Lexipedia

Entscheid

VB.2003.00276

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00276

10. März 2004Deutsch9 min

(URT.2004.7869)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 19. Dezember 2002 erteilte das Amt für Städtebau der

Stadt Zürich der A AG die Baubewilligung für die Befestigung eines

grossflächigen Werbebilds ("Megaposter") an der Nordfassade des

Gebäudes Neufrankengasse in Zürich (Kreis 4; Kat.Nr. 01). Gemäss der

Verfügung darf Werbung indes nur während neun Monaten pro Jahr gezeigt werden.

Erwägungen

II.

Die A AG erhob gegen die Beschränkung der jährlichen

Werbezeit Rekurs an die Baurekurskommission I. Diese hiess den Rekurs gut und

hob die angefochtene Nebenbestimmung auf.

III.

Am 20. August 2003 erhob die Stadt Zürich gegen den

Rekursentscheid Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Der angefochtene Entscheid

sei unter Kostenfolgen aufzuheben und die Nebenbestimmung der Verfügung wieder

herzustellen. Die Baurekurskommission I beantragte am 5. September 2003

die Abweisung der Beschwerde, ebenso die A AG am 20. Oktober 2003;

Letztere beantragte zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Zustellung der Beschwerdeantwort

Die Beschwerdeführerin verlangt in

verfahrensrechtlicher Hinsicht die Zustellung der Beschwerdeantwort zur

Stellungnahme, eventualiter zur Kenntnisnahme. – Gemäss § 58 Satz 2

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist die Durchführung

eines zweiten Schriftenwechsels fakultativ. Aufgrund des Gehörsanspruchs in

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) muss

dagegen ein zweiter Schriftenwechsel zwingend durchgeführt werden, wenn das

Gericht auf neue tatsächliche Behauptungen und rechtliche Vorbringen abstellen

will, die erst in der Beschwerdeantwort vorgebracht wurden (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A.,

Zürich 1999, § 58 Rz. 10). Vorliegend enthielt die Beschwerdeantwort weder

neue rechtliche Vorbringen noch neue tatsächliche Behauptungen (Letztere wären

vorliegend ohnehin in aller Regel unzulässig; § 52 Abs. 2 VRG). Damit

reichte es aus, die Beschwerdeantwort der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme

zuzustellen. Weiter gehende Ansprüche aus Art. 6 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (dazu VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 3b/aa,

www.vgrzh.ch) stehen der beschwerdeführenden Gemeinde aufgrund von Art. 1 (bzw.

Art. 34) EMRK nicht zu.

2.

Nebenbestimmungen von Einordnungsentscheiden

2.1

Gemäss § 238 Abs. 1 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten für sich und in ihrem

Zusammenhang mit der Umgebung so zu gestalten, dass eine befriedigende

Gesamtwirkung erreicht wird. Der kommunalen Baubehörde steht bei der Anwendung dieser

Vorschrift Ermessen zu. Die Baurekurskommission könnte diesen Spielraum

aufgrund des Wortlauts von § 20 Abs. 1 VRG an sich frei überprüfen. Aufgrund

der Gemeindeautonomie (Art. 48 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 in

Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 BV) wird diese Überprüfungsbefugnis jedoch

wesentlich eingeschränkt (BGE 115 Ia 363 E. 3b; VGr, 15. März 2000,

VB.2001.00340, E. 2c, www.vgrzh.ch; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 20 Rz. 19,

je mit Hinweisen). Lässt sich der kommunale Entscheid auf vernünftige Gründe stützen,

darf ihn die Baurekurskommission nicht allein deshalb aufheben, weil ihr eine

gegenteilige Begründung ebenfalls als vertretbar erscheint.

2.2

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass das

Megaposter nur unter der Auflage be­willigt werden kann, dass die Fläche

während drei Monaten pro Jahr leer bleibt (so genannte "Brache"). Indem

die Baurekurskommission diese Nebenbestimmung aufhob, habe sie ihr Ermessen zu

Unrecht anstelle jenes der Beschwerdeführerin gesetzt.

Anordnungen betreffend die maximale Dauer

von Werbung tangieren die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV; vgl. BGE 128 I 3 E.

3a). Die vorliegend zu beurteilende Nebenbestimmung muss somit auf einer

gesetzlichen Grundlage beruhen (Art. 36 Abs. 1 BV). Nebenbestimmungen von

Baubewilligungen können in der Regel auf § 321 Abs. 1 PBG abgestützt

werden. Danach ist die Baubewilligung mit den erforderlichen Nebenbestimmungen

(Auflagen, Bedingungen, Befristungen) zu verknüpfen, wenn damit Mängel des

Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden können. Die

Zulässigkeit von Nebenbestimmungen kann sich auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten

Zweck ergeben; sie können insbesondere dann gerechtfertigt sein, falls eine

Bewilligung ohne Nebenstimmungen hätte verweigert werden müssen (Art. 5 Abs. 2

BV; BGE 121 II 88 E. 3a; VGr, 23. Januar 2003, VB.2002.00351, E. 3a,

www.vgrzh.ch; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,

Zürich etc. 2002, Rz. 902 und 918).

Erteilt die Baubehörde, wie hier, eine

Baubewilligung aus Einordnungsgründen nur unter einer Auflage, so darf die

Baurekurskommission aufgrund ihrer eingeschränkten Kognition nur überprüfen, ob

die Baubehörde aus vernünftigen Gründen annehmen durfte, dass mit der

Nebenbestimmung Mängel des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben

werden können (vgl. § 321 Abs. 1 PBG sowie vorn E. 2.1). Lassen sich

ebenso vernünftige Gründe für weniger oder andere Nebenbestimmungen finden,

darf die Rekurskommission nicht ihr Ermessen anstelle jenes der Baubehörde

setzen. Die Baurekurskommission darf jedoch dann eingreifen, wenn die Gemeinde

ihr Ermessen missbrauchte, überschritt oder sonst in irgendeiner Weise

rechtsverletzend handhabte. Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob die

angeordnete "Brache" eine geeignete und erforderliche Massnahme darstellt,

um die mit den Einordnungsvorschriften verfolgten öffentlichen Interessen zu

erreichen (Art. 36 Abs. 3 BV) beziehungsweise Mängel des Bauvorhabens zu

beheben (§ 321 Abs. 1 PBG).

3.

Erforderlichkeit der Massnahme

3.1

Die Baubehörde ordnete in der Bewilligung eine

"Brache" an (Zeitraum, in dem die Fläche nicht mit Werbung versehen

werden darf). Die Rekurskommission hob diese Auflage auf, da sich die

Plakatwerbestelle genügend einordne. Die Beschwerdeführerin macht dagegen wie

bereits im Rekursverfahren geltend, dass durch die "Brachzeiten" die

Fassade ohne Werbung wahrgenommen werden könne. Durch den Wechsel von Verhüllen

und Enthüllen würde eine Dynamik erreicht, die für den Standort und für die Art

der Werbung nur Vorteile bringe. Die Beschwerdeführerin stützt sich dabei auf das

Konzept für "grossflächige Werbebilder in der Stadt Zürich", das sie

in den Jahren 1999 und 2000 im Dialog mit Vertretern der Werbebranche

entwickelte. Gemäss diesem Konzept soll für ortsgebundene Fremdwerbung eine

"Brache" von drei Monaten und für ortsgebundene Eigenwerbung eine

"Brache" von acht Monaten gelten. Im Konzept wird dies wie folgt

begründet:

"Die neuen

grossflächigen Werbebilder wirken zusammen mit den bestehenden Reklameobjekten

(Plakate, Schaufenster, Logos und Schrift­züge), dem Mobiliar im Aussenraum und

der Beleuchtung als ephemere (flüchtige, sich schnell verändernde) Schicht an

der Oberfläche der beständigeren Bauwerke, die sie wie ein leichter, durchsichtiger

Schleier umhüllt. Mit dieser in schnellen Rhythmen transformierten Schicht

aktualisiert sich die Erscheinung des öffentlichen Raumes der Stadt.

Die ephemere Schicht

soll so gewirkt sein, dass sie die Wahrnehmung der Stadt im Tages- und im

Kunstlicht mehrdeutig – in der Art von Kippfiguren – ermöglicht. Sowohl die

Schicht als auch die Bauwerke sollen für sich und in ihren Überlagerungen in

den Blick genommen werden können. Um dies zu gewährleisten, sind bei der

Installation der sehr stark in Erscheinung tretenden grossflächigen Bilder

Brachen erforderlich, Zeiträume, in der die dafür vorgesehen Stelle leer

bleibt. Damit wird auch die Nachhaltigkeit der Wirkung des Auftrittes unterstützt."

Die Beschwerdeführerin darf die

Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines Gesamtkonzepts regeln (BGE 128 I

3, 16). Aufgrund ihrer Autonomie steht es ihr auch zu, für einzelne Kategorien

von Plakaten aufgrund von deren Art und Grösse besondere Konzepte zu entwickeln

(vgl. BGE 128 I 3, 15 E. 3e/cc). Die Beschwerdeführerin möchte mit dem

vorliegenden Megaposter-Konzept eine rechtsgleiche Handhabung der Einordnungsvorschrift

sicherstellen. Der Bewilligungsbehörde sollen damit Leitlinien und Gesichtspunkte

zur Konkretisierung der Ermessensvorschrift von § 238 PBG vorgegeben

werden. Das Konzept erweist sich damit als Verwaltungsverordnung (Häfelin/Müller,

Rz. 123 f.). Weil es somit keine Rechtsquelle darstellt, sind die Gerichte

nicht daran gebunden (Pierre Tschannen/Ulrich Zim­mer­li/Regina Kiener,

Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 274). Zu berücksichtigen ist

das Megaposter-Konzept nur insoweit, als es eine dem Einzelfall gerecht

werdende Auslegung der massgebenden Bestimmungen zulässt (BGE 122 V 19, 25

E. 5 b/bb). Für die Bewilligungsbehörde heisst das wiederum, dass sie bei der

Verweigerung oder der Erteilung der Bewilligung unter Auflagen nicht einfach

auf die Verwaltungsverordnung verweisen darf. Vielmehr hat sie im Einzelfall zu

begründen, weshalb sich die geplante Werbeanlage gerade am vorgesehenen

Standort nicht befriedigend einordnet (vgl. BGr, 21. Mai 1997, ZBl 99/1998, S.

170, 175). Die Grösse der Plakatwerbung darf dabei als eines unter anderen

Kriterien berücksichtigt werden; sie allein rechtfertigt jedoch nicht die

Verweigerung der Bewilligung (RB 1988 Nr. 76).

3.2

Mit der angeordneten "Brachezeit" soll

für den Betrachter ein Wechsel bzw. eine gewisse Dynamik erkennbar werden. Die

Plakatwerbestellen sollen als eine sich ständig verändernde Schicht erscheinen.

Diese Dynamik wird für den Betrachter indessen ohne weiteres dadurch erkennbar,

wenn die Sujets auf den Plakatwerbestellen von Zeit zu Zeit wechseln. Mit dem

Wechsel der Sujets rücken die Plakatwerbestellen in die Nähe der im Konzept

erwähnten Bauwandbilder, die bereits aufgrund ihrer Beschaffenheit flüchtig

wirken und deren Dauer durch die Bauarbeiten gleichsam natürlich begrenzt ist.

Die Anordnung, dass die Sujets auf den Plakatwerbestellen in periodischen

Abständen wechseln müssen, ist damit zur Erreichung der für den Betrachter

erkennbaren Dynamik ebenso geeignet wie die angeordnete "Brachezeit".

Sie erweist sich indessen gegenüber der "Brachezeit" als die mildere

Massnahme. Die Baurekurskommission hat die angeordnete "Brache" somit

zwar zu Recht aufgehoben, der Beschwerdeführerin jedoch nicht Gelegenheit

gegeben, eine ebenso geeignete aber mildere Nebenbestimmung (periodische

Sujetwechsel) anzuordnen. Dies ist somit im Beschwerdeverfahren nachzuholen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Die Akten sind zur Neufassung der Nebenbestimmungen im Sinne der

Erwägungen an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen. Die Verfahrenskosten sind den

Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Da keine der

Parteien vollständig bzw. mehrheitlich obsiegt hat, sind keine

Parteientschädigungen zuzusprechen (Kölz/Bosshart/Röhl § 17 N. 32).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Akten werden zur Neufassung der

Nebenbestimmungen im Sinne der Erwägungen an das Amt für Städtebau der Stadt

Zürich zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

…