VB.2004.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00015

19. Mai 2004Deutsch10 min

(URT.2004.7965)

Der Beschwerdeführer verfügte über eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton Luzern und ersuchte um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich (Kantonswechsel), welche ihm verweigert wurde. Auf ein dagegen erhobenes Wiedererwägungsgesuch trat das Migrationsamt nicht ein. Im anschliessenden Rekursverfahren verlangte die Staatskanzlei einen Barvorschuss, da der Beschwerdeführer aus früheren Gerichtsverfahren noch Kosten schuldete. Am letzten Tag der Zahlungsfrist ersuchte der Beschwerdeführer um Fristerstreckung. Indem die Staatskanzlei die Erstreckung abwies, diesen Entscheid dem Beschwerdeführer erst nach Ablauf der ursprünglichen Zahlungsfrist mitteilte (ohne Ansetzung einer Nachzahlungsfrist) und in der Folge der Regierungsrat die nicht rechtzeitig geleistete Kaution zum Grund nahm, um auf den Rekurs nicht einzutreten, wurde offensichtlich das rechtliche Gehör verletzt. Die Behörde müsste in solchen Fällen entweder bereits die Ansetzung der ersten Zahlungsfrist unmissverständlich als nicht erstreckbar bezeichnen und auf die Folgen der Nichtbezahlung innert Frist in Form des Rechtsverlusts hinweisen; oder sie müsste eine kurze Nachfrist zur Zahlung ansetzen, wenn sie die Fristerstreckung als solche verweigert. Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an die Vorinstanz. Kostenauflage an den Regierungsrat.

Sachverhalt

A, geboren 1961, ausländischer

Staatsangehöriger, hielt sich seit 1983 im Kanton X auf, wo er über eine

Aufenthaltsbewilligung verfügte. Ein am 11. Januar 2001 gestelltes Gesuch um

Erteilung der Aufenthaltsbewilligung im Kanton Zürich wies die Direktion für

Soziales und Sicherheit (Migrationsamt) am 9. April 2001 ab, weil A wiederholt

zu Klagen Anlass gegeben habe. Ihm wurde eine Frist bis zum 31. Mai 2001

angesetzt, um das Kantonsgebiet zu verlassen. Auf ein Wiedererwägungsgesuch vom

2. August 2001 trat das Migrationsamt am 28. Juni 2002 nicht ein und befand, es

lägen keine neuen Umstände im Vergleich zur früheren Beurteilung vor.

Erwägungen

II.

Gegen die Nichteintretensverfügung liess

A am 2. August 2002 Rekurs einreichen. Er beantragte, die angefochtene

Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm die Aufenthaltsbewilligung im Kanton

Zürich zu erteilen. Weil er aus früheren Gerichtsverfahren noch Kosten schuldig

war, verlangte die Staatskanzlei am 4. September 2003 von A zur Sicherstellung

der Rekurskosten einen Barvorschuss von Fr. 1'500.-, zahlbar innert 30 Tagen.

Die Aufforderung wurde dem Rechtsvertreter am 5. September 2003 zugestellt. Am

Montag, 6. Oktober 2003, dem letzten Tag der Frist, ersuchte der Rechtsvertreter

die Staatskanzlei um Erstreckung der Zahlungsfrist "um 30 Tage, d. h. bis

zum 5. November 2003". Zur Begründung führte der Vertreter aus, er,

der Vertreter, sei für zwei Wochen ferienabwesend und habe sich noch nicht mit

seinem Mandanten unterhalten können. Unverzüglich, mit Datum vom 7. Oktober

2003.

und somit nach dem Ablauf der Zahlungsfrist, teilte die Staatskanzlei dem

Rechtsvertreter mit, dass sie die anbegehrte Fristerstreckung nicht bewillige;

das Begehren werde deshalb abgewiesen. Sollte sich erweisen, dass der Kostenvorschuss

nicht fristgerecht geleistet worden sei, würde "androhungsgemäss verfahren".

Am 11. Dezember 2003 beschloss der Regierungsrat, dass auf den Rekurs von A

nicht eingetreten werde, mit der Begründung, dass der Barvorschuss innert der

angesetzten Frist nicht geleistet worden sei. Die Staatskanzlei habe den

geltend gemachten Erstreckungsgrund zu Recht als nicht ausreichend beurteilt.

III.

Mit Eingabe vom 14., versehen mit dem

Poststempel vom 15. und zugestellt am 16. Januar 2004 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht einreichen. Er beantragte, der Beschluss des Regierungsrats

sei aufzuheben und es sei die Sache zur materiellen Behandlung an den

Regierungsrat zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten

der beschwerdebeklagten Direktion für Soziales und Sicherheit. Der Beschwerdeführer

rügte im Wesentlichen, dass ihm das rechtliche Gehör verweigert worden sei,

weil die Fristerstreckung zur Bezahlung der Kaution hätte bewilligt werden

müssen oder aber, bei Ablehnung der Erstreckung, ihm mindestens eine kurze

Nachfrist zur Leistung der Kaution hätte angesetzt werden müssen.

Auf die Einholung einer Stellungnahme

der beklagten Behörde wurde verzichtet. Das Gericht verlangte vom

Beschwerdeführer einen Kostenvorschuss, welcher fristgerecht am 16. März

2004.

der Gerichtskasse einbezahlt wurde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist gestützt auf

§ 43 Abs. 1 lit. h in Verbindung mit Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig,

soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht. Dies

trifft zu für Entscheide über Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen, auf

deren Erteilung die Person mit ausländischer Staatsangehörigkeit einen bundes-

oder völkerrechtlichen Anspruch hat (Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943; BGE 128 II 145 E. 1.1.1).

1.2

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des

rechtlichen Gehörs durch den Regierungsrat, weil dieser eine Fristerstreckung

für die Bezahlung des Kostenvorschusses abgelehnt habe, beziehungsweise nach

der Ablehnung der Erstreckung der Zahlungsfrist keine Möglichkeit eingeräumt

habe, die Nachzahlung zu veranlassen. Damit bezweckt der Beschwerdeführer nicht

die Korrektur eines materiellen Entscheids des Regierungsrats durch das

Verwaltungsgericht, sondern beantragt er die Heilung der gerügten Gehörsverletzung

und die Wiederaufnahme des Verfahrens durch den Regierungsrat.

1.3

Werden Verfahrensmängel einer in einer

bundesrechtlich geregelten Materie erlassenen Verfügung gerügt, wodurch die

richtige Anwendung von Bundesrecht vereitelt werden kann, ist gegen einen

entsprechenden Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht

zulässig. Mit der Beschwerde kann in diesem Fall – unabhängig davon, ob

zugleich eine Verletzung von materiellem Bundesrecht behauptet wird oder nicht

– eine bundes(verfassungs)rechtswidrige Handhabung des (kantonalen)

Verfahrensrechts geltend gemacht werden (BGE 127 II 161 E. 1a; BGr, 9. Januar

2004,2A.8/2004, E. 2.2.1, www.bger.ch). Ist die Beschwerde an das

Bundesgericht möglich, hat das Verwaltungsgericht gemäss § 43 Abs. 2 VRG auf

die Beschwerde einzutreten, selbst wenn sich aus § 43 Abs. 1 VRG keine

Beschwerdemöglichkeit ergäbe. Allerdings muss zumindest ein Rechtsanspruch

entfernt ersichtlich sein, damit die Überprüfung des gerügten Verfahrensmangels

erfolgt. Ist ein Rechtsanspruch bereits auf den ersten Blick auszuschliessen,

tritt das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein.

1.4

Aufgrund der gesamten Umstände – der Beschwerdeführer

lebt seit rund 20 Jahren in der Schweiz, wo auch seine geschiedene Ehefrau und

die erwachsenen Kinder leben; das Wiedererwägungsgesuch rügt einen Fehler in

der Sachverhaltsannahme der ersten Verfügung des Migrationsamts sowie eine

rechtswidrige Abwägung von privaten und öffentlichen Interessen – kann nicht

gesagt werden, bereits auf den ersten Blick sei die Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung ausgeschlossen. Vielmehr lässt sich ein allfälliger

Anspruch auf Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention abstützen. Auf

die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

Unter den vorliegenden Umständen und

aufgrund des zeitlichen Ablaufs braucht auf die Frage, ob dem Beschwerdeführer

ein Anspruch auf materielle Behandlung seines Wiedererwägungsgesuchs

zugestanden hätte, nicht näher eingegangen zu werden.

2.

2.1

Das rechtliche Gehör in einem Verfahren fordert

unter anderem, dass die betroffene Partei sich äussern und ihren Standpunkt

wirksam zur Geltung bringen kann (vgl. Arthur Häfliger, Alle Schweizer sind vor

dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 135 ff), was bedingt, dass die Einstellung

eines Verfahrens durch die Behörde entgegen dem Willen der betroffenen Person

gesetzmässig zu sein hat. Wird die Anhandnahme oder Weiterführung eines

Verfahrens von einem Kostenvorschuss abhängig gemacht, ist der betroffenen

Prozesspartei eine angemessene Frist einzuräumen, um den Kostenvorschuss

rechtzeitig zu bezahlen. Steht die Zahlungsfrist im Ermessen der

verfahrensführenden Behörde, ist nach Massgabe von § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG eine

Erstreckung der Frist grundsätzlich möglich, unter der Voraussetzung, dass das

Erstreckungsgesuch vor Ablauf der Frist gestellt werden muss und für die

Erstreckung ausreichende Gründe gegeben sein müssen. Dies bedeutet, dass der

Gesuchsteller, welcher sich auf die Möglichkeit der Fristerstreckung für die

Bezahlung einer Kaution innerhalb der Frist beruft, im ablehnenden Entscheid in

die Lage versetzt werden muss, die Kaution nachzahlen zu können. Stellt er das

Gesuch am letzten Tag der Frist und wird dieses von der zuständigen Behörde

abschlägig beantwortet, muss dem Schuldner die Möglichkeit eingeräumt werden,

die Kaution nach Ablauf der Frist, unter Ansetzung einer zusätzlichen

(Not-)Frist, zu bezahlen. Anders zu entscheiden würde bedeuten, dass ein

Fristerstreckungsgesuch nicht nur vor dem Ablauf der noch laufenden (und zu

erstreckenden) Frist gestellt werden müsste, sondern der Gesuchsteller darüber

hinaus die Gewissheit haben müsste, dass die Beantwortung seines Gesuchs auch

vor dem Ablauf dieser (ersten) Frist erfolgt. Diese Gewissheit ist wesensgemäss

nicht möglich, weil der betroffene Bürger auf den Zeitpunkt der

Gesuchsbehandlung durch die Behörde keinen Einfluss hat. Um dem Risiko eines Rechtsverlusts

zu entgehen, müsste die streitige Kaution vorsorglich innert der ersten

Zahlungsfrist bezahlt werden, was jedoch genau mit dem angestrebten

Zahlungsaufschub in Widerspruch stehen kann. Das Problem lässt sich unter

Wahrung der Verfahrensrechte nur auf zweierlei Art lösen: Entweder wird bereits

die Ansetzung einer (ersten) Zahlungsfrist unmissverständlich als nicht

erstreckbar bezeichnet und wird auf die Folgen einer Nichtbezahlung innert

Frist in der Form eines Rechtsverlusts hingewiesen. Oder aber hat die Behörde

eine kurze Nachfrist anzusetzen, wenn sie die Fristerstreckung als solche verweigert.

2.2

Die Zahlungsaufforderung durch die Staatskanzlei

erging nicht mit einmaliger – als nicht erstreckbar bezeichneter – Fristansetzung,

weshalb der Beschwerdeführer aufgrund der allgemeinen Verfahrensregel (vgl.

oben E. 2.1) davon ausgehen durfte, eine Erstreckung der erstmaligen

Zahlungsfrist sei möglich. Das Erstreckungsgesuch erfolgte innerhalb der Frist.

Indem die Staatskanzlei die Erstreckung der Zahlungsfrist abwies, diesen Entscheid

dem Beschwerdeführer nach Ablauf der (ersten) Zahlungsfrist mitteilte (am 7. Oktober

2003), ohne eine Nachzahlungsfrist anzusetzen, und in der Folge der

Regierungsrat die nicht rechtzeitig bezahlte Kaution zum Grund nahm, um auf den

Rekurs nicht einzutreten, wurde offensichtlich das rechtliche Gehör verletzt.

Dabei besteht die Gehörsverletzung nicht darin, dass die Staatskanzlei namens

des Regierungsrats die Erstreckung der Zahlungsfrist ablehnte, sondern im

Umstand, dass sie mit der Ablehnung den Beschwerdeführer sämtlicher

Verfahrensrechte beraubt hat, ohne dass diesem seinerseits eine Verletzung von

Verfahrensregeln vorgeworfen werden kann.

3.

3.1

Kommt das Gericht zum Schluss, die angefochtene

Verfügung verletzte das rechtliche Gehör, ist diese jedenfalls aufzuheben. Zur

Wahrung des Instanzenzugs, wegen der formellen Natur des Gehörsanspruchs sowie

aufgrund des unterschiedlichen Überprüfungsumfangs von Regierungsrat und

Verwaltungsgericht ist sodann das Verfahren an den Regierungsrat zurückzuweisen

und ist der Verfahrensmangel nicht vom Verwaltungsgericht zu heilen (vgl.

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 5 und 48 ff.). Der Regierungsrat

wird, sofern er an der Auffassung festhält, dass die Erstreckung der

Zahlungsfrist aus den genannten Gründen nicht zu gewähren sei, dem

Beschwerdeführer eine Notfrist zur Leistung der Kaution einräumen und je

nachdem, ob diese benützt wird oder unbenützt verstreicht, auf den Rekurs

eintreten müssen oder es beim Nichteintreten bewenden lassen können.

Im Sinn der Anträge ist damit die

Beschwerde gutzuheissen.

3.2

Bei diesem Verfahrensausgang wären die Kosten des

Beschwerdeverfahrens grundsätzlich der unterliegenden Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Infolge der groben

Gehörsverletzung rechtfertigt sich vorliegend jedoch im Sinn des

Verursacherprinzips eine Kostenauflage an den Regierungsrat (vgl. RB 89

Nr. 4). Demzufolge sind die Kosten dem Regierungsrat aufzuerlegen und

schuldet dieser dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung von

Fr. 500.- (§ 17 VRG). Letztere ist auch damit begründet, dass mit der

Gehörsverletzung die angefochtene Anordnung an einem schwer wiegenden Mangel

leidet (§ 17 Abs. 2 lit. b VRG).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats wird aufgehoben.

Das Geschäft wird an den Regierungsrat im Sinn der Erwägungen zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

dem Regierungsrat auferlegt.

4.

Der Regierungsrat

wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 500.-

(inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.

…