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Entscheid

VB.2003.00450

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00450

15. Dezember 2004Deutsch27 min

(URT.2004.8346)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. B, eine 1984 geborene Ausländerin,

kam Mitte 1995 in die Schweiz und absolvierte in X sechs Jahre Volksschule; im

letzten ersuchte sie um Einbürgerung. Die Bürgerliche Abteilung des

Gemeinderats X beschloss im Februar 2002 ablehnend, da die Einbürgerungsvoraussetzungen

gemäss § 21 der Kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober

1978 (BürgerrechtsV, LS 141.11) nicht gegeben seien. Damit wurde dem

Antrag des gemeinderätlichen Bürgerrechtsausschusses gefolgt, welcher

protokollarisch festgehalten hatte, die Bewerberin verrate Probleme mit der

Integration und sei "sowohl bei Herr D sowie bei Frau E sehr aggressiv und

negativ aufgefallen".

Der Bezirksrat Y schrieb Ende Juni 2002

Bs hiergegen gerichteten Rekurs unter Entschädigungsfolge zu ihren Gunsten als gegenstandslos

geworden ab. Auf Antrag des Bürgerrechtsausschusses hatte die Bürgerliche

Abteilung des Gemeinderats X ihren Beschluss vom Februar 2002 nämlich wiedererwägungsweise

aufgehoben, weil sich neue Aspekte und damit die Notwendigkeit einer Neubeurteilung

gezeigt hätten; sie hatte die Sache zu letzterem Behuf sowie mit der Auflage

"an die Kommission" zurückgegeben, die Bewerberin nochmals für ein

Gespräch einzuladen. In einem solchen schon Mitte Juni 2002 hatte diese dem

Bürgerrechtsausschuss "jedoch keinen besseren Eindruck hinterlassen".

Das Verwaltungsgericht wies mit

Entscheid vom 8. August 2002 eine Beschwerde der Gemeinde X ab, womit

diese ihre Entschädigungspflicht für das Rekursverfahren hatte kassieren lassen

wollen.

B. Die Bürgerliche Abteilung des

Gemeinderats X verweigerte mit Beschluss vom 17. Dezember 2002 – B

unbestritten am 6. Januar 2003 ausgehändigt – erneut die Aufnahme ins

Gemeindebürgerrecht.

Zur Begründung hiess es in erster Linie,

es lasse sich nicht erkennen, inwieweit die Gesuchstellerin – sie hatte ab

Sommer 2001 an der Schule Z zunächst einen kaufmännischen Vorbereitungskurs

besucht und sollte dort voraussichtlich Mitte Februar 2003 die

Tages-Handelsschule abschliessen – "in absehbarer Zeit … für ihren Lebens­unterhalt

selbst aufkommen wird. Zudem kann auch nicht von einer Unterstützung seitens

der Eltern … ausgegangen werden, zumal diese selbst über lange Zeit staatliche

Fürsorge bezogen und gemäss eigenen Angaben … über keine Mittel verfügen."

Des Weiteren habe sich in den Gesprächen

gezeigt, "dass die Gesuchstellerin offensichtlich noch ungenügend in die

schweizerischen Verhältnisse eingegliedert und noch zu wenig mit den

schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist. Selbst

wenn die mangelnde Eignung bzw. Integration nicht ins Gewicht fallen sollte, so

kann die Bewerberin aufgrund der geführten Gespräche … nicht als gut beleumdet

… bezeichnet werden."

Erwägungen

II.

B liess dawider am 5. Februar 2003

rekurrieren mit dem Ansinnen, die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderats X in

Aufhebung von deren Beschluss und unter Entschädigungsfolge anzuweisen, sie

einzubürgern. Die Begründung bestritt die Erwägungen des angefochtenen

Entscheids; sie belegte insbesondere, dass der Vater der Rekurrentin recht verdiene

und sich bereit erklärt habe, deren finanziellen Bedarf zu decken bis zum

Abschluss der Ausbildung an der Schule Z, welcher sich wegen nicht bestandener

Prüfungen um etwa ein halbes Jahr hinauszögere, sowie dass der Arbeitgeber des

Vaters interessiert sei, die Tochter hernach als kaufmännische Angestellte zu

beschäftigen. Wie sich alsbald ergab, erbrachte die öffentliche Fürsorge ab

März 2003 keine Leistungen mehr zu Bs Gunsten. Diese erwarb im Juli 2003 an der

Schule Z das Bürofachdiplom des Verbands Schweizerischer Handelsschulen.

Ohne Vorwissen oder Anwesenheit der

Gegenseite hörte der Bezirksrat Y am 26. September 2003 B an. Diese gab

an, im Moment nur vom Vater unterstützt zu werden, Arbeit zu suchen und eine

Anstellung zugesichert bekommen zu haben, "sobald Aufenthaltsbewilligung

bzw. Pass" vorlägen.

Mit Beschluss vom gleichen Tag – beiden

Parteien am 3. November 2003 zugestellt – hiess der Bezirksrat das

Rechtsmittel im Sinn der Erwägungen gut, nahm die Verfahrenskosten auf die

Staatskasse und sprach keine Parteientschädigungen zu. Er erwog zum

einen, die erstinstanzlichen Akten sowie Gespräche mit der Rekurrentin

erlaubten nicht, deren Eignung und unbescholtenen Ruf bezüglich Einbürgerung zu

verneinen; im Übrigen habe "die Rekurrentin anlässlich der Anhörung …

einen sehr freundlichen und aufgeschlossenen Eindruck hinterlassen und ihre

persönliche Situation offen dargelegt". Zum andern sei auf Grund "der

Ergebnisse der Anhörung … sowie des erworbenen Bürofachdiplomes … vorliegend

mit einer künftigen Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung zu rechnen.

Darüber hinausgehend noch mehr zu verlangen wäre gerade bei noch in Ausbildung

stehenden oder diese gerade ab­schliessenden jüngeren Personen … widersinnig."

III.

Die Gemeinde X liess am 3. Dezember

2003.

mit Beschwerde und dem Antrag an das Verwaltungsgericht gelangen, den

Beschluss vom 26. September 2003 aufzuheben, unter Entschädigungsfolge zu

Bs Lasten.

Der Bezirksrat Y liess sich am

20.

/22. Januar 2004 mit dem Schluss vernehmen, das Rechtsmittel abzuweisen.

Das, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde X, liess B in der

Beschwerdeantwort vom 1. März 2004 ebenfalls tun. Sie belegte, dass ihr

Vater zumindest im Dezember 2003 unverändert beim gleichen Arbeitgeber und sie

selbst dort im vorhergehenden November tätig gewesen sei sowie ab sofort für

ein Dreivierteljahr beim Betrieb F – hier wirkt als verantwortliche Person

offenbar ein Verwandter – ein Büropraktikum mit Fr. 1'500.-

Brutto-Monatslohn machen könne.

Bis im Oktober 2004 wurde zusätzlich ein

doppelter Schriftenwechsel durchgeführt, wo beide Seiten von Replik bis

Quadruplik je an ihren Anträgen festhielten. Hierbei produzierte B insbesondere

zwei Dokumente: Im einen schrieb der Asylkoordinator der Gemeinde X unter dem

29.

Juni 2004, B "lebt von ihrem Einkommen aus einer Teilzeitstelle

und wird teilweise von ihrem Vater unterstützt"; im andern versicherte der

Betrieb F im Zwischenzeugnis vom 16. Juli 2004, B werde nach dem Praktikum

einen unbefristeten Arbeitsvertrag erhalten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Es gebricht hier an einem Streitwert oder

einer die einzelrichterliche Zuständigkeit begründenden Sondermaterie. Schon

darum ist die Beschwerde kraft § 38 Abs. 1 f. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu behandeln.

2.

Die Beschwerde erachtet mehrere

Eintretensvoraussetzungen füglich als erfüllt. Insbesondere – wie bereits im

die Parteien betreffenden Fall VB.2002.00242 gesagt – ist eine Gemeinde bei

Streitigkeiten über Aufnahme in ihr Bürgerrecht nach § 70 in Verbindung

mit § 21 lit. b VRG legitimiert, das vorliegende Rechtsmittel zu ergreifen

(VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 1b, www.vgrzh.ch). Die

Beschwerdegegnerin darf im Übrigen gestützt auf § 21 des Gemeindegesetzes

vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) unstrittig und unbestreitbar

die Verleihung des Gemeindebürgerrechts prinzipiell beanspruchen:

Denn Abs. 1 letzterer Bestimmung

verpflichtet die politischen Gemeinden, jeden seit mindestens zwei Jahren in

der Gemeinde wohnenden Schweizer Bürger auf Verlangen in das Bürgerrecht aufzunehmen,

wenn dieser sich und seine Familie selber zu erhalten vermag, genügende

Ausweise über seine bisherigen Heimats- und Familienverhältnisse und über einen

unbescholtenen Ruf beibringt sowie die Einkaufsgebühr entrichtet (Satz 1),

wobei für einen Gesuchsteller zwischen 16 und 25 Jahren nebst den übrigen

Voraussetzungen zwei Jahre Wohnsitz im Kanton reichen (Satz 2);

Abs. 2 wiederum behandelt in der Schweiz geborene Ausländer wie Schweizer

Bürger, vorbehältlich der nur für jene nötigen Erteilung des so genannten

Landrechts durch den Kanton (§ 20 Abs. 3 GemeindeG); Abs. 3

endlich stellt nicht in der Schweiz geborene Ausländer von 16 bis 25 Jahren den

im Land zur Welt gekommenen solchen Alters gleich, sofern sie nachweisen

können, in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks-

oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht zu haben. Alsdann

erlaubt § 43 Abs. 1 lit. l in Verbindung mit § 19c

Abs. 2 VRG die Beschwerde gegen einen bezirksrätlichen Rekursentscheid

betreffend Einbürgerung (RB 2000 Nrn. 35 f.; Handbuch Einbürgerungen,

herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich,

Zürich 2002, Kap. 1.4, 4.5).

Also gilt es das Rechtsmittel an die Hand zu

nehmen. Davon ausgespart bleiben müsste allerdings – insofern die Beschwerde

einfach Aufhebung des (gesamten) vorinstanzlichen Beschlusses(dispositivs)

verlangt – die dortige Kostenfreiheit der Parteien, weil das der Beschwerdeführerin

mangels Belastung kein gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 VRG

schutzwürdiges Anfechtungsinteresse verleiht. Wie sich nachfolgend indes zeigt,

ist der Entscheid vom 26. September 2003 dennoch als Ganzes zu kassieren

zwecks Neubeurteilung der Sache durch den Bezirksrat. In diesem Zusammenhang

drängt sich die Anmerkung auf, dass weder begründet noch sonst ersichtlich

wird, warum statt der Staatskasse nicht die eine und/oder andere Partei die

Rekurskosten tragen sollte (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 13 N. 12).

3.

Der Streit der Parteien drehte und dreht

sich im Rekurs- wie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren um folgende

Einbürgerungskriterien: Ob die Beschwerdegegnerin im Sinn von § 21

GemeindeG einen guten Leumund geniesse bzw. worauf es dabei ankomme (dazu

sogleich 4); ob sie die Eignung gemäss §§ 21 f. BürgerrechtsV besitze

resp. ob das für die Verleihung des Gemeindebürgerrechts überhaupt eine Rolle

spiele (alsdann unten 5); ob sie sich, wie in § 21 GemeindeG aus­bedungen,

selber erhalten könne (endlich hinten 6). Diese drei Problemkreise verbindet

die Beschwerdeführerin mit der Rüge, die Vorinstanz habe ihr das rechtliche

Gehör durch Einzelbefragung der Gegenpartei verweigert.

4.

Der Einbürgerungsanspruch gestützt auf

§ 21 GemeindeG hängt unter anderem davon ab, dass die Gesuchstellenden

genügende Ausweise über einen unbescholtenen Ruf beibringen. Der Ruf bzw.

Leumund ist laut § 6 BürgerrechtsV auf Grund von Straf- sowie Betreibungsregister

zu prüfen und gilt regelmässig als unbescholten resp. gut, falls deren Auszüge

für die letzten fünf Jahre keine Einträge von Bedeutung enthalten;

Übertretungen müssen nach ihrer Zahl und Schwere gewürdigt, laufende

Strafuntersuchungen wenn möglich anhand eines Zwischenberichts beurteilt werden.

Beschwerdeführerin wie Vorinstanz vermengen

den unbescholtenen Ruf gemäss § 21 GemeindeG mit der dort nicht erwähnten

Eignung und scheinen für seine Bejahung ein – vage bleibendes – generell

positives Verhalten vorauszusetzen. Bei Letzterem haben sie Literatur sowie

Judikatur wider sich (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Rz. 1305; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 21 N. 1.6; Handbuch

Einbürgerungen, Kap. 3.4; VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389,

E. 2, www.vgrzh.ch). Es handelt sich ja gemäss klarem § 6 BürgerrechtsV

bloss um den straf- sowie betreibungsrechtlichen Leumund, für dessen Aktualisierung

sich die Beschwerdeführerin übrigens nicht zu interessieren scheint; was darüber

hinausginge, liesse sich denn auch nicht in Anwendung von § 21 Abs. 1

GemeindeG durch Ausweise belegen. Entgegen früherer Meinung der Beschwerdeführerin

beschränken sich Regel und Ausnahme in § 6 BürgerrechtsV allein auf den

Straf- und Betreibungsbereich.

Dass die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin

unter Ausschluss der Beschwerdeführerin befragte sowie das Resultat davon im

angefochtenen Entscheid verwertete, eignet sich grundsätzlich, deren Anspruch

auf rechtliches Gehör als verletzt anzusehen (siehe Kölz/ Bosshart/Röhl,

§ 8 N. 31 ff.). Nur beschlug jene Befragung den straf- oder

betreibungsrechtlichen Leumund der Beschwerdegegnerin überhaupt nicht und

bescheinigt die Rekursbehörde dieser, weil es bloss hierauf ankommt, im

Ergebnis mit Fug einen guten Ruf. Insofern kann das Rechtsmittel deshalb nicht

durchdringen (vgl. Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des

rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff., 383, mit Hinweisen).

5.

5.1

Wie gesagt setzt der Anspruch, in das

Gemeindebürgerrecht aufgenommen zu werden, laut § 21 GemeindeG keine

Eignung zur Einbürgerung voraus. Hingegen fordert das vielleicht § 22

Abs. 1 in Verbindung mit § 21 BürgerrechtsV für im Sinn von § 21

Abs. 2 f. GemeindeG einbürgerungsberechtigte Ausländer. § 21

Abs. 2 BürgerrechtsV formuliert die Eignung wie Art. 14 des

Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0). Danach

prüft das zuständige Bundesamt – ehe es die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung

erteilt (vgl. Art. 12 Abs. 2, 13 Abs. 1 BüG) – insbesondere, ob

der Bewerber in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert (lit. a)

sowie mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen

vertraut sei (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachte

(lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährde

(lit. d). Die Bedingungen nach lit. a+b von Art. 14 BüG bzw.

§ 21 Abs. 2 BürgerrechtsV lassen sich auch mit dem Begriff

"Integration" zusammenfassen (Handbuch Einbürgerungen,

Kap. 3.2.1).

Die Eignung eines Ausländers gilt es gemäss

Praxis der Kammer im Anspruchsfall für die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht

nicht zu beurteilen; vielmehr habe solches nur durch das zuständige Bundesamt

für die Einbürgerungsbewilligung und kraft § 20 Abs. 3 GemeindeG in

Verbindung mit § 32 BürgerrechtsV durch die Direktion der Justiz und des

Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts zu geschehen. Soweit aus

§ 22 Abs. 1 BürgerrechtsV geschlossen würde, die Gemeinde könne einem

Gesuchsteller die Verleihung ihres Bürgerrechts mangels Eignung versagen, liefe

das § 21 Gemein­deG zuwider. Allerdings dürfe die Gemeinde oder müsse sie

gar der Direktion von ihrer Meinung zur Eignung eines durch sie Eingebürgerten

Kenntnis geben und bleibe es ihr unverwehrt, je nachdem die Verweigerung des

Kantonsbürgerrechts zu beantragen (zum Ganzen VGr, 28. Februar 2001,

VB.2000.00389, E. 3b Abs. 3, und 11. April 2001, VB.2001.00003,

E. 2a Abs. 2 – beides unter www.vgrzh.ch).

Die Lehre verficht demgegenüber zumindest

mehrheitlich wohl die Ansicht, der Anspruch eines Ausländers auf Erteilung des

Gemeindebürgerrechts scheitere bei mangelnder Eignung (Handbuch Einbürgerungen,

Kap. 2.1.2, 2.1.4 [und dort lit. b Ziff. 5]); wo sie das

überhaupt begründet, stützt sie sich auf § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV

(Jaag, Rz. 1307 f.) bzw. – wenn denn so gemeint: bloss für die nicht

in der Schweiz Geborenen zwischen 16 und 25 Jahren – auf die Weisung

insbesondere zum erst 1997 angefügten Abs. 3 von § 21 GemeindeG

(Thalmann, § 21 Ingress sowie N. 3). Der zuletzt genannte Kommentar

freilich scheint wenigstens für die schon hier zur Welt Gekommenen, welche

§ 21 Abs. 2 GemeindeG erfasst, die Eignung auch nicht als kommunale

Einbürgerungsbedingung zu betrachten (Thalmann, § 21 N. 2).

5.2

Schon 1994 hatte der eidgenössische Souverän eine

Verfassungsvorlage für die erleichterte Einbürgerung junger Ausländerinnen und

Ausländer verworfen. Weil die Stimm­berechtigten des Kantons Zürich jedoch

deutlich zugestimmt hatten, trat der Regierungsrat im Frühling 1995 einer

Gegenrechtskonvention bei, welche die unterzeichnenden Regierungen verpflichtete,

die Gesetze je in ihren Kantonen binnen zwei Jahren so zu gestalten, dass

Ausländerinnen sowie Ausländer im Alter zwischen 16 und 25 bei Erfüllung bestimmter

Voraussetzungen einen Anspruch auf Einbürgerung erhalten würden. Die alsdann

1997.

erfolgte Änderung von § 21 GemeindeG betraf Abs. 2 nicht bzw. berührte

ihn kraft der dortigen Gleichstellung der im Inland geborenen Ausländer mit den

einbürgerungsberechtigten Einheimischen nur insofern, als Abs. 1 durch

einen neuen Satz 2 für Schweizer von 16 bis 25 Jahren das

Wohnsitzerfordernis milderte (zum Ganzen ABl 1996, 945-948).

5.2.1

Die regierungsrätliche Weisung vom

17.

April 1996 zur Revision von § 21 GemeindeG erinnert zunächst an

den – unter den dort genannten Voraussetzungen bestehenden –

Einbürgerungsanspruch in der Schweiz geborener Ausländer und Ausländerin­nen

gegenüber deren Wohnsitzgemeinde "vorbehältlich der Erfüllung der

bundesrechtlichen und kantonalen Anforderungen" (ABl 1996, 946 f.,

auch zum Folgenden). Sie fährt fort, gestützt auf die Gegenrechtskonvention

sollten auch nicht hier zur Welt Gekomme­ne im Alter zwischen 16 und 25

denselben Anspruch erhalten: "Dieser ist ebenfalls im Gemeindegesetz zu

verankern. Vorbehalten sind auch hier die bundesrechtlichen Bestimmungen

bezüglich … Integration sowie die kantonalen Voraussetzungen. ... Damit verlieren

die Gemeinden das ihnen bis anhin bei der Einbürgerung nicht in der Schweiz

geborener junger Ausländer zustehende, weitgehend freie Ermessen. Indessen

haben die Gemeinden von diesem Ermessen sehr selten Gebrauch gemacht.

Nachgewiesenermassen schlecht beleumdete oder offensichtlich in die hiesigen

Verhältnisse nicht integrierte Bewerber können auch unter den neuen

Bestimmungen abgelehnt werden. … Die Geset­zesänderung erfordert die entsprechenden

Anpassungen der … Bürgerrechtsverordnung … Deren Änderung fällt in die

Zuständigkeit des Regierungsrates."

Daran mutet einerseits Folgendes

ungereimt an: Völlig unbestritten gab und gibt es einen Anspruch ausländischer

Personen auf Verleihung des Kantonsbürgerrechts selbst dort nicht, wo ein

solcher besteht, in das Gemeindebürgerrecht aufgenommen zu werden

(Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941,

S. 119 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 45; Thalmann,

§§ 20 N. 2.3.2, 21 N. 2.3 – alle mit Hinweisen; vgl. ferner

RB 2000 Nr. 35 E. 1b+c+e, sowie Nr. 36 E. 1; VGr,

28.

Februar 2001, VB.2000.000389, E. 1a, und 11. April 2001,

VB.2001.00003, E. 1 – beides unter www.vgrzh.ch; Handbuch Einbürgerungen,

Kap. 2.1.4 lit. b Ziff. 10 in Verbindung mit §§ 19b

Abs. 1 sowie 43 Abs. 1 lit. l VRG). Wenn der Regierungsrat

gemäss seiner Aus­legung der Gegenrechtskonvention bis auf kantonale

Ebene Einbürgerungsansprüche von bestimmten Ausländerinnen und Ausländern

zwischen 16 und 25 Jahren schaffen musste, hätte er eigentlich nicht nur eine

Änderung des einzig die Gemeinden verpflichtenden § 21 GemeindeG, sondern

auch eine des das Landrecht regelnden § 20 Abs. 3 GemeindeG beantragen

oder in der Folge doch wenigstens seine Bürgerrechtsverordnung einschlägig revidieren

sollen; indes hat er weder das eine noch das andere getan.

Anderseits bleibt unklar, ob der

Regierungsrat hier – und etwa ebenso in § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV –

wirklich sagen wolle, die Gemeinden dürften die Einbürgerung bei Vorliegen

eines Anspruchs auch von der Eignung abhängen lassen. Denn er erwähnt zuerst

ausdrücklich das Erfüllen der Voraussetzungen für die kommunale Einbürgerung

laut § 21 GemeindeG und behält dann jenes der bundesrechtlichen sowie

kantonalen Anforderungen lediglich vor; jedenfalls aber kantonale Bedingungen

ausserhalb von § 21 GemeindeG, nämlich gemäss § 20 Abs. 3

GemeindeG in Verbindung mit § 33 Bür­gerrechtsV, haben die Gemeinden

insofern ja gerade nicht zu stellen. Weitere Verwirrung stiftet der Passus,

schlecht beleumdete oder unintegrierte Bewerber könnten nach wie vor abgelehnt

werden, indem der Text von § 21 GemeindeG schon immer einen un­bescholtenen

Ruf, jedoch noch nie Eignung verlangte (ZG 1, 469 ff., 474; GS 1,

40.

ff., 44 f.).

5.2.2

Immerhin äusserte sich im

Parlament der Präsident der die Ergänzung von § 21 GemeindeG vorberatenden

Kommission – wohl unmissverständlich und jedenfalls unwidersprochen –

diesbezüglich dahin, "dass die Gemeinden Bewerberinnen und Bewerber auch

künftig ablehnen können, wenn diese erwiesenermassen schlecht beleumdet oder

offensichtlich hier nicht integriert sind" (Prot. KR 1995-1999,

S. 5648 f.).

Dass die Integration in diesem Sinn

Bedingung für einen Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts bilde,

dürfte auch der beleuchtende Bericht des Regierungsrats für die Volksabstimmung

zur Änderung von § 21 GemeindeG annehmen, denn es heisst dort: "Im

Kanton Zürich haben in der Schweiz geborene Ausländer und Ausländerinnen gegenüber

ihrer Wohnsitzgemeinde bereits einen im Gemeindegesetz verankerten Rechtsanspruch

auf Einbürgerung, sofern sie seit mindestens zwei Jahren in dieser Gemeinde wohnen

und die kantonalen und bundesrechtlichen Einbürgerungsvoraussetzungen bezüglich

Integration und Mindestdauer des Wohnsitzes in der Schweiz erfüllen. Für diese

ausländischen Staatsbürgerinnen und Staatsbürger im Alter zwischen 16 und 25

Jahren … sollen künftig … zwei Jahre Wohnsitz im Kanton Zürich zur Einbürgerung

ausreichen. …

Überdies sollen auch die im Ausland

geborenen Ausländerinnen und Ausländer im Alter zwischen 16 und 25 Jahren den

in der Schweiz geborenen ausländischen Staatsangehöri­gen unter gewissen

Bedingungen gleichgestellt werden. … Die weiteren bundesrechtlichen und

kantonalen Einbürgerungsvoraussetzungen bleiben auch hier vorbehalten."

5.2.3

Wenn die Volksabstimmung vom

8.

Juni 1997 in diesem Licht dem § 21 GemeindeG den Abs. 3

betreffend die nicht in der Schweiz geborenen Ausländer zwischen 16 und

25.

Jahren angefügt hat, spräche bei isolierter Betrachtung der neuen Norm

einiges für die – durch deren Wortlaut keineswegs gestützte – Auslegung,

wonach der Anspruch auf Einbürgerung in einer Gemeinde auch von der Eignung

abhängt (OS 54, 266 f.). Nur kann eine isolierte Betrachtung nicht Platz

greifen. Denn gemäss Gesetzestext sowie zu­gehörigen Materialien wird diese

frisch zu einem Einbürgerungsanspruch gelangende Personenkategorie, abgesehen

von der hier nicht interessierenden Bedingung eines gewissen Schulbesuchs, den

in der Schweiz zur Welt gekommenen Ausländern des nämlichen Alters

gleichgestellt. Insofern geht es um die sogleich vorzunehmende Interpretation

von § 21 Abs. 2 GemeindeG, welche Vorschrift wie erwähnt unverändert

blieb bzw. kraft inhalt­lichen Verweises auf Abs. 1 bloss das gegenwärtig

ebenso wenig erhebliche Wohnsitzerfordernis für 16- bis 25-Jährige abschwächte.

Weil § 21 Abs. 2 GemeindeG,

soweit vorliegend von Belang, also unrevidiert blieb, kann diese Bestimmung

durch Hinzutreten von Abs. 3 keine Einbürgerungsvoraussetzung erhalten

haben, welche sie nicht schon ehedem besass. Erweist sich, dass der gesetzliche

Anspruch in der Schweiz geborener Ausländer auf kommunale Einbürgerung von der

Eignung unabhängig ist, muss das vielmehr auch für die nicht hier zur Welt

gekommenen zwischen 16 und 25 Jahren gelten.

Rein theoretisch könnte man zwar

argumentieren, von den in der Schweiz geborenen Ausländern müssten sich seit

der Änderung von § 21 GemeindeG wenigstens die 16- bis 25-Jährigen – im

Gegensatz zu den Älteren und Jüngeren sowie gleichsam in Abgeltung des erleichterten

Wohnsitzerfordernisses – für die Einbürgerung eignen. Aber als völlig ausserhalb

dessen liegend, was diese Revision bezweckt hat und jetzt besagt, darf das sofort

wieder fallen gelassen werden.

5.3

Ging vor der 1997 erfolgten Änderung von § 21

GemeindeG die Rede, der bereits bestehende kommunale Einbürgerungsanspruch von

in der Schweiz geborenen Ausländern bedinge Eignung, liess sich hierfür wohl

schon § 22 Abs. 1 BürgerrechtsV in der damaligen Fassung anrufen (GS

1, 133 ff., 137). Entbehrte diese Bestimmung aber einer Grundlage im

Gemeindegesetz, irrte der Souverän im allfälligen Glauben, die Gemeinden könnten

– auch – den neu zu einem Anspruch kommenden Ausländern die Einbürgerung mangels

Eignung verweigern.

5.3.1

Was heute in § 21 Abs. 1

Satz 1 und Abs. 2 GemeindeG steht, enthielt – ausgenommen die hier

nicht interessierenden Erfordernisse der Wohnsitzdauer und der Selbsterhaltungsfähigkeit

– bereits § 18 des Gesetzes betreffend das Gemeindewesen vom 27. Juni

1875.

(zitiert nach Sammelwerk der Zürcherischen Gesetzgebung, Verwaltungsband

I, Zürich 1913, S. 309 ff., 316 f.). Von Eignung stand dort so

wenig wie in der Verordnung betreffend die Ertheilung des Gemeindebürgerrechtes

und des Landrechtes vom 27. September 1888 (OS 22, 88-91). Das ist

insofern bedeutungsvoll, als der erste nationale Erlass auf diesem Gebiet, das

Bundesgesetz vom 3. Heumonat 1876 betreffend die Ertheilung des

Schweizerbürgerrechtes und den Verzicht auf dasselbe (AS 2, 510-514) auch keine

Integrationsbedingungen stellte, sondern in Art. 2 bloss bestimmte, der

Bundesrat werde die Einbürgerungsbewilligung nur an solche Bewerber erteilen,

"deren Verhältnisse gegenüber dem bisherigen Heimatstaate so beschaffen

sind, daß vorauszusehen ist, es werden aus der Aufnahme derselben der

Eidgenossenschaft keine Nachtheile erwachsen".

Weiter ging in dieser Hinsicht das an die

Stelle jenes ersten Erlasses getretene Bundesgesetz vom 25. Juni 1903

betreffend die Erwerbung des Schweizerbürgerrechtes und den Verzicht auf

dasselbe (Art. 15); laut dessen Art. 2 prüft "[d]er Bundesrat …

auch … des Bewerbers … sonstige persönliche und Familienverhältnisse. Er kann

die Bewilligung verweigern, wenn … diese Verhältnisse so beschaffen sind, dass

aus der Einbürgerung des Gesuchstellers der Eidgenossenschaft Nachteile erwachsen

würden" (AS 19, 690 ff., 691+695; AS 36, 639 f.).

Schon die Praxis zu letzterem

Bundesgesetz verlangte die Assimilation des Bewerbers (Arnold Stahel,

Gemeindebürgerrecht und Landrecht im Kanton Zürich, Zürich 1941, S. 222).

Vor diesem Hintergrund entstand das heutige Gemeindegesetz. Zu dessen nach­maligem

§ 21 verliefen die parlamentarischen Beratungen insbesondere so:

5.3.2

"Kern-Zürich 6 stellt zu

Absatz 2 einige Abänderungsanträge. Der Grundsatz des Absatzes geht sehr weit;

die Behörden sind dadurch gebunden. Es sind keinerlei Bedingungen über die

Anpassung des Bewerbers an unsere Art, wie sie z. B. im eidgenössischen Recht

vorgesehen sind, aufgestellt. Zuzugeben ist, daß es sich um bestehendes Recht

handelt, so daß es sich nicht um eine grundsätzliche Umwandlung handeln kann. …

Absatz 2 soll lauten: Im Kanton Zürich geborene, volljährige und

handlungsfähige Ausländer. … deshalb wäre der Redner einverstanden, wenn seine

Anträge mit den andern an die Kommission zurückgewiesen würden. Es war zu

erwarten, daß die Anträge auf Mißverständnis stoßen würden, weil zu wenig

verstanden wurde, daß es sich … um Einbürgerungen handelt, zu denen die

Gemeinden gezwungen sind. Der unbescholtene Ruf bildet keinen genügenden

Ausweis für einen guten Charakter. … Die Gemeinden haben … nicht die Möglichkeit,

die Bewerber anzusehen … Dr. Keller-Zürich will … mit einem Beispiel aufwarten.

Es handelt sich um einen …, der … die Einbürgerungsgebühr zurückverlangte, weil

der Zweck der Einbürgerung nicht erreicht wurde. Gegenüber solchen Elementen

dürfen wir die Tore nicht öffnen. In dieser Richtung liegen offenbar die

Anträge Kern … Der Redner beantragt Rückweisung an die Kommission, damit sie

die eingegangenen Anträge prüfe …" (Prot. KR 1923-1926,

S. 859 f.+862 f.).

Bei der kantonsrätlichen Abstimmung

scheiterte Kern mit seinen Vorstellungen genau so wie Kellers

Rückweisungsansinnen und vollends ein Antrag, Abs. 2 zu streichen (a.a.O.,

S. 864). Das erlaubt einzig den Schluss, dass sich einem unter § 21

GemeindeG fallenden Ausländer die kommunale Einbürgerung nicht mangels

Integration verweigern lasse. Die Verordnung über das Gemeindebürgerrecht und

das Landrecht vom 3. Juli 1926 (ZG 1, 39-47; OS 42, 91 f.) enthält

denn auch nichts davon Abweichendes. Gleiches bedeutet die Aussage, Erfüllen

der Bedingungen für die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung – also

namentlich Assimilation bzw. Eignung – bilde indirekt Voraussetzung für

den Erwerb von Gemeinde- sowie Kantonsbürgerrecht (Stahel, S. 221 f.;

Max Mettler, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 1977,

S. 61 f.+ 71; vgl. ferner ders., a.a.O., S. 65-68; ABl 1934,

49-52 und 57 f.).

Übrigens führte erst Art. 14 BüG

anno 1952 den Begriff der Einbürgerungseignung ein, deren "Untersuchung …

ein möglichst umfassendes Bild von der Persönlichkeit des Bewerbers und seiner

Angehörigen geben" sollte (AS 1952, 1087 ff. 1090); im Sinn der Praxis

dazu erhielt diese Bestimmung anfangs der 90er Jahre ihre heutige Gestalt (vgl.

oben 5.1 Abs. 1, ebenso zum Folgenden; BBl 1987 III 293 ff., 304 f.).

Dennoch war im Kanton Zürich bis 1978 nichts geschehen, als insoweit § 22

Abs. 1 BürgerrechtsV mit dem Randtitel "Anforderungen der

Gemeinden" neu vorschrieb, in der Schweiz geborene Ausländer, abgesehen

nebst anderem vom Nachweis der Eignung, gleich zu behandeln wie Schweizerbürger

(GS 1, 133 ff., 137). Nach allem hier Erwogenen dürfen die Gemeinden

solchen Ausländern – und deshalb jetzt auch jenen von 16 bis 25 Jahren – bei

Anwendung von § 21 GemeindeG die Einbürgerung trotzdem nicht mit der

Begründung fehlender Eignung versagen.

5.4

Weil bei Anspruch auf Verleihung des

Gemeindebürgerrechts die Eignung nie eine Rolle spielt, kommt es insofern auch

nicht darauf an, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör

verweigert habe (vgl. Seiler, S. 382 f.).

6.

Anders steht es bei der Frage

wirtschaftlicher Erhaltungsfähigkeit. Für die Antwort verfügen die

Verwaltungsbehörden offensichtlich über einen gewissen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum,

wo das Gericht im Sinn von § 50 Abs. 3 VRG nicht einschreiten darf

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72-77 und 95). Bei der konkreten

Bejahung stützt sich der angefochtene Entscheid ausdrücklich auch auf die

Anhörung der Beschwerdegegnerin. Letzteres geschah ohne Vorwissen, Beteiligung

oder spätere Äusserungsmöglichkeit der Beschwerdeführerin und verletzte damit

klar deren Anspruch auf eigene Anhörung. Solchen Verstoss wider eine

wesentliche Verfahrensvorschrift gilt es in Anwendung von § 50 Abs. 2

lit. d VRG schon von Amts wegen zu berücksichtigen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 50 N. 102+105). Eine Heilung des Mangels durch das Verwaltungsgericht

fällt wegen dessen im Vergleich zur Rekursinstanz eingeschränkter Kognition ausser

Betracht (siehe Seiler, S. 382-384). Der Beschluss des Bezirksrats ist

daher aufzuheben sowie die Sache an diesen zurückzuweisen zu neuem Entscheid

auf verbesserter Grundlage (§§ 63 f. je Abs. 1 VRG). Hierzu

drängen sich einige Bemerkungen auf:

6.1

Indem der angefochtene Entscheid das Rechtsmittel

guthiess, meinte er im Sinn des Rekursantrags wohl, die Beschwerdeführerin

müsse die Beschwerdegegnerin einbürgern (vgl. oben II Abs. 1+3). Sollte

die bezirksrätliche Vernehmlassung mit dem wiederholten Passus, die

erstinstanzliche Verfügung sei der "Begründungspflicht … nicht oder zumindest

nur ungenügend nachgekommen", aussagen wollen, die Beschwerdeführerin habe

deshalb die Beschwerdegegnerin einzubürgern, könnte dem so kaum beigepflichtet

werden.

6.2

Laut § 5 BürgerrechtsV gilt die Fähigkeit zur

wirtschaftlichen Erhaltung als gegeben, wenn die Lebenskosten und

Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang

durch Einkommen, Vermögen sowie Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind.

Hiefür lässt sich zunächst auf Thalmann (§ 21 N. 1.5) und

insbesondere das Handbuch Einbürgerungen (Kap. 3.3) verweisen. Wenn es in

Letzterem allerdings heisst, als Ansprüche gegen Dritte sollten auch

Fürsorgeleistungen Berücksichtigung finden, stimmt das nicht mit der Praxis der

Kammer überein (17. Mai 2000, VB.2000.00134, E. 2, sowie 11. April

2001, VB.2001.00003, E. 2b – beides unter www.vgrzh.ch, im zweiten Fall

bestätigt durch BGr, 27. August 2001,1P.340/2001, www.bger.ch); das

Kriterium der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit dürfte sonst auch keinen

rechten Sinn mehr machen. Die drei gerade zitierten Gerichtsentscheide wird die

Vorinstanz übrigens ebenfalls zu beachten haben.

Als die Beschwerdeführerin Ende 2002 –

dem wenigstens zunächst massgeblichen Zeitpunkt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20

N. 47 f., ebenso zum Folgenden) – die Aufnahme der Beschwerdegegnerin

in das Gemeindebürgerrecht ablehnte, durfte man zu deren wirtschaftlicher

Erhaltungsfähigkeit wohl Fragen aufwerfen. Bevor dann der angefochtene Beschluss

erging, hatte die Beschwerdegegnerin zwar die Ausbildung abgeschlossen, aber

beim früher an ihr interessierten Arbeitgeber des Vaters keine Stelle bekommen;

sie konnte dort erst später und bloss einen Monat lang tätig werden. Endlich

bleiben zu ihrem Praktikum beim Betrieb F mit einem übrigens für die

wirtschaftliche Erhaltung kaum genügenden Lohn gewisse Zweifel, welche selbst

der dreifache Schriftenwechsel vor Verwaltungsgericht nicht ausgeräumt hat; in

diesem Zusammenhang gilt es wohl auch die Zusicherung von Betrieb F eines

unbefristeten Arbeitsvertrags, dessen Klauseln obendrein unbekannt sind, mit

Vorsicht zu geniessen.

Triplicando wirft die Beschwerdeführerin

unter Hinweis auf Kölz/Bosshart/Röhl (siehe § 52 N. 16 f.) die

Frage auf, "ob das Verwaltungsgericht bei seinem Entscheid die sich seit

dem Entscheid des Bezirksrats gemäss den Vorbringen der Beschwerdegegnerin

ständig ändernde Sachlage überhaupt berücksichtigen kann". Eine Antwort

braucht die Kammer heute mangels materiellen Entscheids nicht zu geben.

Freilich stellt sich das Problem in abgeschwächter Form auch der Vorinstanz

(vgl. vorigen Absatz). Dieser werden, um alle Möglichkeiten offen zu halten,

alle bisherigen Akten zugestellt.

7.

Das Rechtsmittel lässt sich nur teilweise

gutheissen, weil die Beschwerdeführerin zumindest in erster Linie die blanke

Aufhebung des angefochtenen Beschlusses anstrebt und nicht eine Rückweisung an

die Vorinstanz zu neuer Entscheidung. Insofern erscheint auch die

Beschwerdegegnerin als partiell obsiegend wie unterliegend. Diesem Ausgang

entsprechend sind die verwaltungsgerichtlichen Kosten den Parteien je hälftig

aufzuerlegen und können beide keine Entschädigung erhalten (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

In teilweiser Gutheissung der

Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Y vom 26. September 2003

aufgehoben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'220.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden den

Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Parteientschädigungen werden

nicht zugesprochen.

5.

Mitteilung

an …