VB.2003.00298

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00298

13. November 2003Deutsch9 min

(URT.2003.7560)

Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Unter den Begriff der Anordnung fallen auch Allgemeinverfügungen (E. 1a). Aufsichtsmassnahmen sind nur dann mit Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Verfügung beinhalten. Die streitbetroffene Aufsichtsmassnahme - eine Weisung des Bezirksrats an die beschwerdeführende Gemeinde, bei der Bemessung der Sozialhilfe die von der SKOS beschlossene Anpassung der Ansätze um 2 % an die Teuerung ab 1. Januar 2003 zu berücksichtigen - stellt weder eine Verfügung noch eine Allgemeinverfügung dar (E. 1b). Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (E. 2)

Sachverhalt

I. Der Vorstand der Schweizerischen

Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) orientierte die Gemeinden im Oktober 2002 über

seinen Beschluss, die SKOS-Richtlinien auf 1. Januar 2003 um 2 % der Teuerung

anzupassen und in Zukunft eine Anpassung regelmässig alle zwei Jahre

vorzunehmen (act. 9/4/2). Mit Schreiben vom 8. November 2002 an die SKOS

und vom 19. November 2002 an das Sozialamt des Kantons Zürich erhob die Gemeinde X

gegen diesen Beschluss Einwendungen. Mit Schreiben vom 11. November 2002 bzw.

vom 22. November 2002 teilten die SKOS und das kantonale Sozialamt der

Fürsorgebehörde der Gemeinde X mit, gestützt auf § 17 der Verordnung

vom 21. Oktober 1981 (SHV) zum kantonalen Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981

(SHG), welcher die SKOS-Richtlinien als Grundlage für die Bemessung der

Sozialhilfe bezeichne, seien diese Richtlinien in ihrer jeweils gültigen

Fassung für die Gemeinden verbindlich, weshalb die Anpassung auch für die Gemeinde X

verbindlich sei. Die Fürsorgebehörde der Gemeinde X liess das kantonale

Sozialamt mit Schreiben vom 6. Dezember 2002 wissen, dass sie die Anpassung aus

den früher dargelegten Gründen vorderhand nicht vollziehen werde. Der

Bezirksrat Y, dem eine Kopie dieses Schreibens zugestellt worden war, wies

die Fürsorgebehörde der Gemeinde X hierauf mit Beschluss vom 16. Dezember

2002 aufsichtsrechtlich an, bis spätestens Ende März 2003 die Anpassungen an

die neuen Ansätze der SKOS-Richtlinien mit Wirkung ab 1. Januar 2003

vorzunehmen.

Erwägungen

II. Dagegen erhob die Gemeinde X

am 10. Januar 2003 Rekurs an den Regierungsrat, welcher das Rechtsmittel am 18.

Juni 2003 abwies.

III. Mit Beschwerde vom 28. August

2003.

beantragte die Gemeinde X dem Verwaltungsgericht, es seien die

Anordnung des Bezirksrats vom 16. Dezember 2002 sowie der diese bestätigende

Beschluss des Regierungsrats vom 18. Juni 2003 aufzuheben, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner. Mit Präsidialverfügung vom

4.

September 2003 wurde dem Bezirksrat und dem Regierungsrat Gelegenheit

gegeben, zur Beschwerde Stellung zu nehmen und sich dabei insbesondere zur

Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit zu äussern. Beide Instanzen

verzichteten auf Vernehmlassung.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

a) Gemäss § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt

das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von

Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende

Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Ob eine

Verwaltungsbehörde kantonal "letztinstanzlich" entscheidet, richtet

sich nach der Ordnung der funktionellen Zuständigkeit in den §§ 19 – 19c

VRG. § 41 VRG begründet die sachliche Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts insbesondere auch in sozialhilferechtlichen Streitigkeiten,

über die nach der funktionellen Zuständigkeitsordnung zuvor der Bezirksrat als

verwaltungsinterne Rekursinstanz und damit als letztinstanzliche

Verwaltungsbehörde entschieden hat (vgl. § 19c Abs. 2 VRG). Der in

§ 41 VRG verwendete Begriff der Anordnung entspricht – wie jener in

§ 19 VRG – grundsätzlich dem Begriff der Verfügung (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4 – 31 N. 11, § 41

N. 5).

Dabei ist zu beachten, dass dem

Verfügungsbegriff verschiedene Funktionen zukommen. Als Handlungsform der

Verwaltung legt die Verfügung bzw. Anordnung das verwaltungsrechtliche

Rechtsverhältnis für die Beteiligten verbindlich und erzwingbar fest; sie

bildet insoweit ein Institut des materiellen Verwaltungsrechts. Als

Anfechtungsgegenstand und Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des

Verwaltungsprozessrechts, das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt

(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002,

Rz. 857). Entsprechend der bundesgesetzlichen Legaldefinition in

Art. 5 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968

ist die Verfügung ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt,

durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend

oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird

(individuell-konkrete Anordnung; BGE 121 II 473 E. 2a). Soweit der Begriff

der Verfügung bzw. Anordnung zur Bezeichnung der mit Rekurs und Beschwerde

anfechtbaren Hoheitsakte dient (prozessuale Funktion; §§ 19 und 41 VRG),

fallen darunter auch so genannte Allgemeinverfügungen (generell-konkrete

Hoheitsakte; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4 – 31 N. 16,

§ 19 N. 8). Dagegen ist die Anfechtung generell-abstrakter Erlasse –

sowohl kommunaler wie auch kantonaler – jedenfalls vor Verwaltungsgericht

ausgeschlossen; eine derartige generell-abstrakte Normenkontrolle steht einzig

den kantonalen Rekursinstanzen mit Bezug auf kommunale Hoheitsakte zu

(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41 – 71 N. 5, § 41 N. 8, § 50

N. 116).

b) Mit der vorliegenden Beschwerde

ficht die Gemeinde X einen Rekursentscheid des Regierungsrats an, womit

dieser die an die Beschwerdeführerin ergangene aufsichtsrechtliche Weisung des

Bezirksrats bestätigt hat. Mit dieser Weisung wird die Beschwerdeführerin

angehalten, bei der Bemessung der Sozialhilfe an in der Gemeinde X wohnhafte

Hilfeempfänger die von der SKOS beschlossene Anpassung der Ansätze um 2 %

an die Teuerung ab 1. Januar 2003 zu berücksichtigen.

Nach der verwaltungsgerichtlichen

Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit Beschwerde anfechtbar,

wenn sie eine Verfügung beinhalten, sei es, dass der Regierungsrat eine

derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Verfügung einer Direktion

oder eines Bezirksrats bestätigt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 17, mit

Hinweisen auf die Praxis). Die Beschwerdeführerin und der Regierungsrat gehen

davon aus, dass das Verwaltungsgericht gestützt auf diese Rechtsprechung zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig sei; sie verkennen indessen

deren Tragweite. Sie beruht auf dem Grundgedanken, dass das Verwaltungsgericht

nicht Aufsichtsinstanz über die Verwaltungsbehörden ist und sich daher

grundsätzlich nicht mit aufsichtsrechtlichen Angelegenheiten befassen soll. Der

verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz soll in solchen Fällen nur zum Zug kommen,

wenn die Aufsichtsmassnahme eine Verfügung beinhaltet; diesfalls besteht ein

objektives Rechtsschutzinteresse, welches dem Betroffenen, sofern auch dessen

subjektives Rechtsschutzinteresse (Legitimation nach § 21 VRG) zu bejahen

ist, den Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren öffnet. Daraus

ergibt sich, dass mit "Verfügung" im Sinn dieser Rechtsprechung der

materielle Verfügungsbegriff gemeint ist. Mit andern Worten besteht kein

Anlass, dem prozessualen Begriff der Anordnung gemäss § 41 VRG im

Zusammenhang mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen in extensiver Auslegung eine

über den materiellen Verfügungsbegriff hinausgehende Bedeutung beizumessen.

Die streitbetroffene

Aufsichtsmassnahme stellt keine Verfügung im materiellen Sinn dar; durch sie

wird nicht eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend oder

feststellend in verbindlicher Weise festgelegt. Sie stellt aber auch keine Allgemeinverfügung

dar, da sie sich nicht auf einen konkreten Sachverhalt bezieht, sondern die

Beschwerdeführerin allgemein auf eine bestimmte Handhabung der kantonalen

Vorschriften zur Bemessung der Sozialhilfe festlegen will (vgl. RB 1992

Nr. 5). Die Massnahme ist damit abstrakter Natur, indem sie allgemein,

ohne Bezug auf Einzelfälle, betragsmässig bestimmte Ansätze für die Bemessung

der wirtschaftlichen Hilfe als verbindlich erklärt und damit eine unbestimmte

Vielzahl gleicher oder gleichartiger Sachverhalte erfasst (dabei soll sich die

Verbindlichkeit der der Teuerung angepassten Ansätze laut den Erwägungen des

Regierungsrats allerdings nicht aus der Auslegung von § 17 SHV, sondern

aus dem verfassungsmässigen Gebot der rechtsgleichen Behandlung bzw. angesichts

der vorauszusehenden Missachtung dieses Gebots aus dem Anspruch auf

unrechtsgleiche Behandlung ergeben; vgl. E. 5 und 6 des

Rekursentscheids). Würde die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit zur

Überprüfung der streitbetroffenen Massnahme bejaht, so liefe dies auf eine

generell-abstrakte Normenkontrolle hinaus, welche wie dargelegt dem Verwaltungsgericht

nicht zusteht. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde gegen

einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit dieser die von der Baudirektion

aufsichtsrechtlich angeordnete Erhöhung von Tarifen der stadtzürcherischen

Sackgebühr bestätigt hatte, unter anderem auch deswegen für unzulässig erklärt,

weil es sich bei den aufsichtsrechtlich erhöhten Tarifen um generell-abstrakte

Erlasse handle (VGr, 23. September 1997, VB.1997.00139, unpubl. E. 2c;

vgl. RB 1997 Nr. 13 mit der publ. E. 2b).

Zum gleichen Schluss führt eine

weitere Überlegung. Die streitbetroffene Weisung an die Beschwerdeführerin ist

nach ihrem Inhalt und ihrer Rechtsnatur einer Dienstanweisung vergleichbar, wie

sie eine übergeordnete einer unteren Verwaltungsstelle erteilen kann. Sie

unterscheidet sich von einer solchen Dienstanweisung einzig dadurch, dass sie

im Rahmen der so genannten Verbandsaufsicht getroffen worden ist (zur

Unterscheidung zwischen Verbands- und Dienstaufsicht vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,

Vorbem. zu §§ 19 – 28 N. 34). Im Rahmen der Dienstaufsicht getroffene

Anweisungen an untere Verwaltungsstellen sind nicht mit Beschwerde anfechtbar;

dabei ist die Beschwerde nicht nur gegen generelle Dienstanweisungen

(Verwaltungsverordnungen) ausgeschlossen, sondern selbst dann, wenn es sich um

eine Weisung für den Einzelfall handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50

N. 62). Es besteht kein Grund, Anweisungen, welche – wie hier die Weisung

des Bezirksrats an die Beschwerdeführerin betreffend Bemessung der

wirtschaftlichen Hilfe – im Rahmen der Verbandsaufsicht getroffen werden

bezüglich der Frage des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes anders zu

behandeln. Auch hier muss wie bei der Dienstaufsicht der Gedanke wegleitend

sein, dass erst die konkreten Verfügungen, welche die fragliche Weisung im

Einzelfall vollziehen, der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen.

2.

Demnach ist auf die Beschwerde

nicht einzutreten. Angesichts der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung des

Regierungsrats, der die Beschwerde gegen seinen Entscheid ausdrücklich als

zulässig erklärt hat, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden Beschwerdeführerin nach

§ 17 Abs. 2 VRG von vornherein nicht zu.

Demgemäss

beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

…