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Entscheid

VB.2004.00027

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00027

29. April 2004Deutsch21 min

(URT.2004.7933)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Baudirektion des Kantons Zürich

erteilte am 29. Mai 2001 der A AG Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 des

Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und nach Ziffer 9

der Verordnung zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit

überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Kappel am Albis vom 29. Dezember 1997

(SchutzV) für die Erstellung einer Mobilfunkantenne auf dem in der Landwirtschaftszone

und in der Landschaftsschutzzone III A gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 01

in Kappel am Albis. Der Gemeinderat Kappel am Albis erteilte am 18. Juni 2001

die erforderliche Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen.

Erwägungen

II.

Gegen die genannten Bewilligungen

gelangten einerseits der Verein E und andererseits der Verein C, Kappel am

Albis, mit Rekurs an den Regierungsrat. Am 2. Sep­tember 2003 zog der

Verein E seinen Rekurs zurück. Der Regierungsrat hiess den Rekurs des Vereins C

am 19. November 2003 gut und hob die angefochtenen Entscheide auf.

III.

Die A AG hat gegen den Beschluss des

Regierungsrates am 14. Januar 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht

erhoben. Sie beantragt im Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen

Entscheids und die Bestätigung der von den ersten Instanzen erteilten Bewilligungen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Baudirektion erklärte, sie verzichte

auf eine Stellungnahme. Die Staatskanzlei schloss in Namen des Regierungsrates

ohne weitere Ausführungen auf Abweisung der Beschwerde. Der Verein C beantragte

die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die

Gemeinde Kappel am Albis liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der Beschwerde gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des

angefochtenen Entscheids ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§

338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; siehe

auch den gleich lautenden § 21 VRG sowie Art. 103 lit. a in Verbindung mit Art.

98a Abs. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG]). Auf die

rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie

geltend, der heutige Beschwerdegegner sei zur Rekurserhebung gar nicht

legitimiert gewesen. Wäre diese Rüge berechtigt, so hätte der Regierungsrat auf

den Rekurs nicht eintreten dürfen und wäre die Beschwerde schon aus diesem

Grund gutzuheissen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.

zu §§ 19-28 N. 96). Die Rekurslegitimation in Bausachen richtet sich nach

§ 338a Abs. 1 PBG. Danach ist zum Rekurs (und zur Beschwerde) berechtigt,

wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Diese Bestimmung ist gleich

auszulegen wie die Legitimationsbestimmung gemäss Art. 103 lit. a OG (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 17 f.).

Der Regierungsrat hat im angefochtenen

Entscheid die allgemeinen bau- und planungsrechtlichen

Legitimationsvoraussetzungen sowie die spezifischen Legitimationsvoraussetzungen

für die Anfechtung von Mobilfunkantennen (aufgrund der davon ausgehenden

elektromagnetischen Strahlen) dargelegt. Er hat festgestellt, der Rekurrent

(und heutige Be­schwerdegegner) sei Eigentümer der in der Bauzone gelegenen

Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03 (auf Letzterem befindet sich die ehemalige

Klosteranlage) sowie der in der Landschaftsschutzzone III A gemäss SchutzV

liegenden Kat.-Nrn. 04, 05 und 06 sowie der in der Waldschutzzone IV A

liegenden Kat.-Nrn. 08 und 09. Von diesen Grundstücken seien Kat.-Nrn. 05 und 08

jeweils nur durch wenige Meter breite Flurwege vom Baugrundstück Kat.-Nr. 01

getrennt; sie befänden sich demnach in dessen unmittelbarer Nachbarschaft und

innerhalb des berechneten Radius und des Perimeters der SchutzV. Damit sei der

Rekurrent zumindest als Eigentümer dieser beiden Grundstücke zum Rekurs legitimiert.

2.2

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind

die in der näheren Umgebung wohnenden Personen durch die von einer

Mobilfunkanlage ausgehenden Strahlen in be­sonderer Weise betroffen und daher

legitimiert, Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu führen und Rechtsmittel im

kantonalen Verfahren zu ergreifen. Die besondere Betroffenheit (unter dem

Gesichtspunkt der Immissionen durch Strahlen) wird bejaht, wenn die Beschwerdeführer

in einem Umkreis wohnen, innerhalb dessen die anlagebedingte Strahlung über 10%

des Anlagegrenzwertes gemäss der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz

vor nicht ionisierender Strahlung (NISV) betragen kann, wobei für die NIS-Prog­nose

auf den massgebenden Betriebszustand der Anlage und die Verhältnisse in der

Haupt­strahl­rich­tung abzustellen ist (zur Berechnungsformel siehe BGE 128 II

168.

E. 2.3, RB 2002 Nr. 89 sowie den angefochtenen Beschluss). In RB

2002.

Nr. 89 erklärte es das Verwaltungsgericht für fraglich, ob diese

Berechnungsweise auch dann für die Bestimmung der Legitimation ausschlaggebend

sein solle, wenn ein Beschwerdeführer in der entgegengesetzten Richtung des

Hauptstrahls wohnt oder in vertikaler Richtung durch die Strahlung gar nicht

betroffen werden kann und zugleich Strahlenbelastungen geltend macht, die an

einem ganz anderen Ort auftreten. Das Bundesgericht hat jedoch inzwischen bekräftigt,

dass alle innerhalb des gemäss der erwähnten Formel berechneten Perimeters

wohnenden Personen zur Beschwerde zuzulassen sind, auch wenn die konkrete

Strahlung auf ihrem Grund­stück weniger als 10% des Anlagegrenzwertes beträgt (BGr,

20.

Juni 2003, URP 2003, S. 697 ff., E. 2 mit Hinweisen; ebenso Urs

Walker, Verordnung über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung – die

aktuellen Rechtsfragen, URP 2003, S. 87 ff., 103 f.).

Der Regierungsrat hat im angefochtenen

Beschluss den Radius, ausserhalb dessen in je­dem Fall eine Belastung von

weniger als 10% des Anlagegrenzwertes auftritt, mit etwa 540 m berechnet.

Diese Feststellung wird von den Parteien nicht bestritten. Der Beschwerdegegner

besitzt innerhalb der Bauzone zwei Parzellen, die mehr als 600 m vom geplanten

Anlagestandort entfernt und damit ausserhalb des erwähnten Radius liegen.

Hingegen ist er Eigentümer von unbebauten Grundstücken (teils Wald, teils

Landwirtschaftsland) innerhalb desselben. So beträgt der kürzeste Abstand von

der geplanten Anlage zur Waldparzelle Kat.-Nr. 08 rund 90 m und zur

landwirtschaftlich genutzten Parzelle Kat.-Nr. 05 rund 200 m.

Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass

auch das Eigentum bzw. der Besitz unbewohnter und nicht in anderer Weise dem

dauernden Aufenthalt dienender Grundstücke unter dem hier diskutierten

Gesichtspunkt legitimationsbegründend sein kann. Dieser Auffassung ist

beizupflichten. Das Bundesgericht spricht in seinen Entscheiden regelmässig

davon, dass die in der näheren Umgebung einer Mobilfunkanlage wohnenden

Personen von der Strahlung besonders betroffen seien. Es versteht sich, dass

damit auch Personen gemeint sind, die sich aus anderen Gründen, namentlich der

Arbeit, häufig bzw. dauernd im fraglichen Bereich aufhalten (vgl. Art. 3 Abs. 3

lit. a NISV). Ferner drängt es sich auf, die Legitimation auch den Eigentümern

von Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 lit. b

und c NISV zuzuerkennen. In allen diesen Fällen können die Betroffenen mehr

oder weniger regelmässig und dauernd der von der Mobilfunkanlage ausgehenden

Strahlung ausgesetzt sein, was die besondere, legitimationsbegründende

Beziehungsnähe schafft. Hingegen muss eine besondere Betroffenheit bei Personen

verneint werden, die sich nur gelegentlich bzw. selten im fraglichen Bereich

aufhalten. Hier liegt die möglicherweise zu ertragende Strahlung von vornherein

in einem minimalen Bereich und nicht höher als bei gelegentlichen Passanten.

Damit entfällt (unter dem Gesichtspunkt

des Strahlenschutzes) die Legitimation für Besitzer von Grundstücken, die zwar

innerhalb des gemäss der einleitend erwähnten Formel berechneten Kreises

liegen, aber nicht dem dauernden Aufenthalt dienen und auch nicht dafür

bestimmt sind. Konsequenterweise ist die Legitimation des Besitzers eines in

der Landwirtschaftszone gelegenen Wohnhauses oder Gewerbegebäudes gegebenenfalls

zu bejahen, nicht hingegen diejenige des Besitzers eines land- oder

forstwirtschaftlich genutzten, jedoch unbebauten Grundstückes ausserhalb der

Bauzone. Der Einwand des Beschwerdegegners, auch in der Landwirtschaftszone sei

es zulässig, unter den Voraussetzungen von Art. 16a RPG ein Wohngebäude zu

errichten, kann zu keinem andern Ergebnis führen. Solange keine konkrete

Planung vorliegt und die Errichtung einer solchen landwirtschaftlichen

Wohnbaute nicht hinreichend wahrscheinlich ist, muss Landwirtschaftsland als

Nichtbauland betrachtet werden, welches nicht dem dauernden Aufenthalt dient.

Auch sonst ist kein Grund ersichtlich,

die "sehr extensive" Legitimationspraxis (vgl. Beatrice Wagner

Pfeifer, Neuere verfahrensrechtliche Entwicklungen im Umwelt-, insbesondere

Mobilfunkrecht, SJZ 99/2003, S. 465 ff., 468) in der hier interessierenden Frage

auf Personen auszudehnen, die der fraglichen Strahlung nur gelegentlich ausgesetzt

sind.

2.3

Als zur Anfechtung von Bauvorhaben legitimiert

gelten Nachbarn gestützt auf § 338a Abs. 1 PBG dann, wenn sie eine

hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung aufweisen und vom Bauvorhaben in

qualifizierten eigenen Interessen betroffen werden (vgl. BGE 125 II 10 E. 3a;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 34 ff.; zum inhaltlich über­einstimmenden Art. 103

lit. a OG siehe etwa BGE 120 Ib 379 E. 4).

2.3.1

Das Interesse des Nachbarn daran,

dass seine Aussicht nicht durch eine baupolizeiwidrige Baute geschmälert wird, beschränkt

sich in der Regel auf die unmittelbare Umgebung, kann sich aber bei grösseren

Bauten je nach den örtlichen Verhältnissen auch auf einen weiteren Umkreis

ausdehnen. Es kann daher nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass eine

Distanz von 1100 m zwischen dem Baugrundstück und jenem des einsprechenden

Dritten noch innerhalb des Rahmens der erforderlichen engen nachbarlichen

Raumbeziehung liegt (RB 1995 Nr. 9, auch zum Folgenden). Indessen müssten für

eine solche Annahme schon ausserordentliche Umstände gegeben sein. Der

einsprechende Dritte müsste sich glaubhaft auf Immissionen von ganz besonderer

Intensität berufen, die sich auch über weite Distanz auswirken könnten. Soweit

es allein um den Entzug bzw. die Beeinträchtigung der Aussicht geht, darf, um

der verpönten Popularbeschwerde nicht Tür und Tor zu öffnen, der Kreis der

Beschwerdeberechtigten nicht zu weit gezogen werden.

Ein Berührtsein in eigenen qualifizierten

Interessen ist nach der Rechtsprechung dann gegeben, wenn der Ausgang des Verfahrens,

in das sich der Nachbar einschalten will, seine Interessensphäre zu

beeinflussen vermag, der Anfechtende also einen praktischen Nutzen hat bzw.

einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn zur

Folge hätte. Ein schutzwürdiges Interesse liegt aber nicht schon vor, wenn irgendwelche

negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar sind, sondern nur dann,

wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter

Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine besondere

(subjektive) Empfindlichkeit des Betroffenen verdient keinen Rechtsschutz

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; RB 1995 Nr. 9). Wird eine ideelle

Beeinträchtigung wie die Veränderung des Landschaftsbildes gerügt, so muss der

damit verbundene Eingriff in der Regel ein ungleich stärkeres Ausmass annehmen

als so genannte materielle Beeinträchtigungen wie Lärm oder Gerüche, damit die

Legitimation bejaht werden kann (BGr, 28. März 1995, ZBl 96/1995, S. 527 ff.,

E. 2c; BGr, 2. November 1983, ZBl 85/1984, S. 378 ff.).

2.3.2

Der Beschwerdegegner ist

Eigentümer der ehemaligen Klosteranlage in Kappel am Albis. Er vermietet die

Anlage der evangelisch-reformierten Kirche, welche darin das "Haus der Stille

und Besinnung" betreibt. Dieses bietet individuelle Aufenthalte, Kurse und

Seminarien sowie andere Veranstaltungen an, wobei Schwerpunkte des Angebots in

der Selbstfindung, Krisenbewältigung, der Auseinandersetzung mit Glaubens- und

gesellschaftlichen Fragen liegen. In den Unterlagen des Hauses wird

ausdrücklich auf die Einbettung der Anlage in eine voralpine Landschaft hingewiesen,

die viel von ihrer Ursprünglichkeit bewahrt hat und Nähe zur Natur sowie

beschauliche Ruhe bietet (vgl. www.klosterkappel.ch).

Der Beschwerdegegner hat bereits im Rekursverfahren

geltend gemacht, dass die geplante Anlage für ihn nicht nur ein ästhetisches

Ärgernis bedeute. Ihr Strahlungspotential wirke wenn nicht physisch, so

jedenfalls ideell auf die Gäste des Hauses ein, die beim Gehölz (am geplanten

Standort) vorbeizuspazieren pflegten. Die Antennenanlage könne Gäste davon

abhalten, das Haus der Stille aufzusuchen, und damit die wirtschaftliche

Existenz der Klosteranlage beeinträchtigen. Neben diesem faktischen Interesse

machte der Beschwer­degegner auch geltend, die Schutzverordnung vom 29.

Dezember 1997 regle den für seine Gebäude nötigen Umgebungsschutz; der

angefochtene Entscheid verletze ihn da­her auch in rechtlich geschützten

Interessen.

2.3.3

Die räumliche Nähe der Parzellen Kat.-Nrn.

08.

und 05 zum Baugrundstück ist vorliegend zwar gegeben, aber entgegen der

Auffassung der Vorinstanz begründet dies keine Legitimation, da nicht

ersichtlich ist, inwiefern der Beschwerdegegner als Eigentümer dieser

Grundstücke in qualifizierten eigenen Interessen verletzt sein sollte. Die

fraglichen Grundstücke werden durch das Antennenprojekt offensichtlich weder in

ihrem Wert beeinträchtigt noch wird ihre bestimmungsgemässe Nutzung in

irgendwelcher Weise erschwert.

2.3.4

Im Übrigen liegt hinsichtlich der

Legitimation ein Grenzfall vor. Eine Verletzung in qualifizierten eigenen

Interessen des Rekurrenten und Beschwerdegegners ist insofern zu bejahen, als

die umstrittene Ausnahmebewilligung in der Tat die Missachtung eines Bauverbots

gestattet, das unter anderem spezifisch zum Schutz der ehemaligen Klosteranlage

Kappel – einem im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz erfassten

Objekt (vgl. den Anhang der Verordnung vom 9. September 1981 über das

Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS]) – erlassen

wurde. So ist den Erwägungen zur in der Prozessgeschichte erwähnten

Schutzverordnung zu entnehmen, die Landschaft um Kappel sei entsprechend ihrer

historischen und naturwissenschaftlichen Bedeutung bereits 1970 unter Schutz gestellt

worden. Die vorliegende Verordnung passe diesen Erlass den geltenden

rechtlichen Grundlagen an. Zum Schutze des Ortsbildes werde die

Landschaftsschutzzone auf das Gebiet östlich der Staatsstrasse Kappel-Hausen

ausgedehnt. Das Gebiet westlich der Staatsstrasse solle von neuen Bauten und Anlagen

freigehalten werden. Insofern kann sich der Beschwerdegegner auf ein

spezifisches, rechtlich geschütztes Interesse berufen.

Mit dem Argument, die umstrittene Anlage

könne zu einem Ausbleiben von Gästen führen, macht der Beschwerdegegner zudem

ein faktisches Interesse geltend, welches eine spezifische Beziehungsnähe zum

Streitgegenstand begründet. Dieses Argument kann angesichts der speziellen

Ausrichtung des Hauses der Stille nicht von vornherein als unmassgeblich

verworfen werden. Es mag durchaus sein, dass unter durchschnittlichen Umständen

angesichts der Distanz zwischen dem Siedlungsgebiet und dem Antennenstandort

eine legitimationsbegründende räumliche Nähe und eine hinreichende Betroffenheit

zu verneinen wäre; vorliegend ist jedoch der besonderen Interessenlage des

Beschwerdegegners, die nicht als rein subjektiver Umstand angesehen werden

kann, Rechnung zu tragen. Dabei fällt in Betracht, dass das Gehölz, in welchem

die Antenne errichtet werden soll, vom Garten des Hauses der Stille aus gut zu

sehen ist und dass das fragliche Gebiet von den Gästen des Hauses

unbestrittenermassen als Gebiet für Spaziergänge aufgesucht wird.

Der Regierungsrat hat daher die

Rekurslegitimation des Beschwerdegegners im Ergebnis zu Recht bejaht.

3.

In der Sache selbst hat der Regierungsrat

die nachgesuchte Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG verweigert, weil das

Vorhaben nicht standortgebunden sei und weil ihm überdies überwiegende

Interessen des Landschaftsschutzes entgegenstünden.

3.1

Nach der Rechtsprechung ist die Standortgebundenheit

einer Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone (Art. 24 lit. a RPG)

grundsätzlich dann zu bejahen, wenn eine Versorgungslücke aus funktechnischen

Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone nicht in

genügender Weise beseitigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb der

Bauzone zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des

Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde (BGr, 23. Mai 2003,1A.186/2002, E. 3,

www.bger.ch; VGr, 8. Mai 2003, BEZ 2003 Nr. 20, E. 2b; je mit Hinweisen, auch

zum Folgenden). Die Standortgebundenheit ist auch zu bejahen, wenn sich ein

Standort ausserhalb der Bauzone deshalb als erheblich günstiger erweist, weil

damit der Versorgungszweck erwiesenermassen mit einer einzigen statt mit

mehreren Anlagen erreicht werden kann. Nicht ausreichend sind dagegen

wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standortes, zum Beispiel geringere

Landerwerbskosten, oder eine voraussichtlich ge­ringere Anzahl von Einsprachen.

Keine Standortgebundenheit begründet auch der Umstand, dass sich in der Bauzone

kein Grundeigentümer oder keine Grundeigentümerin finden lässt, der bzw. die

bereit ist, die Errichtung der geplanten Baute oder Anlage auf seinem bzw.

ihrem Grund und Boden zu dulden.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie

habe den Standort ausserhalb der Bauzone nicht deshalb gewählt, weil ihr bei

einem Standort innerhalb der Bauzone erheblicher Widerstand gedroht hätte oder

ihr höhere Landerwerbskosten entstanden wären. Vielmehr kämen im kleinräumigen

und topografisch schwierigen Baugebiet von Kappel am Albis aus technischen bzw.

betrieblichen Gründen nur wenige Standorte überhaupt infrage. Diese seien

jedoch aus landschafts- bzw. ortsbildschützerischen Gründen ausgeschieden.

Insofern liege eine negative Standortgebundenheit vor.

In der Tat lässt sich fragen, ob dann,

wenn die technisch möglichen Standorte für eine Mobilfunkantenne innerhalb des

Baugebietes mit Anliegen des Ortsbildschutzes in unlösbaren Konflikt geraten,

nicht eine negative Standortgebundenheit zu bejahen wäre. Vorliegend ist

indessen nicht ausreichend nachgewiesen bzw. glaubhaft gemacht, dass die Errichtung

der umstrittenen Antenne innerhalb des Siedlungsgebiets aus derartigen oder aus

funktechnischen Gründen nicht möglich sei. Das Siedlungsgebiet von Kappel am

Albis beschränkt sich nicht auf die Kernzone im Umfeld des ehemaligen Klosters,

sondern schliesst eine zweigeschossige Wohnzone, teilweise mit

Gewerbeerleichterung, ein. Der im Rekursverfahren ins Recht gelegte Bericht zur

Versorgungslage Kappel am Albis belegt, dass Standorte innerhalb des

Siedlungsgebietes unter technischen Gesichtspunkten durchaus infrage gekommen

wären. Der Gemeinderat hat es allerdings abgelehnt, zwei mögliche, im Eigentum

der Gemeinde stehende Grundstücke für die Antenne zur Verfügung zu stellen. Im

entsprechenden Schreiben wird ausgeführt, ein Mast im Bereich des alten

Sägereigebäudes an der Baarerstrasse könnte wohl nur in Betracht gezogen

werden, wenn dessen Höhe die bestehenden Bäume nicht überragen würde. Damit

wird entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin nicht ausreichend dargelegt,

dass dieser Ort – oder andere mögliche, im Privateigentum stehende Standorte – aus

landschafts- und umgebungsschutzrechtlichen Überlegungen gescheitert sind. Jedenfalls

bleibt unklar, weshalb sich der umstrittene Mast in der Nachbarschaft eines

Gewerbebaus in unmittelbarer Nähe der Kantonsstrasse schlechter in die Umgebung

einordnen sollte als am vorgesehenen Standort in der offenen Landschaft, wo er

die umgebenden Bäume und Sträucher ebenfalls um etliche Meter überragen würde.

Es verletzt daher das Recht nicht, dass

der Regierungsrat die Standortgebundenheit der umstrittenen Antenne verneint

hat.

3.2

Selbst wenn die Standortgebundenheit grundsätzlich

zu bejahen wäre, so dürften der vorgesehenen Baute gemäss Art. 24 lit. b RPG

keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (vgl. zur Schwierigkeit, die

Prüfung der Standortgebundenheit und die Interessenabwägung in Fällen wie dem

vorliegenden methodisch zu trennen, den zuvor erwähnten Entscheid des

Bundesgerichts vom 23. Mai 2003, E. 3).

3.2.1

Wie der Regierungsrat zutreffend

erwogen hat, kommt dem Interesse an der Freihaltung des Nichtsiedlungsgebietes

um Kappel am Albis ein besonderes Gewicht zu. Das Gebiet ist aus historischen

und ökologischen Gründen von überdurchschnittlicher Bedeutung. Dies hat seinen

Niederschlag im kantonalen und regionalen Richtplan gefunden. Gemäss dem

kantonalen Richtplan 1995/2001 (Siedlung und Landschaft) liegt das

Baugrundstück nicht nur im Landwirtschaftsgebiet, sondern auch im

Landschafts-Schutzgebiet von kantonaler Bedeutung. Hingegen befindet es sich

entgegen der Feststellung des Regierungsrates nicht auch im als Trenn- und

Umgebungsschutzgebiet festgesetzten Freihaltegebiet, sondern südlich davon.

Dies entbindet allerdings nicht von einer sorgfältigen Gewichtung des

vorgesehenen Eingriffs in die Landschaft.

Zu den Zielsetzungen der

Landschafts-Schutzgebiete von kantonaler Bedeutung hält der Richtplantext (S.

26, Ziff. 3.6.1) fest, Landschaftsschutz umfasse alle Bestrebungen zur

Bewahrung von Vielfalt, Schönheit, Naturnähe und Eigenart der

verschiedenartigen Landschaften. Mit den Landschafts-Schutzgebieten werde die

Erhaltung und nachhaltige Weiterentwicklung besonders wertvoller Landschaften

angestrebt. Weiter wird ausgeführt, bei den Landschafts-Schutzgebieten handle

es sich um einzelne ausgewählte Flächen, welche in erster Linie aus

ästhetischer und kulturgeografischer Sicht sowie auf Grund ihrer geologischen

und geomorphologischen Qualitäten erhalten werden sollten.

Wie die bei den Akten liegenden Fotos

zeigen, ist das Gebiet westlich der Baarerstrasse frei von technischen Anlagen.

Es wird geprägt durch die leicht gewellten Wiesen und Äcker, den Wald des

Islisbergs im Hintergrund und die Bestockung entlang dem Litibach. Die glazial

geformte Landschaft wird ohne weiteres als schön und geruhsam empfunden.

Ihrem Schutz dient in Konkretisierung der

richtplanerischen Festlegungen die Schutzverordnung vom 29. Dezember 1997, die

für den vom Litibach durchquerten Bereich zwischen der Baarerstrasse und dem

Wald die Landschaftsschutzzone III A ausscheidet. Diese bezweckt die ungestörte

Erhaltung der landschaftlichen Eigenart des Gebietes, welches zum Schutz des

Landschaftsbildes von neuen Bauten und Anlagen freigehalten werden soll (vgl.

Ziffern 3 und 5 SchutzV). Ausnahmen sind gemäss Ziff. 9 SchutzV möglich, wenn

besondere Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder ein

wissenschaftliches Interesse, es erfordern.

Nach dem Dargelegten muss das Interesse

an der Erhaltung der betroffenen Landschaft und an der Vermeidung von neuen

Bauten und Anlagen als erheblich gewichtet werden.

Der Bau der umstrittenen Antennenanlage

würde gemäss den im Rekursverfahren erfolgten Präzisierungen und Zugaben der

Beschwerdeführerin vollständig innerhalb des Gehölzes in der Südostecke der

Parzelle Kat.-Nr. 01 erfolgen. Damit wären das Fundament und der untere Teil

des Mastes zumindest während der Zeit, in welcher das Gehölz belaubt ist, so

gut wie nicht sichtbar. Im Winterhalbjahr wäre der durch das Gehölz bewirkte

Sichtschutz allerdings nur schwach. Der obere Teil des Mastes mit sechs Antennen

wäre angesichts seiner Höhe von 25 m jederzeit auch aus grösserer Distanz gut

zu erkennen, selbst wenn er in einer Tarnfarbe gestrichen würde.

Eingriffsmildernd wirkt sich jedenfalls in einer längerfristigen Perspektive

aus, dass die Beschwerdeführerin im parallelen Rekursverfahren dem Verein E

zugesagt hat, die Antenne nach spätestens 15 Jahren wieder abzubauen. Dieses Gebilde

würde in der geschilderten Umgebung dennoch stören. Dieser Eingriff mag auf das

Unerlässliche reduziert sein; er kann jedoch entgegen der Auffassung der Baudirektion

und der Beschwerdeführerin nicht als geringfügig qualifiziert werden. Die

Störung ergibt sich dabei nicht nur aus rein visuellen bzw. ästhetischen

Gründen, sondern auch, weil damit ein nicht in die Umgebung gehörendes Objekt –

ein Fremdkörper – vorhanden wäre, der die Wahrnehmung und den Genuss der

Landschaft als eines natürlichen oder naturnahen – von der landwirtschaftlichen

Bewirtschaftung geprägten – Raumes negativ beeinflusst. Die umstrittene Baute

beeinträchtigt das Gepräge und die Eigenart der betroffenen Landschaft (vgl.

Hans Weiss, Die friedliche Zerstörung der Landschaft, Zürich 1981, S. 25 ff.).

3.2.2

Dem steht das Anliegen gegenüber,

die Gemeinde Kappel am Albis besser mit den von der Beschwerdeführerin

angebotenen Mobilfunkdienstleistungen zu versorgen.

Anders als noch in der Rekursantwort,

anerkennt die Beschwerdeführerin inzwischen ausdrücklich, dass dieses Angebot

nicht zur fernmeldetechnischen Grundversorgung gehört, weil Kappel am Albis

eine Grundversorgung über das Festnetz besitzt (vgl. Alain Griffel, Mo­bilfunkanlagen

zwischen Versorgungsauftrag, Raumplanung und Umweltschutz, URP 2003, S.

115.

ff., 123 ff.). Der Regierungsrat hat dies zu Recht unterstrichen, weshalb

die Bedeutung des fraglichen Angebots als weniger gewichtig gelten muss. Sodann

anerkennt auch die Beschwerdeführerin, dass sie zur Erfüllung der ihr durch die

GSM-Funk­kon­zession auferlegten Verpflichtungen auf die Errichtung der

umstrittenen Antenne nicht angewiesen ist, da sie die verlangte Abdeckung von

95% der Bevölkerung und 55% der Fläche bereits erreicht hat.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die

angestrebte Versorgung entspreche einem echten Bedürfnis der lokalen

Bevölkerung, Wirtschaft und Behörden. Belege für diese Behauptung fehlen

weitestgehend. Indiz für das behauptete Bedürfnis ist allein ein Schreiben des

lokalen Feuerwehrkommandanten. Dieses lässt den Schluss zu, dass die

Mobilfunkversorgung durch die Beschwerdeführerin die Alarmierungsorganisation erleichtern

würde; es ergibt sich daraus aber keineswegs, dass ein erhebliches Bedürfnis

besteht. Im Übrigen geht es entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin im

vorliegenden Fall nicht um die Frage, ob ausserhalb der Ballungsgebiete die

Mobilfunkversorgung vernachlässigt werden darf. Hierüber hat der

Konzessionsgeber mit den Vorgaben über den zu erreichenden Versorgungsgrad

bereits entschieden. Die Frage ist vielmehr, ob eine über die Mindestvorgaben

der Konzession hinausgehende Versorgung auch dort erforderlich ist, wo dies

nicht nur eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG verlangt, sondern

zusätzlich die Verletzung spezifischer Landschaftsschutzvorschriften mit sich

bringt. Diese Frage ist in Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen zu

verneinen.

Die vom Regierungsrat vorgenommene

Abwägung der Interessen in Anwendung von Art. 24 lit. b RPG erweist sich

somit als rechtmässig. Die gegen die Erteilung der Ausnahmebewilligung

sprechenden Interessen überwiegen, sodass die Bewilligung auch aus diesem Grund

zu verweigern ist.

4.

Die Beschwerde

ist aus den genannten Gründen abzuweisen. Bei diesem Verfahrens­aus­gang sind

die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Ver­bindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Diese hat ausserdem den Beschwerdegegner für dessen Umtriebe

angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt

auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 3'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung

von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Zustellung dieses Entscheids.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

…