VB.2003.00281

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00281

5. November 2003Deutsch12 min

(URT.2003.7577)

Unzulässige Ausweitung des Streitgegenstands (E. 1). Wenn ein Baugesuchsteller aus wirtschaftlichen Gründen von der Anfechtung einzelner ihn belastender Auflagen in einer Baubewilligung absieht, so berechtigt ihn dies nicht zu einer späteren Anfechtung der zwischenzeitlich rechtskräftig gewordenen Auflagen (E. 3a). Keine Bestandesgarantie für die Parkplätze (E. 3b). Kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren, weil über die Anzahl der bewilligungsfähigen Parkplätze und die materielle Rechtswidrigkeit der zu viel ausgewiesenen Parkplätze bereits rechtskräftig entschieden worden ist (E. 3c). Abweisung (E. 4).

Sachverhalt

I. Die Bausektion der Stadt Zürich

erteilte am 26. Oktober 1999 der A AG unter verschiedenen Auflagen und

Bedingungen die baurechtliche Bewilligung für die Aufstockung und den Umbau des

bestehenden Hochhauses auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 1 und 2 an der

L-Strasse in Zürich. Zu den im heutigen Beschwerdeverfahren noch streitigen

Fahrzeugabstellplätzen führte der Beschluss in den Erwägungen (G lit. b

und c) aus, solange im Gestaltungsplangebiet insgesamt mehr Parkplätze als die

Limite von 1'500 bestünden, dürfe im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben nur

gerade die der Nutzfläche entsprechende Mindestzahl an Parkplätzen gemäss

Parkplatzverordnung erstellt werden, das heisst vorliegend 17 Parkplätze, wovon

4 Besucherparkplätze. Das Bauvorhaben weise 35 Parkplätze zu viel aus; die

überzähligen Parkplätze seien wegzulassen. Entsprechend diesen Erwägungen waren

gemäss Dispositiv-Ziff. II.21 für das aufgestockte Hochhaus

17 Autoabstellplätze erforderlich und durften oberirdisch keine

freiwillige Parkplätze erstellt werden, solange auf dem Gestaltungsplanareal

mehr Parkplätze vorhanden seien, als gemäss Parkplatzverordnung der derzeitigen

Nutzung auf dem Areal entspreche. Laut Dispositiv-Ziff. II/22 und 23

durften im Zusammenhang mit dem Hochhaus vier Parkplätze als Besucherparkplätze

im Freien betrieben werden; bei den (restlichen) 13 bewilligten oberirdischen

Parkplätzen auf dem Bauareal handle es sich um ein Provisorium und sei die

Grundeigentümerschaft verpflichtet, diese entschädigungslos und ohne weitere

Aufforderung aufzuheben, sobald Parkplätze in unterirdischen Einstellhallen

oder Parkhäusern auf dem Gestaltungsplanareal erstellt sind, spätestens aber

drei Jahre nach Fertigstellung des Bauvorhabens. Mit Dispositiv-Ziff. II.1

lit. e schliesslich wurde die Bauherrschaft sodann eingeladen, vor

Baubeginn und unter Berücksichtigung der Erwägungen unter G lit. b bzw.

Ziff. II.21 und 23 einen detaillierten Umgebungsplan einzureichen und

bewilligen zu lassen. Die Baubewilligung vom 26. Oktober 1999 blieb unangefochten

und erwuchs in Rechtskraft.

Das Amt für Baubewilligungen der

Stadt Zürich bewilligte am 17. Januar 2000 den geänderten Umgebungsplan im

Anzeigeverfahren. Dieser sah unter anderem quer zur westlichen

Gebäudefassade die Anlegung von fünf Besucherabstellplätzen sowie im Bereich

des nördlichen Treppenhauses die Erstellung von Velo- und Motorradplätzen vor;

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 waren sodann die Erstellung von 12 weiteren

oberirdischen Abstellplätzen sowie einer rund 605 m² umfassenden Freifläche mit

15 Bäumen geplant. Auch diese Bewilligung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

Erwägungen

II. Mit Beschluss vom 6. November

2001.

erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche

Bewilligung für verschiedene im Zusammenhang mit der Aufstockung des Hochhauses

bereits vorgenommene Projektänderungen. Gemäss Dispositiv-Ziff. III dieses

Beschlusses wurde die A AG aufgefordert, bis 30. April 2002 das Grundstück

Kat.-Nr. 1 gemäss dem am 17. Januar 2000 bewilligten Umgebungsplan bzw.

nach einem den Veloständer integrierenden vorgängig zu bewilligenden

Abänderungsplan herzurichten.

III. Gegen den Beschluss vom 6.

November 2001 erhob die A AG am 13. Dezember 2001 Rekurs an die

Baurekurskommission I. Hinsichtlich der heute noch streitigen Parkplätze auf

Kat.-Nr. 1 beantragte die Rekurrentin, Dispositiv-Ziff. III der angefochtenen

Verfügung sei in dem Sinn abzuändern, dass die bestehenden Parkplätze auf

diesem Grundstück erst innert einer Frist von drei Jahren bis April 2005

beseitigt werden müssten.

Die Baurekurskommission I wies am

6.

Juni 2003 den Rekurs hinsichtlich dieses Begehrens ab und verpflichtete die

Rekurrentin, innert drei Monaten ab Eintritt der Rechtskraft des

Rekursentscheids das Grundstück Kat.-Nr. 1 gemäss dem am 17. Januar

2000.

bewilligten Umgebungsplan bzw. nach einem den Velounterstand integrierenden

und vorgängig zu bewilligenden Abänderungsplan herzurichten, unter Androhung

der Ersatzvornahme auf Kosten der Rekurrentin im Unterlassungsfall.

IV. Mit Beschwerde vom 22. August

2003.

beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht, den Entscheid der

Baurekurskommission I teilweise aufzuheben und anzuordnen, dass die bestehenden

Parkplätze auf Grundstück Kat.-Nr. 1 erhalten bleiben könnten, eventuell

sei die Sache an die Vorinstanz zur Durchführung eines nachträglichen

Bewilligungsverfahrens für die Parkplatznutzung zurückzuweisen, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen.

Die Baurekurskommission I und die

Bausektion der Stadt Zürich beantragten Abweisung der Beschwerde.

Die Ausführungen der Parteien in ihren

Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden

Entscheidgründen wiedergegeben.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

Im verwaltungsrechtlichen

Rechtsmittelverfahren wird der Streitgegenstand bestimmt durch die angefochtene

Anordnung einerseits und durch den (erstmaligen) Rekursantrag anderseits

(RB 1983 Nrn. 5 und 23; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86 f.; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,

2.

A., Bern 1983, S. 42 ff., 211 ff.). Im Lauf des

Instanzenzugs kann der Streitgegenstand wohl eingeschränkt, nicht aber

erweitert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3 ff.). Auf

Begehren, über welche die Vorinstanz weder entschieden hat noch hätte

entscheiden sollen, ist nicht einzutreten (RB 1963 Nr. 19, 1983

Nr. 5). Eine Erweiterung des Streitgegenstands könnte im

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nur insoweit berücksichtigt

werden, als sie durch den angefochtenen Entscheid der Vorinstanz verursacht

worden wäre (RB 1980 Nr. 19).

Mit dem angefochtenen Beschluss vom

6.

November 2001 wurde die heutige Beschwerdeführerin unter anderem dazu

verpflichtet, die Umgebung auf Kat.-Nr. 1 entsprechend dem am 17. Januar

2000.

bewilligten Umgebungsplan herzurichten. Hinsichtlich der im

Beschwerdeverfahren noch streitigen Parkplätze bedeutet dies eine Reduktion

derselben auf die im Umgebungsplan eingezeichneten 17 Parkplätze. Mit ihrem

Rekurs vom 13. Dezember 2001 hat die Beschwerdeführerin beantragt, dass

die bestehenden Parkplätze erst innert einer Frist von drei Jahren bis April

2005.

zu beseitigen seien. Soweit sie dem Verwaltungsgericht beantragt, es sei

anzuordnen, dass diese Parkplätze – unbefristet – bestehen bleiben könnten, hat

sie den Streitgegenstand unzulässigerweise ausgeweitet. Insoweit ist auf das

Rechtsmittel nicht einzutreten. In gleicher Weise trifft dies auf das Begehren

zu, es sei die Sache an die Vorinstanz zur Durchführung eines nachträglichen

Baubewilligungsverfahrens für die Parkplatznutzung zurückzuweisen. Diese Frage

war im Rekursverfahren nicht Streitgegenstand, und auf das entsprechende

Begehren ist nicht einzutreten.

2.

a) Materielle Grundlage der

vorliegenden Rechtsstreitigkeit sind die baurechtliche Bewilligung

(Stammbaubewilligung) der Beschwerdegegnerin vom 26. Oktober 1999 und die Bewilligung

des Amts für Baubewilligungen der Stadt Zürich vom 17. Januar 2000. In der

Stammbaubewilligung wurde festgehalten (Erwägungen G lit. b und c), dass

auf dem Industrieareal M insgesamt mehr Parkplätze bestünden als im Hinblick

auf die Limite von total 1'500 Parkplätze für das Gestaltungsplangebiet der

bestehenden Nutzung angemessen sei (Art. 14 der Vorschriften zum

Gestaltungsplan). Solange dies so sei, dürfe im Zusammenhang mit einem

Bauvorhaben nur gerade die der Nutzfläche entsprechende Mindestzahl an

Parkplätzen gemäss Parkplatzverordnung erstellt werden, das heisst für das Hochhaus

samt Aufstockung insgesamt 17 Parkplätze, wovon 4 Besucherparkplätze. Für

das Bauvorhaben würden demgemäss 35 Plätze zu viel ausgewiesen. Weiter seien

Parkplätze – abgesehen von den Besucherparkplätzen – im Gestaltungsplangebiet

grundsätzlich unterirdisch anzuordnen. Für 13 Parkplätze könne der Bau einer

Parkgarage nicht verlangt werden. Da Aussicht bestehe, dass in absehbarer Zeit

Parkgaragen geschaffen würden, würden die oberirdischen Parkplätze ohne

Besucherparkplätze nur als provisorische anerkannt; sie seien innert

angemessener Frist, spätestens innert drei Jahren ab Fertigstellung des Bauvorhabens,

aufzuheben. Entsprechend diesen Erwägungen hielten die

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II.21 und 22 der Hauptbaubewilligung fest, dass für das

Hochhaus 17 Autoabstellplätze erforderlich seien und keine freiwilligen

Parkplätze oberirdisch erstellt werden dürften, solange auf dem

Gestaltungsplanareal mehr Parkplätze vorhanden seien, als es die Parkplatzverordnung

der derzeitigen Nutzung auf dem Areal entsprechend vorsehe. Zudem verlangte die

Baubewilligung vom 26. Oktober 1999 die Einreichung eines detaillierten

Umgebungsplans, welcher unter anderem die Erwägung G lit. b berücksichtige

(Dispositiv-Ziff. II.1 lit. e). Entsprechend diesen Auflagen

beinhaltet der vom Amt für Baubewilligungen am 17. Januar 2000 bewilligte

Umgebungsplan die Anlegung eines Behindertenparkplatzes, von vier

Besucherparkplätzen und von 12 weiteren Abstellplätzen; auf der Restfläche von

Kat.-Nr. AU6763 sieht der Umgebungsplan eine mit Bäumen bepflanzte

"Freifläche Mergel/Gras" vor.

Die Beschlüsse vom 26. Oktober 1999

und 17. Januar 2000 erwuchsen unangefochten in Rechtskraft.

b) Mit der angefochtenen Verfügung

der Beschwerdegegnerin vom 6. November 2001 wird die Beschwerdeführerin

angehalten, das Grundstück Kat.-Nr. 1 gemäss dem am 17. Januar 2000

bewilligten Umgebungsplan bzw. nach einem den Veloständer integrierenden

vorgängig zu bewilligenden Abänderungsplan herzurichten. Es handelt sich mithin

um eine Vollzugsanordnung bzw. Vollstreckungsverfügung. Generell gilt, dass im

Vollzugs- und Vollstreckungsverfahren auf die materiellrechtlichen Fragen nicht

zurückgekommen werden kann. Entspricht eine solche Anordnung der

rechtskräftigen Sachverfügung und werden damit dem Befehlsadressaten keine

neuen Pflichten überbunden, so ist die Vollzugsanordnung nicht anfechtbar. Eine

erneute Überprüfung dieser Frage liefe auf eine doppelte Beurteilung der

Sachverfügung hinaus (RB 1981 Nr. 24; RB 1983 Nr. 113 = BEZ 1983

Nr. 37; RB 1985 Nr. 13; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30

N. 57 ff.; Christian Mäder, das Baubewilligungsverfahren, Zürich

1991, Rz. 607 mit Hinweisen). Auf materielle Einwände ist daher im

Vollstreckungsverfahren nicht mehr einzutreten. Gegen vollstreckungsrechtliche

Anordnungen können nur noch Mängel geltend gemacht werden, die in der Vollstreckungsbegründung

selber begründet sind, wie z.B. die Unverhältnismässigkeit der

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands oder die Unangemessenheit der

gesetzten Frist (vgl. RB 1990 Nr. 16 = BEZ 1991 Nr. 13;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 N. 57 ff. mit Hinweisen).

3. a) Die Beschwerdeführerin wendet

sich sinngemäss gegen diese Grundsätze, wenn sie geltend macht, es sei ihr

seinerzeit nicht möglich gewesen, die Baubewilligung vom 26. Oktober 1999

anzufechten. Denn die "Bereinigung" eines Rekurses verzögere ein

Bauvorhaben um Monate, bei Parkplatzfragen gegen die Stadt Zürich um Jahre.

Keine Privatperson könne es sich leisten, eine "ertragslose Bauruine"

über Jahre stehen zu lassen. Wenn ein Baugesuchsteller aus wirtschaftlichen

Gründen von der Anfechtung einzelner ihn belastender Auflagen in einer Baubewilligung

absieht, so berechtigt ihn dies indessen nicht zu einer späteren Anfechtung der

zwischenzeitlich rechtskräftig gewordenen Auflagen. Es kommt hinzu, dass gemäss

§ 339 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) Rechtsmittel gegen eine baurechtliche Bewilligung den Baubeginn und

Baufortschritt nur soweit hindern, als der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung

beeinflussen kann. Vorliegend hätte daher die Streitfrage, ob nur 17 oder alle

52 Parkplätze auf Kat.-Nr. 1 bewilligungsfähig sind, den Baubeginn

keineswegs verzögert.

b) Wie schon im Rekursverfahren

bringt die Beschwerdeführerin weiter vor, die streitigen Parkplätze auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 1 verfügten über eine Bestandesgarantie. Entgegen den

Ausführungen der Rekurskommission bestehe kein funktioneller Zusammenhang

zwischen den beiden Parzellen Kat.-Nrn. 2 und 1. Es gebe keine grundbuchliche

"Verquickung", keinen Ausnützungstransfer und keinen "tatsächlichen,

baulich-physikalischen Zusammenhang" zwischen den beiden Grundstücken.

Beide seien vollkommen selbständig in ihrem rechtlichen Schicksal geblieben und

jede Parzelle könne einzeln und autonom überbaut werden. Das Hochhaus sei auch

nicht über die Parkplatzparzelle, sondern direkt von der L-Strasse her

erschlossen. Schliesslich könnte die "erforderliche Freifläche"

irgendwo in der Umgebung des Hochhauses realisiert werden und betreffe nicht

die Parkplatzparzelle.

Das am 26. Oktober 1999 bewilligte

Baugesuch der Beschwerdeführerin umfasste ausdrücklich auch die Parzelle

Kat.-Nr. 1. Im Situationsplan 1:500 vom 14. Juli 1999 waren auf diesem

Grundstück 52 Parkplätze rot koloriert, mithin gemäss § 4 Abs. 1

Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 als "Neu-/Umbaute"

eingezeichnet. Die Stammbaubewilligung führt als Bauareal folgerichtig

ausdrücklich die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 1 und 2 auf. In den

Erwägungen hierzu wird ausgeführt, vorliegend könne auf die gemäss Art. 9

der Vorschriften zum Gestaltungsplan an sich erforderlichen ergänzenden

Gestaltungspläne verzichtet werden, weil sich Erschliessung, Parkierung und

Freiflächen für das Bauvorhaben auf dem Bauareal (Kat.-Nrn. 1 und 2) lösen

liessen (Erwägung B. lit. a). Die Erwägungen der Beschwerdegegnerin, für

das Bauvorhaben seien 35 Parkplätze zu viel ausgewiesen und die überzähligen

Parkplätze seien wegzulassen, betreffen die Parkplätze auf diesen beiden

Grundstücken. Auch aus dem Wortlaut von Dispositiv-Ziff. II.22 ergibt sich

unmissverständlich, dass sich die entsprechende Auflage im Zusammenhang mit der

Parkplatzzahl auf Kat.-Nrn. 1 und 2 bezieht. Schliesslich ist auch die Beschwerdeführerin

davon ausgegangen, indem sie den am 13. Dezember 1999 genehmigten Umgebungsplan

über die beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 1 und 2 einreichte, welcher einschliesslich

der Besucherparkplätze 17 Parkplätze auswies und im Übrigen eine mit Bäumen

bestückte Freifläche vorsah. Die rechtskräftige Feststellung, dass (nur) 17 Parkplätze

bewilligungsfähig und die übrigen Parkplätze "wegzulassen" sind,

bezieht sich klarerweise auch auf das Grundstück Kat.-Nr. 1. Wenn die

Beschwerdeführerin der Meinung war, diese Verfügung widerspreche der

Bestandesgarantie, hätte sie diesen materiellen Einwand gegen die seinerzeitige

Verfügung vom 26. Oktober 1999 erheben müssen. Im heutigen Vollstreckungsverfahren

ist sie damit nicht mehr zu hören. Gleiches gilt für die als "materiell

rechtswidrig" bezeichnete Berechnung der bewilligungsfähigen Zahl an

Parkplätzen.

c) Die Beschwerdeführerin wendet

schliesslich ein, es komme bei komplexen Bauvorhaben oft vor, dass der

realisierte Bau nicht genau den bewilligten Plänen entspreche. Deshalb werde

nach ständiger Rechtsprechung jeweils nach Bauvollendung eine Kontrolle

durchgeführt und bei Vorliegen von Differenzen zwischen den bewilligten Plänen

und der Bauausführung ein Revisionsverfahren durchgeführt. Sie habe daher

Anspruch auf ein faires nachträgliches Baubewilligungsverfahren.

Die Beschwerdeführerin übersieht

dabei, dass bei Abweichen von den bewilligten Plänen bei Erstellung eines

Bauprojekts dann ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren eingreift, wenn

über die Bewilligungsfähigkeit der eigenmächtig erstellten Bauteile noch nicht

entschieden wurde. Hier aber hat die Beschwerdegegnerin mit der Baubewilligung

vom 26. Oktober 1999 ausdrücklich festgehalten, dass von den nachgesuchten

52 Parkplätzen 17 bewilligt werden könnten, im Übrigen aber 35 Parkplätze

zu viel ausgewiesen und wegzulassen seien. Über die Anzahl der

bewilligungsfähigen Parkplätze und die materielle Rechtswidrigkeit der 35 zu

viel ausgewiesenen Parkplätze wurde damit rechtskräftig entschieden, weshalb

hierüber kein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen ist. Da

eine – materielle – Sachverfügung vorliegt, darf vielmehr direkt der Vollzug

angeordnet werden (vgl. hierzu François Ruckstuhl, Öffentlichrechtliche Baumängel,

in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser, Beraten und Prozessieren in

Bausachen, Basel/Genf/München 1998, Rz. 14.45).

4. Zusammengefasst ergibt sich,

dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die

Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1

in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959 [VRG]). Eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.-- ; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

…