zeit darauf zurückkommen. Am

26. Januar 1998 erinnerte die Finanzverwaltung von X A an den Ausstand, ohne zu

dessen Schreiben vom 17. Oktober 1994 Stellung zu nehmen. In der Folge entspann

sich zwischen A und der Baukommission der Gemeinde ein Schriftenwechsel über

die Frage, ob die noch ausstehenden Gebühren zu bezahlen seien oder nicht. Am

1. April 1998 erklärte der nunmehr anwaltlich vertretene A, er halte die

Forderung für verjährt, und ersuchte für den Fall, dass sich die Baukommission

dem nicht anschliessen könne, um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung.

Mit Verfügung vom 11. Februar 2002

verpflichtete die Werkkommission von X A zur Bezahlung ausstehender Bau- und

Anschlussgebühren im Betrag von Fr. 6'966.90 für die zwei Einfamilienhäuser

Kat.-Nr. 1 und 2.

Erwägungen

II. Gegen diese Verfügung gelangte A

an den Bezirksrat Y, welcher den Rekurs am 1. Juli 2003 im Sinne der Erwägungen

guthiess und den angefochtenen Beschluss hinsichtlich der Gebührenauflage

aufhob. Er erwog, die umstrittene Forderung sei wegen Zeitablauf verwirkt.

III. Die Werkkommission von X hat

gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats am 12. August 2003 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen

Beschlusses und die Bestätigung ihres Gebührenentscheides vom 11. Februar 2002.

Der Bezirksrat Y erklärte den Verzicht

auf eine Vernehmlassung. A beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit

darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss § 41 in Verbindung mit

§ 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflege­gesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni

1997.

(VRG) ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung des vorliegenden

Gebührenstreits zuständig. Nach ihrem Streitwert läge die Sache zwar im

Kompetenzbereich des Einzelrichte­rs (§ 38 Abs. 2 VRG). Der Fall

wirft jedoch hinsichtlich der massgeben­den Verwirkungsfrist Fragen von

grundsätzlicher Bedeutung auf und ist deshalb durch die Kammer zu beurteilen

(§ 38 Abs. 3 VRG).

b) Der Beschwerdegegner bestreitet

die Parteifähigkeit der Werkkommission von X. Dieser Einwand ist an sich

berechtigt, hat indessen nicht zur Folge, dass auf die Beschwerde nicht

einzutreten wäre. Die Werkkommission vertritt bei richtiger Betrachtungsweise

die Gemeinde X, welche als – gemäss § 21 VRG legitimierte – Partei anzusehen

ist.

2.

a) Der Bezirksrat hat erwogen,

gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung verwirke eine Behörde das

Recht zur Veranlagung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren innert

zehn Jahren seit Eintreten der massgebenden Veranlagungsvoraussetzungen. Dabei

sei zu beachten, dass innert der Frist von zehn Jahren nicht bloss erstinstanzlich

verfügt worden, sondern dass die Verfügung auch rechtskräftig geworden sein

müsse. Im konkreten Fall habe diese Veranlagungsfrist mit dem Anschluss der Leitungen

bzw. spätestens mit dem Vorliegen der Schätzungsergebnisse durch die

Gebäudeversicherung zu laufen begonnen und sei daher spätestens Ende November

2002.

abgelaufen gewesen. Der Bezirksrat fragte sich zudem, ob in Analogie zur

im kantonalen Steuergesetz vom 8. Juni 1997 neu auf 15 Jahre festgesetzten

(absoluten) Veranlagungsverjährung auch vorliegend von einer längeren

Verwirkungsfrist auszugehen sei, was er verneinte, weil darin eine unzulässige

Rückwirkung läge.

Die Beschwerdeführerin anerkennt

grundsätzlich die Verwirkungsfrist von 10 Jahren für die Veranlagung von

Anschlussgebühren. Sie macht jedoch geltend, ihre Veranlagungsverfügung vom 11.

Februar 2002 sei innert dieser Frist ergangen. Es sei nicht ihre Schuld, dass

der Bezirksrat fünf viertel Jahre gebraucht habe, um über den Rekurs in dieser

Sache zu entscheiden. Es erscheine unbillig, den Untergang ihrer Forderung von

der zufälligen Überlastung einer Rechtsmittelinstanz abhängig zu machen.

Der Beschwerdegegner schliesst sich

im Wesentlichen den Erwägungen der Vorinstanz an.

b) Wie die Vorinstanz zutreffend

erwogen hat, enthält weder das kommunale noch das kantonale Recht eine

ausdrückliche Vorschrift über die Verjährung der umstrittenen Gebühr. Indessen

verjähren gemäss herrschender Lehre und feststehender Rechtsprechung

öffentlichrechtliche Ansprüche im Interesse der Rechtssicherheit auch ohne

entsprechende gesetzliche Anordnung durch Zeitablauf (BGE 98 Ib 351 E. 2, 124 I

247.

E. 5, je mit Hinweisen). Bei Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen

Regelung sind Beginn und Dauer der Verjährungsfrist in Anlehnung an diejenige

Ordnung zu bestimmen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt

hat. Ist eine solche öffentlichrechtliche Ordnung nicht vorhanden, ist die

Verjährungsfrist analog zu privatrechtlichen Bestimmungen bzw. nach allgemeinen

Grundsätzen festzulegen (BGE 112 Ia 260 E. 5 mit Hinweisen; Max Imboden/René A.

Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Frankfurt

a.M. 19876/1990, Nr. 34 B I und B III; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 790).

In diesem Sinn hat das

Verwaltungsgericht in RB 1976 Nr. 109 festgehalten, das Recht zur Veranlagung

von Stras­sen- und Trottoirbeiträgen verwirke innert 10 Jahren.. Diese Frist

wurde in Analogie zu § 104 des damaligen Steuergesetzes bestimmt, wonach

Nachsteueransprüche zehn Jahre nach Ablauf des Steuerjahres verjährten, für das

der Steuerpflichtige nicht richtig oder unvollständig eingeschätzt worden war.

In RB 1985 Nr. 121 urteilte das Verwaltungsgericht, dass die

Verwirkungsfrist von 10 Jahren auch für die Veranlagung von Kanalisations- und

Wasseranschlussgebühren gelte. Ausdrücklich wiederholte das Verwaltungsgericht,

dass die fraglichen Gebühren innert dieser Frist rechtskräftig veranlagt

sein müssten. Das Bundesgericht wies eine Beschwerde gegen dieses Urteil ab

(BGE 112 Ia 260). In der Erwägung 5d bestätigte es die zürcherische Praxis, diese

Frist von 10 Jahren als Verwirkungsfrist zu betrachten, und verwarf

ausdrücklich den Einwand, der Gebührenpflichtige habe es in der Hand, durch

Ergreifen von Rechtsmitteln die rechtzeitig erhobenen und geforderten Gebühren

verwirken zu lassen. In der Regel werde nämlich die zehnjährige Frist bei

rechtzeitiger Vornahme der Veranlagung auch bei exzessivem Gebrauch der

Rechtsmittel genügen, um vor Ablauf der Verwirkungsfrist eine rechtskräftige

Veranlagung zu erreichen. Diese Praxis wurde in der Folge mehrfach bestätigt

(RB 1987 Nr. 88, 1992 Nr. 88 [betr. Gebühren für Stromlieferung], 1997 Nr. 59

und 116).

Der Standpunkt der

Beschwerdeführerin, es müsse genügen, dass sie innert 10 Jahren erstinstanzlich

eine Veranlagung vorgenommen habe, ist angesichts dieser Rechtsprechung klar

verfehlt; sie bringt auch nichts vor, was Anlass zu einer abweichenden Beurteilung

gäbe. Namentlich wirft sie dem Beschwerdegegner ganz zu Unrecht Trölerei vor.

Die Akten zeigen, dass es die Beschwerdeführerin selbst war, die das Verfahren

zweimal ohne ersichtlichen Grund verschleppt hat: zunächst zwischen Ende 1994

und Anfang 1998,

sodann zwischen dem 1. April 1998 und dem Erlass der Veranlagungsverfügung im

Februar 2002.

3.

a) Am 1. Januar 1999 ist das total

revidierte Zürcher Steuergesetz vom 8. Juni 1997 (StG) in Kraft getreten.

Es berücksichtigt namentlich die Vorgaben des Bundesge­setzes vom 14. Dezember

1990.

über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden

(StHG). Entsprechend Art. 47 StHG normiert das Zürcher Steuergesetz eine

relative Veranlagungsverjährung von fünf und eine absolute Verjährung (Verwirkung)

von 15 Jahren (siehe § 130 StG für die periodischen Steuern und § 215 StG für

die Grundsteuern). Vorbehalten bleibt die Erhebung von Nachsteuern und Bussen.

Das Recht, ein Nachsteuerverfahren einzuleiten, erlischt gemäss § 161 Abs. 1 StG

zehn Jahre nach Ablauf der Steuerperiode, für die eine Einschätzung zu Unrecht

unterblieben oder eine rechtskräftige Einschätzung unvollständig ist. Gemäss §

161.

Abs. 2 StG erlischt das Recht, die Nachsteuer festzusetzen, 15 Jahre nach

Ablauf der Steuerperiode, auf die sie sich bezieht.

Der Bezirksrat hat die Frage

aufgeworfen (und für den konkreten Fall verneint), ob diese revidierte

Gesetzgebung Anlass dazu bietet, die Frist für die Veranlagung von Anschlussgebühren

und ähnlichen Kausalabgaben anzupassen. Das Verwaltungsgericht konnte diese

Frage bisher offen lassen, da in den zu beurteilenden Fällen auch die bisher

massgebliche Zehnjahresfrist noch nicht abgelaufen war (VGr, 14. Juni 1999,

VB.1999.00160, E. 2c; VGr, 24. Januar 2001, VB.2000.00368, E. 4; der zweite

Entscheid ist einsehbar unter www.vgrzh.ch). Daher lässt sich aus dem zuletzt

genannten Urteil auch nicht ableiten, das Verwaltungsgericht halte eine

Anpassung für nicht erforderlich. Vorliegend kann die Frage nicht offen

bleiben, da die Verwirkungsfrist während des Rechtsmittelverfahrens abgelaufen

ist. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob eine Anpassung grundsätzlich erforderlich

erscheint (E. b) und wie sich dies im konkreten Fall auswirkt (E. c).

b) Wie erwähnt ist bei Fehlen einer

ausdrücklichen Verjährungsregelung wenn möglich auf eine Regelung

zurückzugreifen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat.

Obwohl dies kaum je ausdrücklich erwähnt wird, besteht die innere Rechtfertigung

für diesen Grundsatz in der Überlegung, dass auf diese Weise eine sachgerechte

Lösung erreicht wird (vgl. BGE 93 I 390 E. 3 S. 398), die dem mutmasslichen

Willen des (inaktiven) Gesetzgebers am Ehesten entspricht. In diesem Sinn hielt

das Bundesgericht in BGE 98 Ib 351 E. 2b fest, die analoge Anwendung

von Verjährungsbestimmungen über verwandte Ansprüche setze voraus, dass der

Gesetzgeber, wenn er die Verjährung für den fraglichen Anspruch geregelt hätte,

sich für die Lösung entschieden hätte, deren analoge Anwendung in Aussicht

genommen wird, und ausserdem, dass der Gläubiger diese Lösung erwarten durfte

bzw. musste, wenn er sich Gedanken über die Verjährung seines Anspruches

gemacht hätte.

Nachdem der Gesetzgeber – zunächst

der eidgenössische durch das Steuerharmonisierungsgesetz und in der Folge auch

der kantonale – klar zum Ausdruck gebracht hat, dass an die Stelle einer

einzigen Veranlagungsverjährung von mittlerer Dauer eine kürzere relative und

eine längere absolute Verjährung bzw. Verwirkung treten sollen, drängt es sich

auf, diesen Schritt auch hinsichtlich der Veranlagung von

Wasseranschlussgebühren und vergleichbaren Kausalabgaben vorzunehmen. Dabei ist

nicht die Verjährungsregelung bei den Nachsteuern, sondern jene bei den

ordentlichen Steuern heranzuziehen. Die hier infrage stehenden Gebühren lassen

sich in erster Linie mit den Grundsteuern (Handänderungs- und

Grundstückgewinnsteuer) vergleichen, die ebenfalls nicht periodisch, sondern

nur aus konkretem Anlass erhoben werden. Es liegt nichts vor, was zur Annahme

führen könnte, eine solche Analogie würde dem mutmasslichen Willen des

Gesetzgebers und den berechtigten Erwartungen eines Gläubigers nicht

entsprechen. Sodann erscheint sie auch als sachgerecht. Einerseits führt sie

dazu, dass ein Schuldner nach fünfjähriger Untätigkeit des Gemeinwesens von

dessen Desinteresse ausgehen und die Schuld als erledigt ansehen kann. Diese

kürzere relative Verjährungsfrist rechtfertigt sich namentlich deshalb, weil

die hier interessierenden Gebühren vielfach im Rahmen von Neu- und

Umbauprojekten zu entrichten sind, deren Kosten nicht beim Bauherrn verbleiben,

sondern von diesem – an den Käufer oder Mieter – weiterverrechnet werden. Er

hat daher ein gerechtfertigtes Interesse an einer baldigen Klärung der

ausstehenden Gebühren. Die relative Frist trägt auch dem Umstand Rechnung, dass

das Gemeinwesen zur wirtschaftlichen Betriebsführung seiner produktiven

Unternehmen verpflichtet ist (§ 139 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926

in Verbindung mit § 2 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979) und somit

darauf bedacht sein muss, die dafür notwendigen öffentlichen Abgaben möglichst

ohne Verzug einzufordern und wenn nötig rechtskräftig zu veranlagen (RB 1985

Nr. 121 E. c). Andererseits verlängert sich die absolute Verwirkungsfrist,

womit der vor allem in komplexeren Fällen allenfalls längeren Bearbeitungsdauer

sowohl bei der ersten Instanz als auch im Rechtsmittelverfahren auf jeden Fall

Rechnung getragen werden kann.

In Abänderung der Rechtsprechung

ist daher festzuhalten, dass für Strassen- und Trottoirbeiträge, Kanalisations-

und Wasseranschlussgebühren und vergleichbare Kausalabgaben in Analogie zu §

215.

und § 130 StG eine relative Verjährungsfrist von fünf Jahren und eine

absolute Verwirkungsfrist von 15 Jahren zu beachten sind.

c) Die Frage, welche Auswirkungen

diese Praxisänderung auf den vorliegenden Fall hat, ist gleich bedeutend mit

der Frage der massgeblichen Übergangsregelung. Auch hier drängt es sich auf,

grundsätzlich von der Übergangsregelung des § 269 StG auszugehen. Nach dessen

Abs. 1 findet das neue Recht erstmals Anwendung auf die im Kalenderjahr 1999 zu

Ende gehende Steuerperiode. Einschätzungen bis und mit Steuerjahr 1998 werden

nach altem Recht vorgenommen. Vorbehalten bleiben Bestimmungen über Straf- und

Nachsteuern, die vorliegend jedoch nicht von Interesse sind.

Die Veranlagungsverjährung ist ein

Institut des materiellen, nicht des formellen Rechts (BGE 126 II 1 E. 2a; BGr,

20.

Februar 2001, Basellandschaftliche und Baselstädtische Steuerpraxis

[BStPra] XV (2000/2001) S. 373 E. 3a; RB 2000 Nr. 128). Eine rückwirkende

Inkraftsetzung verbietet sich daher. Somit ist die Frage nach der massgeblichen

Verjährungsfrist bei Gebühren auslösenden Sachverhalten, die sich vor dem 1.

Januar 1999 vollendet haben, nach bisheriger Praxis zu entscheiden, während auf

jüngere Sachverhalte grundsätzlich die neue Praxis anzuwenden ist. Das würde

bedeuten, dass auf solche jüngere Sachverhalte die relative Verjährungsfrist

allerfrühestens im Januar 2004, die absolute frühestens im Januar 2014 abläuft.

Um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die hiermit beschlossene Praxisänderung

den Gemeinden eine angemessene Reaktionszeit belassen muss, ist indessen für

die relative Verjährung übergangsweise ein zusätzliches Jahr vorzusehen. Das

bedeutet konkret, dass die relative Veranlagungsfrist für im Jahr 1999 verwirklichte

gebührenpflichtige Sachverhalte erst am 1. Januar 2000 zu laufen beginnt und

somit erst am 1. Januar 2005 abläuft.

Der streitbetroffene Sachverhalt

hat sich längst vor dem 1. Januar 1999 verwirklicht. Massgeblich ist daher die

bisherige Praxis, wonach die Gebühr innert einer Verwirkungsfrist von 10 Jahren

rechtskräftig veranlagt sein muss. Diese Frist ist abgelaufen, ohne dass die

Veranlagungsverfügung rechtskräftig wurde. Damit ist die Gebührenforderung der

Beschwerdeführerin verwirkt.

4.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese hat zudem den Beschwerdegegner für

dessen Aufwand im Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird

verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 500.-

(inkl. MwSt) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen seit Zustellung dieses

Urteils.

5.

…