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Entscheid

VB.2003.00304

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00304

4. Dezember 2003Deutsch15 min

(URT.2003.7638)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Vorsteherin des Polizeidepartementes der Stadt Zürich

verfügte am 28. Juni 2000 ein Fahrverbot für Motorwagen, Motorräder und

Motorfahrräder auf dem mittleren Limmatquai zwischen Münsterbrücke und

Rudolf-Brun-Brücke mit diversen, im Einzelnen aufgeführten Ausnahmen

(lit. a - h) für den Zubringer­verkehr von der Münsterbrücke Richtung

Central. Den Verkehr mit Fahrzeugen, ausgenommen Fahrräder, von der

Rudolf-Brun-Brücke nach der Rathausbrücke verbot sie sodann ganz

(Einbahnverkehr) und setzte die zulässige Höchstge­schwindigkeit zwischen der

Münsterbrücke und der Rudolf-Brun-Brücke auf 30 km/h herab.

Gegen diese Verfügung erhob A als Einwohner eines

benachbarten Wohnquartiers Einsprache beim Stadtrat Zürich und bean­tragte,

Fahrverbot und Einbahnregelung seien aufzuheben. Der Stadtrat wies die

Einsprache am 31. Januar 2001 ab.

Erwägungen

II.

A rekurrierte gegen den Einspracheentscheid an den

Statthalter. Dieser sistierte das Rechts­mittel bis feststehe, ob und in

welcher Höhe der Objektkredit für flankierende Massnahmen bewilligt werde.

Nachdem die Stimmberechtigten der Stadt Zürich mit Volksabstimmung vom 2. Juni

2002.

einen Objektkredit von 1,75 Mio. Franken für die Verflüssigung des

Verkehrs auf den Umfahrungsstrassen des Limmatquais zugestimmt hatten, wies der

Statthalter den Rekurs am 20. August 2002 ab.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhob A am 26. September 2002

Rekurs an den Regierungsrat, der das Rechtsmittel am 25. Juni 2003 abwies.

IV.

Mit Beschwerde vom 2. September 2003 beantragte A dem

Verwaltungsgericht, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und vor einer

allfälligen Neuausschreibung sei eine umfassende Umweltverträglichkeits­prüfung

durchzuführen und deren Resultat der Öffentlichkeit vollständig zugäng­lich zu

machen. Im Sinne eines Eventualantrages verlangte er, es sei bei einer

Neuausschreibung auf die Sperrung des Limmatquais während der Nacht, z.B. von

22.

Uhr bis 9 Uhr, zu verzichten.

Der Regierungsrat beantragte in seiner Vernehmlassung vom

3.

Oktober 2003 die Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellte der

Stadtrat von Zürich in seiner Beschwerdeantwort vom 1. Oktober 2003.

Die 3. Kammer zieht in Erwägung:

1.

Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden

gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht

dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder

eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Eine von § 41 VRG abweichende

Zuständigkeit sieht unter anderem § 42 VRG vor, der die Beschwerde gegen

letztinstanzliche Anordnungen, die unmittelbar bei einer Verwaltungsbehörde

oder Rekurskommission des Bundes angefochten werden können, als unzulässig bezeichnet.

Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich nach der

zutreffenden Beurteilung des Regierungsrats um eine funktionelle Verkehrsan­ordnung

im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19.

Dezember 1958 (SVG). Während nach der früheren Fassung von Art. 3

Abs. 4 Satz 3 SVG gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide über

solche Massnahmen Beschwer­de an den Bundesrat geführt werden konnte und sie

daher nach § 42 VRG der verwaltungsgerichtlichen Beurteilung entzogen

blieben, ist gemäss der neuen Fassung vom 14. Dezember 2001 (AS 2002 2767, in

Kraft seit dem 1. Januar 2003) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das

Bundesgericht möglich. Damit kann gemäss § 41 VRG auch gegen solche

Massnahmen zuvor Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden. In diesem

Sinn hat das Verwaltungsgericht die Beschwerde bereits in zwei Fällen als

zulässig erklärt, in denen der Regierungsrat gestützt auf § 19a

Abs. 1 VRG als erste Rekursbehörde Verkehrsanordnungen der zuständigen

kantonalen Direktion beurteilt hatte (VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00039,

E. 1; 19. Juni 2003, VB.2003.00095, E. 1a; beide Entscheide einsehbar

auf www.vgrzh.ch).

Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat als zweite

Rekursinstanz entschieden. Als erste Rekursinstanz wirkte gestützt auf

§ 19 Abs. 1 VRG der Statthalter, weil die Verfügungsbefugnis nicht bei

einer kantonalen Amtsstelle, sondern bei einer kommunalen Behörde lag. Gegen

Rekursentscheide des Statthalters ist der Weiterzug an den Regierungsrat nur

zulässig, wenn die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist

(§ 19c Abs. 2 VRG). Bei In-Kraft-Treten der Neufassung von

Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG am 1. Januar 2003 war das

Rekursverfahren vor dem Regierungsrat bereits pendent. Dieser erachtete sich daher

intertemporalrechtlich noch zur Behandlung des Rekurses als zuständig, obwohl

er davon ausging, dass sein Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht weiter

gezogen werden könne (vgl. Rekursentscheid E. 1a). Dieses Vorgehen war

recht­mässig. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich hier

unmittelbar aus dem Bundesrecht, das heisst daraus, dass ab 1. Januar 2003

gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide betreffend funktionelle

Verkehrsanordnungen nicht mehr die Beschwerde an den Bundesrat, sondern die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. Damit ist ab 1.

Januar 2003 für solche Streitigkeiten nicht nur der Ausschlussgrund gemäss

§ 42 VRG weggefallen, sondern zugleich Art. 98a des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943 in der Fassung vom 4. Oktober 1991 (OG) massgebend

geworden. Nach dieser Bestimmung hat als letzte kantonale Instanz eine

richterliche Behörde zu entscheiden, wenn gegen deren Entscheid die

Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht zulässig ist (vgl. zum Ganzen

bereits VGr, 13. November 2003, VB.2003.00333, E. 1, www.vgrzh.ch).

2.

2.1

Die drei

Vorinstanzen bejahten die Rechtsmittelbefugnis des Beschwerdeführers, der

sinngemäss vorgebracht hatte, die strittige Sperrung des Limmatquais würde in

den benachbarten Wohnquartieren immense Stausituationen und dementsprechende

Umweltbelastungen auslösen. Sie erwogen, dass die Legitimation zur Anfechtung

einer Verkehrsanordnung den Anwohnern der betroffenen Strasse sowie allen

Verkehrsteilnehmern zukomme, die diese Strasse häufig (Stadtrat), bzw. mehr

oder weniger regelmässig (Regierungsrat) benützen würden.

2.2

Die

Rechtsmittelbefugnis zur Anfechtung von funktionellen Verkehrsanordnungen nach

Art. 3 Abs. 4 SVG richtet sich nach dem kantonalen Verfahrensrecht,

welches allerdings – da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht

offen steht – die Legitimation mindestens in dem Umfang zu gewährleisten hat,

als sie das Bundesrecht für die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde

anerkennt (vgl. Art. 98a Abs. 3 OG; für viele BGE 118 Ib 442).

Nach § 21

lit. a VRG wie auch nach Art. 103 lit. a OG ist zum Rekurs bzw.

zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und

ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Bezogen auf

die Betroffenheit von Strassenanwohnern, die sich von Luftverunreinigungen und

Lärm infolge vermehrten Strassenverkehrs betroffen fühlen, liegt eine

umfangreiche Rechtsprechung aus dem Bereich des Planungs- und Baurechtes vor,

die auch im Strassenverkehrsrecht herangezogen werden kann. Wird die

spezifische Betroffenheit Dritter in einem Rechtsmittelverfahren aus

befürchteten Immissionen abgeleitet, so ist auf Art und Intensität dieser Immissionen

abzustellen. Die Legitimation ist zu bejahen, wenn die mutmasslichen Auswirkungen

eines Bauvorhabens deutlich wahrnehmbar sind und ohne technisch aufwändige und

kostspielige Abklärungen festgestellt und von den allgemeinen Immissionen, wie

sie der Strassenverkehr mit sich bringt, unterschieden werden können. Dieses

Erfordernis ist etwa beim Lärm eines Schiess- (BGE 110 Ib 99 E. 1c) oder

eines Flugplatzes (BGE 104 Ib 307 E. 3b S. 318) erfüllt, ebenso bei

zusätzlichem Lastwagenverkehr aus durchschnittlich 120 Fahrten pro Tag auf

einer bis anhin nicht stark befahrenen Durchgangsstrasse (BGE 113 Ib 225

E. 1c) oder bei einer allgemeinen Verkehrszunahme von 23 % (VGr,

3.

November 1995, URP 1996, S. 342 E. 2c). Im Anwendungsbereich

von Art. 9 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986

(LSV) gelten denn auch als wahrnehmbar stärkere Verkehrslärmimmissionen solche

von 1 dB (A), was einer Zunahme des Strassenverkehrs um rund 25 % entspricht

(Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Mai 2000, Vorbemerkungen zu

Art. 19-25 N. 9). Als nicht vom allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar

und daher nicht deutlich wahrnehmbar erachtete die Praxis hingegen den zusätzlichen

Verkehr auf einer Kantonsstrasse infolge Baus einer Autobahn und eines Halbanschlusses

in 1 km Entfernung (BGE 111 Ib 290 E. 1b) oder den aus einer ca. 900 m entfernten

Deponie resultierenden Lastwagenverkehr auf einer bereits stark befahrenen Strasse

(BGE 112 Ib 154 E. 3 S. 160 mit zusätzlichem Unterscheidungskriterium

in BGE 113 Ib 225 E. 1c am Ende) bzw. eine allgemeine Verkehrszunahme

von 5 – 10 % (RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985 Nr. 47). Voraussetzung der

hinreichenden Betroffenheit durch Mehrverkehr bildet jedoch stets, dass der

Betroffene mit seinem Grundstück direkt an die belastete Strasse anstösst.

2.3

Der

Beschwerdeführer wohnt an der als Stichstrasse ausgebildeten Hohenbühlstrasse,

welche über zwei Auffahrtsrampen in nordwestlicher Richtung von der

Merkurstrasse abgeht und im Abstand von rund 100 m parallel zum Zeltweg

verläuft. Seine Liegenschaft liegt gegenüber der Merkurstrasse erhöht und um

ca. 40 m davon zurückversetzt.

Die Befürchtungen des

Beschwerdeführers betreffend Mehrverkehr bzw. Stausituationen beziehen sich

allgemein auf die umliegenden Wohnquartiere des Limmatquais, wobei er unter

anderem Umweltbelastungen im Raum Zeltweg erwähnt, dem er offenbar auch seine

eigene Wohnadresse zuordnet. Aufgrund der oben dargelegten Praxis zur

Legitimation begründet jedoch ein Mehrverkehr auf einer Strassenachse, an der

ein Rechtsmittelkläger nicht selber wohnt, keine hinreichende Betroffenheit.

Der Beschwerdeführer hat auch zu Recht nicht geltend gemacht, dass der Verkehr an

der Hohenbühlstrasse selber infolge Sperrung des Limmatquais zunehmen werde.

Soweit sich ein massgebender Mehrverkehr über die Merkurstrasse abwickeln

sollte – diese bildet immerhin stadtauswärts die Verbindung zwischen Zeltweg

und Kreuzbühlstrasse –, so wäre dieser Mehrverkehr von der Liegenschaft des Beschwerdeführers

dank der gegebenen Lage kaum wahrnehmbar. Aufgrund des Verkehrskonzepts

Limmatquai-Aufwertung vom 30. Januar 2001 sind auf dem Zeltweg stadtauswärts

zusätzlich rund 60 Fahrzeugbewegungen in der Spitzenstunde zu erwarten. Ob

damit das massgebende Mass von 10 % Mehrverkehr erreicht würde, wäre ohnehin

fraglich, nachdem etwa bei der Limmatquaisperrung im Jahr 1998 auf dem Zeltweg

nur eine Zunahme von 6.5 % in Richtung Kreuzplatz zu verzeichnen war.

Auch der – nicht

einmal behauptete – Umstand der täglichen Benützung des Zeltweges würde für

eine hinreichende Betroffenheit des Beschwerdeführers bei Weitem nicht genügen.

Zu Unrecht beruft sich der Stadtrat in diesem Zusammenhang auf einen Entscheid

des Bundesrates vom 15. Mai 1975 (VPB 1975 Nr. 4), wo es um die Legitimation

einer Gemeinde zur Anfechtung einer kantonal angeordneten Geschwindigkeits­beschränkung

ging. Wenn der Bundesrat damals erwog, die strittige Massnahme müsste sich etwa

erschwerend auf die Zufahrt zu einer Liegenschaft der Gemeinde oder nachteilig

auf den Verkehr mit gemeindeeigenen Motorfahrzeugen auswirken, so bezieht sich

dies in erster Linie auf verkehrstechnische Aspekte wie etwa Einfahrtsradien,

Durchfahrtsbreite etc. und nicht auf Verkehrsverlangsamungen durch

Geschwindigkeitsbegrenzungen oder Staubildungen. Jedenfalls lassen sich diese

Erwägungen nicht in dem Sinne auf die Rechtsmittelbefugnis eines einzelnen

Einwohners der Gemeinde übertragen, dass ihm bereits ein möglicher zusätzlicher

Stau auf seiner täglichen Autofahrt als Einstieg ins Rekursverfahren dient. Mit

der generellen Rekurszulassung aller Verkehrsteilnehmer, die eine bestimmte

Strasse häufig benützen, stünde das Rechtsmittel gerade bei wichtigeren

Strassenachsen einer nicht eingrenzbaren Menge von Bewohnern bzw. Pendlern aus

der Agglomeration zur Verfügung und käme damit einer unzulässigen

Popularbeschwerde gleich. Die blosse Strassenbenützung vermag daher noch keine

besonders nahe Beziehung zum Streitgegenstand zu schaffen.

2.4

Bei dieser

Sachlage hätten daher die Vorinstanzen auf das Rechtsmittel des Beschwerdeführers

nicht eintreten dürfen. Die Beschwerde ist schon aus diesem Grund abzuweisen.

3.

Im Übrigen erweist

sich die Beschwerde aber aus folgenden Erwägungen auch materiell als unbegründet.

3.1

Der

Regierungsrat hat die Rechtsgrundlagen für den Erlass funktioneller Verkehrsanordnungen

nach Art. 3 Abs. 4 SVG richtig dargelegt und dabei darauf hingewiesen,

dass dem zuständigen Gemeinwesen bei der Beurteilung solcher Anordnungen ein

wesentliches Gewicht zuzumessen ist (Rekursentscheid E. 3 und 4). Darauf

kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).

Bei der Überprüfung solcher Massnahmen im Rechtsmittelverfahren kommt dem Regierungsrat

aber immerhin nach § 20 Abs. 1 VRG auch eine Ermessens- und

Zweckmässigkeitskontrolle zu, während das Verwaltungsgericht nach § 50 VRG

auf die Rechtskontrolle beschränkt ist.

3.2

Der

Beschwerdeführer macht zur Hauptsache geltend, die Limmatquaisperrung bedinge

eine vorgängige Umweltverträglichkeitsprüfung. Hierzu hatten die Vorinstanzen

übereinstimmend erwogen, dass weder der Anhang zur Verordnung vom

19.

Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) noch die

kantonale Einführungsverordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 16.

April 1997 und deren Anhang

(EVUVP) eine solche Prüfung für Verkehrsberuhigungsmassnahmen auf kommunalen

Strassenzügen, die keine Hochleistungs- oder Hauptverkehrsstrassen seien,

verlange. Darauf kann ebenfalls verwiesen werden (Rekursentscheid E. 5a,

Entscheid des Statthalteramts E. 7, Einspracheentscheid E. 3

S. 6).

Der Beschwerdeführer

bringt dagegen vor, der überregionale Verkehr würde in der Schweiz immer durch

Kommunen und durch deren Strassen bewältigt werden. Die Behörden dürften nicht

einfach darauf verzichten, eine wichtige Verkehrsader wie das Limmatquai nicht

als Haupt- oder Hochleistungsstrasse zu klassieren bzw. abzuklassieren und damit

das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG) zu umgehen. Der Einwand überzeugt

nicht. Hochleistungs- und Hauptverkehrsstrassen im Sinne von Ziff. 11.3

des Anhangs zur UVPV und EVUVP sind Strassen von überkommunaler Bedeutung (vgl.

§ 9 Abs. 2 EVUVP). Welche Bedeutung einer bestimmten Strasse zukommt,

ergibt sich aus den Verkehrsplänen des Kantons, der Region und der Gemeinde.

Das Limmatquai ist gemäss diesen Plänen keine Strasse von überkommunaler

Bedeutung für den Individualverkehr, dies im Gegensatz etwa zu den Achsen

Rämistrasse/Hirschengraben/Seilergraben, welche als engere Umfahrungsroute

rechts der Limmat Richtung Norden, und Seilergraben/Zeltweg, welche teilweise

als engere Umfahrung für den von der rechten Limmatseite stammenden Verkehr

Richtung Süden vorgesehen sind. Diese richtplanerischen Festlegungen liegen im

Ermessen der Planungsbehörden und sind angesichts der wichtigen städtebaulichen

Bedeutung des Limmatquais als innerstädtisches Wahrzeichen nicht in Zweifel zu

ziehen. Von einer Umgehung des USG kann unter diesen Umständen keine Rede sein.

3.3

Der

Beschwerdeführer verweist im Weiteren auf negative Erfahrungen im Zusammenhang

mit früheren vorübergehenden Sperrungen des Limmatquais und bestreitet insbesondere

die Feststellung der Stadt, dass die Sperrung zu keiner Zunahme der

Verkehrsmenge auf der Achse Zeltweg/Riesbach/Seefeld/Neumünster/Hirs­landen

während der Nacht geführt habe.

Die vorliegend strittige Sperrung des Limmatquais

unterscheidet sich in mehrfacher Hinsicht von den beiden früheren baubedingten

Sperrungen. Das Fahrverbot ist anders als früher nicht mehr ein absolutes,

indem verschiedene Fahrten des Ziel- und Quellverkehrs möglich bleiben und die

Münsterbrücke nunmehr unbeschränkt befahrbar ist. Sodann wird gestützt auf das

Verkehrskonzept Limmatquai-Aufwertung der bisher über das Limmatquai

abgewickelte Verkehr auf mehrere Hauptverkehrsstrassen der Stadt verteilt, und

es werden verschiedene Massnahmen zur Verflüssigung des Verkehrs eingeführt.

Aus allen diesen Gründen kann davon ausgegangen werden, dass sich die strittige

Sperrung des Limmatquais eher weniger stark auf einzelne Wohnquartiere

auswirken wird, als dies frühere Sperrungen taten.

Bezogen auf die Luftqualität lagen sodann NO²-Messungen für

die Zeit vor und während der Sperrung des Limmatquais im Jahr 1998 vor, welche

auf den untersuchten Umfahrungs- und Entlastungsrouten (darunter auch Zeltweg)

keine signifikanten Änderungen ergaben. In beschränktem Mass liessen diese auch

Rückschlüsse über Mehrverkehr und Stauanteil zu, welche bereits gemäss den

Verkehrszählungen der Stadtpolizei insgesamt nicht stark ins Gewicht fielen.

Schliesslich steht der strittigen Massnahme auch keineswegs

entgegen, dass Verkehrsentlastungen am Limmatquai zu zusätzlichen Belastungen

auf anderen Strassenzügen führen. Durch das Verkehrskonzept

Limmatquai-Aufwertung wurde jedenfalls überzeugend aufgezeigt, dass die

vorgesehenen Umfahrungsrouten hinreichende Kapazitäten für die Zusatzbelastungen

aufweisen und die Kapazität der allenfalls problematischen Knoten mittels

verschiedenen Massnahmen optimiert werden.

3.4

Zu Recht haben die Vorinstanzen auch den Eventualantrag

des Beschwerdeführers auf Aufhebung der Sperrung zwischen 22 Uhr und 9 Uhr

verworfen. Die Bedeutung des

Limmatquais für die Fussgänger besteht grundsätzlich auch nach 22 Uhr weiter.

Zudem würde ein zeitweiser Verzicht auf die Sperrung nach baulichen Massnahmen

rufen, die dem Zweck der Verkehrsanordnung zuwiderlaufen würden, ohne dass dies

den betroffenen Umfahrungsachsen eine entscheidende Entlastung brächte.

4.

Demgemäss unterliegt

der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren vollumfänglich. Die vom

Regierungsrat vorgenommene Kostenauflage zu seinen Lasten ficht der Beschwerdeführer

nur für den Fall an, dass seine Beschwerde ganz oder teilweise gutgeheissen

würde.

Bei diesem Ausgang

des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten des Beschwerdeverfah­rens dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG).

Demgemäss

entscheidet die 3. Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer

auferlegt.

4.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der

Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht

erhoben werden.

5.

…