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Entscheid

VB.2004.00034

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00034

12. Mai 2004Deutsch19 min

(URT.2004.7953)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Im Hinblick auf den bundesrechtlich auf

Erwägungen

Ende September 2006 vorgesehenen Ausstieg aus der Verwertung von Klärschlamm in

der Landwirtschaft setzte der Regierungsrat des Kantons Zürich am 3. Dezember

2003.

einen kantonalen Klärschlamm-Entsorgungsplan fest. Gemäss dessen

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer I.1 wird der gesamte in zürcherischen Abwasserreinigungs­anlagen

anfallende Klärschlamm ab 1. Oktober 2006 über zürcherische Klärschlamm­verbrennungsanlagen

oder in der Zementindustrie (Einsatz als Brennstoffersatz) entsorgt. Laut

Dispositiv-Ziffern I.6 und II werden die Inhaber der kommunalen Abwasserreinigungsanlagen

verpflichtet, den anfallenden Klärschlamm je nach Einzugsregion über eine

bezeichnete Aufbereitungs- und Entsorgungsanlage zu entsorgen. Der Klärschlamm

der hier interessierenden Abwasserreinigungsanlagen wird der

Schlammverbrennungsanlage E in O (nachfolgend: SVA E) zugewiesen. Dispositiv-Ziffer III

verpflichtet die Inhaber von öffentlichen Klein-Abwasserreinigungsanlagen, den

anfallenden Klärschlamm entsprechend den kommunalen Festlegungen über die

bezeichneten Aufbereitungs- und Entsorgungsanlagen zu entsorgen. Kurzfristige

Abweichungen von den Zuordnungen im Rahmen des Notfallkonzepts sind gemäss Dispositiv-Ziffer IV

dem kantonalen Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) unverzüglich

mitzuteilen. Die Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen wurden zudem

verpflichtet, die Verträge zur Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur

Festlegung angemessener finanzieller Beteiligung bis spätestens 31. März 2004

abzuschliessen und dem AWEL Vertragskopien einzureichen (Dispositiv-Ziffer V).

II.

Am 21. Januar 2004 gelangten der

Kläranlageverband A (gebildet von den Gemeinden S, T, P und U), der

Kläranlageverband B (gebildet von den Gemeinden V, Q, X, Y und Z) und die

Gemeinde R als Inhaberin von Abwasserreinigungsanlagen sowie die C AG als

Inhaberin einer Klärschlammaufbereitungsanlage (Klärschlammtrocknungsanlage) in

R mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragen, die Dispositiv-Ziffern I-V

des Beschlusses vom 3. Dezember 2003 aufzuheben und die Angelegenheit zur

Neubeurteilung an den Regierungsrat als Beschwerdegegner zurückzuweisen, unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Das AWEL

beantragt für den Regierungsrat, die Beschwerde abzuweisen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Die

Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Regierungsrats. Die funktionelle

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) grundsätzlich

gegeben.

1.2

Der Überprüfung durch das Verwaltungsgericht entzogen ist allerdings

die abstrakte Normenkontrolle. Nicht anfechtbar sind deshalb generell-abstrakte

Erlasse. Diesbezüglich ist bloss eine akzessorische Kontrolle

möglich (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41

N. 8, § 50 N. 117).

1.2.1 Gemäss Art. 31 Abs. 1

des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) erstel­len die Kantone eine

Abfallplanung, ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden

Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Siedlungsabfälle,

Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung

werden von den Kantonen entsorgt (Art. 31b Abs. 1 USG). Die Kantone

legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen

Betrieb der Abfallanlagen. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen

vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Abs. 2 und 3; vgl.

ferner Art. 18 Abs. 1 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10.

Dezember 1990).

1.2.2 Auf diesen Rechtsgrundlagen legte

der Regierungsrat in Dispositiv-Ziffer I.1 des angefochtenen Beschlusses

fest, dass der gesamte in zürcherischen Abwasserreinigungsanlagen anfallende

Klärschlamm ab 1. Oktober 2006 über zürcherische Kehricht-, Klärschlamm­verbrennungsanlagen

oder in der Zementindustrie entsorgt werde. Dazu würden die Abwasserreinigungsanlagen

verschiedenen Einzugsgebieten zur Schlammentsorgung zugewiesen. Diese Zuweisung

erfolge für zehn Jahre (Dispositiv-Ziffer I.6). Sodann enthält Dispositiv-Ziffer I

zahlreiche weitere ergänzende Bestimmungen betreffend Notfallkonzept, Planung,

Kontrolle und dergleichen. Für einzelne Abwasserreinigungsanlagen, welche vom

vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht berührt sind, werden schliesslich

Sonderregelungen getroffen.

Soweit es in dieser Dispositiv-Ziffer nicht

um die letztgenannten Sonderregelungen für einzelne Abwasserreinigungsanlagen

geht, liegt keine konkrete Anordnung vor. Es werden viel­mehr die Grundzüge des

Entsorgungskonzepts und die Pflichten der betroffenen Gemein­den und Gemeindeverbände

in allgemeiner Weise festgelegt. Die Dispositiv-Ziffer richtet sich insofern

auch gleichermassen an sämtliche Inhaber von öffentlichen Abwasserreinigungsanlagen.

Jedenfalls mit Bezug auf die Beschwerdeführenden handelt es sich bei den

Regelungen in Dispositiv-Ziffer I somit um generell-abstrakte Anordnungen.

Auf den Antrag der Beschwerdeführenden, Dispositiv-Ziffer I des

angefochtenen Beschlusses aufzuheben, ist demnach nicht einzutreten.

1.2.3 In den Dispositiv-Ziffern II-V

erfolgt die individuelle Zuordnung der einzelnen kommunalen Abwasserreinigungsanlagen

zu jeweils einer bestimmten Aufbereitungs- oder Entsorgungsanlage. Die Inhaber

der Abwasserreinigungsanlagen werden ausdrücklich verpflichtet, den anfallenden

Klärschlamm über die bezeichneten Anlagen zu entsorgen und die Verträge zur

Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener

finanzieller Beteiligung bis 31. März 2004 abzuschliessen.

Wohl wird die Festsetzung eines

Einzugsgebiets für die Abfallentsorgung (Art. 31b Abs. 2 USG)

gewöhnlich als eine generell-abstrakte Regelung aufgefasst (Pierre Tschannen

in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 31b N. 20). Indes stehen

vorliegend nicht allgemein Siedungsabfälle einer unbestimmten Vielzahl von

Personen oder eine unbestimmte Vielzahl von Lebenssachverhalten zur Diskussion.

Vielmehr geht es um die konkrete Verpflichtung der namentlich aufgeführten

Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen, ihren Klärschlamm über die ihnen jeweils

zugewiesene Anlage zu entsorgen. Mit Bezug auf die Dispositiv-Ziffern II-V

erscheint der angefochtene Beschluss – in Übereinstimmung mit der

vorinstanzlichen Rechtsmittelbelehrung – als anfechtbare individuell-konkrete Anordnung.

1.3

Zu prüfen bleibt die Legitimation der

beschwerdeführenden Parteien.

1.3.1 Gemäss § 21 lit. b in

Verbindung mit § 70 VRG sind Gemeinden, andere Körperschaften oder

Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen

schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert

(vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 70 N. 4).

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

zu § 21 VRG in der früheren Fassung anerkannte die Rekurs- und

Beschwerdebefugnis der Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und

richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in

ihre qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Eingriff in

ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend machte oder wenn sie wie eine

Privatperson betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62, mit Hinweisen).

Indem aber mit § 21 lit. b VRG in der revidierten Fassung vom 8. Juni

1997 die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen

Interessen berechtigt wurde, ist die Gemeinde­legitimation in einer Weise

erweitert worden, wie sie von der Lehre seit langem gefordert (vgl. Alfred

Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

Zürich 1978, § 21 N. 79) und von der bisherigen Praxis punktuell

bereits angenommen wurde (vgl. RB 1993 Nr. 1). Entsprechend hat das

Verwaltungsgericht die Legitima­tion der Gemeinde bejaht bei einer Betroffenheit

in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss,

wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft

auswirkt oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle Verpflichtungen

wehrt (RB 1998 Nr. 13, RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525;

vgl. zum Ganzen VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, E. 2a, www.vgrzh.ch).

Ein schutzwürdiges Interesse ist hingegen auch nach der neuen Fassung dann

nicht gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales oder Bundesrecht

anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung

geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa).

Mit der an die Gemeinden und

Gemeindeverbände gerichteten Anordnung, den bei ihren Abwasserreinigungsanlagen

anfallenden Klärschlamm einer bestimmten Entsorgungs- oder Aufbereitungsanlage

zuzuführen, sind finanzielle Pflichten verbunden. Es liegt auf der Hand, dass

die getroffene Zuordnung für die einzelnen Körperschaften unterschiedliche

Kosten zur Folge hat (vgl. namentlich Dispositiv-Ziffer V des angefochtenen

Entscheids). Es lässt sich daher durchaus sagen, dass die beschwerdeführenden

Gemeinden und Gemeindeverbände mit ihrem Rechtsmittel die teilweise Abwehr

finanzieller Verpflichtungen bezwecken. Im Zusammenhang mit diesen Folgekosten

erscheinen die Beschwerdeführenden 1-3 auch im Interesse der Einwohner ihres

Einzugsgebiets als legitimiert: Die Einwohner haben als die ursprünglichen

Verursacher zu gelten und daher letztlich die Kosten für die Entsorgung der

Abfälle aus der Abwasserreinigung zu tragen (vgl. dazu Art. 60a Abs. 1

des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991; Ursula Brunner in: Kommentar USG,

Art. 32 N. 21).

Betroffen sind die Beschwerdeführenden 1-3

allerdings nur insofern, als es um die Zuweisung ihrer eigenen Abwasserreinigungsanlagen

an die SVA E geht. Mit dieser Einschränkung ist auf ihre Begehren um

Aufhebung der Dispositiv-Ziffern II-V des angefochtenen Entscheids und

Rückweisung der Sache an die Vorinstanz einzutreten.

1.3.2 Die Beschwerdeführerin

4 ist Inhaberin einer Klärschlammtrocknungsanlage in R, also im Einzugsgebiet

der SVA E. Das Angebot der Beschwerdeführerin 4 richtet sich in einem

beschränkten Markt somit an dasselbe Publikum wie die von einer Gemeinde betriebenen

Entsorgungsanlage und will auch dasselbe Bedürfnis befriedigen wie diese. Es

liegt somit auf der Hand, dass in der angefochtenen Regelung ein Nachteil für

die Beschwerdeführerin 4 liegt. Zudem liegt eine Beziehungsnähe vor, wie

sie von Lehre und Recht­sprechung zur Legitimation eines Konkurrenten vorausgesetzt

wird (vgl. dazu Kölz/Bosshart/ Röhl § 21 N. 44; Daniel Kunz,

Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, Bern 2004, S. 332 ff.;

Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,

Zürich 2000, Rz. 733 ff.). Der Regierungsrat hat die Inhaberinnen und

Inhaber von Klärschlamm-Aufbereitungs- und Entsorgungsanlagen im Kanton Zürich

denn auch im Mitteilungssatz aufgeführt und sie somit sinngemäss als Mitbeteiligte

betrachtet. Wie der Beschwerdebegründung zu entnehmen ist, richtet sich das

substantiiert geäusserte Interesse der Beschwerdeführerin 4 nur auf die Abnahme

des Klärschlamms aus den Abwasserreinigungsanlagen der Beschwerdeführenden 1-3.

Zu den Inhabern der weiteren im angefochtenen Entscheid berücksichtigten Entsorgungsanlagen

ist deshalb keine ausreichende Beziehungsnähe ersichtlich. Es ist somit auch bezüglich

der von der Beschwerdeführerin 4 gestellten Anträge nur insofern

einzutreten, als es um die Zuweisung der Abwasserreinigungsanlagen der Beschwerdeführenden

1-3 an die SVA E geht.

2.

2.1

Art. 31b Abs. 1 USG begründet ein

staatliches Entsorgungsmonopol. Die Entsorgung der darin genannten Abfälle,

unter anderem also des hier interessierenden Klärschlamms aus öffentlichen

Abwasserreinigungsanlagen, ist deshalb dem Tätigkeitsbereich der Privatwirtschaft

entzogen (vgl. BGE 126 II 26 E. 3a, 125 II 508 E. 5b; Tschannen,

Art. 31b N. 10 f., und 14). Dieses bundesrechtlich festgelegte

Monopol gilt als verfassungsmässig (Tschannen, Art. 31b N. 13; Kunz, S. 41

– je mit Hinweisen). Im Übrigen ist dem Gericht die Überprüfung dieser Regelung

auf Übereinstimmung mit der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ohnehin

entzogen (Art. 191 BV).

Das Entsorgungsmonopol gilt als zumindest

überwiegend polizeilich motiviert (Tschannen, Art. 31b N. 13; Kunz, S. 41).

Träger des Entsorgungsmonopols sind entsprechend der bundesgesetzlichen

Regelung die Kantone. Diese können den Entsorgungsauftrag an Gemeinden oder

andere öffentlich-rechtliche Körperschaften delegieren (Tschannen, Art. 31b

N. 12). Mit einem solchen staatlichen Monopol wird eine bestimmte

wirtschaftliche Tätigkeit dem Staat zur ausschliesslichen Wahrnehmung

vorbehalten; private Wirtschaftssubjekte sind von der Ausübung dieser Tätigkeit

grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. Kunz, S. 19 mit Hinweisen).

Das Gemeinwesen hat aber auch die

Möglichkeit, ganz oder teilweise auf die Ausübung des Monopols zu verzichten

und die ihm zustehenden Befugnisse mit einer so genannten Monopolkonzession auf

private Dritte zu übertragen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 2591 ff., 2604 ff.; Karin

Sutter-Somm, Das Monopol im schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht,

Basel/Frank­furt am Main 1989, S. 16 ff.). Ob das Gemeinwesen eine

monopolisierte Tätigkeit selber wahrnimmt oder an Private abgibt, unterliegt in

der Regel einem politischen Entscheidungsprozess (vgl. Kunz, S. 44). Die

Rechtsprechung lässt die Konzessionserteilung an eine beschränkte Anzahl

Privater auch im Bereich polizeilich motivierter Monopole zu (vgl. René

Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,

Basel/ Frankfurt am Main 1990, Nr. 133 B II, mit Hinweisen; ferner Tomas Poledna,

Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, Rz. 130; Sutter-Somm, S. 19 ff.).

Dementsprechend kann das Gemeinwesen mit der Wahrnehmung von Entsorgungsaufgaben

auch Private betrauen und zu diesem Zweck entsprechende Monopolkonzessionen

erteilen oder Konzessionsverträge abschliessen (Tschannen, Art. 31b N. 12).

2.2

Einen Grundsatzentscheid, demgemäss die Entsorgung

von Klärschlamm den Gemeinden und anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften

vorbehalten wäre, hat der Kanton Zürich, soweit ersichtlich, nicht getroffen.

Mit dem angefochtenen Beschluss vom 3. Dezember 2003 regelt der Regierungsrat

die Entsorgung des anfallenden Klärschlamms zwar überwiegend durch Zuweisung an

zentrale Anlagen von Gemeinden bzw. von Gemeindeverbänden. Allerdings wird

insbesondere für die Stadt Zürich festgelegt, dass ein Teil des anfallenden

Klärschlamms der städtischen Abwasserreinigungsanlage im bisherigen Rahmen über

die Firma F AG entsorgt werden kann (Dispositiv-Ziffern I.3+6).

Immerhin liegt dem Konzept doch ein

monopolistischer Ansatz zugrunde. Abgesehen von der Sonderregelung für die

Stadt Zürich und von den kantonsübergreifenden Regelungen für einige periphere

Gemeinden wird der Klärschlamm den bestehenden, gemeindeeigenen

Entsorgungsanlagen zugewiesen. Diese Bevorzugung gemeindeeigener Anlagen

erscheint unter dem Aspekt, dass angesichts der gesetzlichen Monopolisierung

ein gänzlicher Ausschluss privater Unternehmen in Frage gekommen wäre, grundsätzlich

als zulässig. Es ent­spricht jedenfalls berechtigtem Interesse der öffentlichen

Hand, zunächst die bereits vorhandenen eigenen Kapazitäten zu nutzen.

2.3

Die Beschwerdeführenden weisen zwar mit Recht

darauf hin, dass Abfälle umweltverträglich zu entsorgen sind und dass bei der

Beurteilung der Umweltverträglichkeit eine gesamtheitliche Betrachtung

vorzunehmen ist. Es bestehen jedoch keine Indizien dafür, dass der vom Regierungsrat

gewählte Weg die Anforderung an eine umweltverträgliche Entsorgung nicht erfüllen

würde. Wohl bestehen gewisse Anhaltspunkte dafür, dass die ökologische Bilanz

bei einer Verbrennung in der Zementindustrie teilweise günstiger sein könnte

als bei der Entsorgung in Schlamm- oder Kehrichtverbrennungsanlagen. Angesichts

der kantonalen Monopolstellung würde dies jedoch nicht dazu führen, dass die

Kantone für die Entsorgung zunächst die Anlagen der Privatindustrie berücksichtigen

müssten und die eigenen Entsorgungsanlagen erst nutzen dürften, wenn diese

Kapazitäten der Industrie ausgeschöpft sind. Die prioritäre Zuweisung des

Klärschlamms an die bestehenden gemeindeeigenen Entsorgungsanlagen verletzt

somit kein Recht.

2.4

Mit Bezug auf die SVA E in O fällt indes Folgendes

ins Gewicht: Die Zuweisung des Klärschlamms aus den Gemeinden des Bezirkes N

und M würde unter anderem einen Ausbau der bestehenden Infrastruktur bedingen;

gemäss Schreiben der Gemeinde O vom 7. Mai 2002 müsste für den dafür

nötigen Ausbau mit Kapitalkosten von rund Fr. 300'000.- gerechnet werden.

Auch wenn dieser Betrag nicht besonders hoch ist, bleibt es dabei, dass die

vorgesehene Zuweisung erhebliche Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur

notwendig machen würde.

Wären entsprechend den Ausführungen der Beschwerdeführenden

andernorts umweltverträgliche und ökonomisch ebenso günstige Kapazitäten

vorhanden, so widersprächen Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur dem

ausdrücklichen gesetzlichen Auftrag, Überkapazitäten zu vermeiden (Art. 31

Abs. 1 USG). Somit wäre die gesamthafte Zuweisung der Anlagen der Beschwerdeführenden

1-3 an die SVA E als rechtsverletzend zu werten. Ob solches zutrifft,

lässt sich den Akten nicht entnehmen, weshalb der Sachverhalt als ungenügend

geklärt erscheint (§ 51 VRG).

2.5

Insoweit ist die Beschwerde gutzuheissen und sind Dispositiv-Ziffer II

sowie die darauf fussenden Dispositiv-Ziffern III-V des angefochtenen

Entscheids mit Bezug auf die Beschwerdeführenden 1-3 aufzuheben. Gemäss § 64

Abs. 1 VRG und antragsgemäss ist die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz

zurückzuweisen.

3.

Im Interesse der Verfahrensökonomie

rechtfertigt es sich, auch auf weitere Rügen der Beschwerdeführenden bereits im

aktuellen Verfahren einzugehen.

3.1

Die Beschwerde verlangt für die Gemeinden und

Kläranlageverbände ein Wahlrecht unter mehreren Entsorgungsanlagen. Zu prüfen

sei, ob die feste Zuweisung der Abwasserreinigungsanlagen an jeweils eine

einzige Aufbereitungs-/Entsorgungsanlage gegen die kartellrechtlichen Bestimmungen

verstosse. Es wird dazu beantragt, ein Gutachten der Wett­bewerbskommission

einzuholen.

Die angefochtene Zuweisung gründet wie

gesehen in der bundesrechtlichen Bestimmung, wonach die Kantone unter anderem

für die Abfälle aus der öffentlichen Abwasserreinigung Einzugsgebiete festlegen

(Art. 31b Abs. 1 und 2 USG). Als Einzugsgebiet muss hier analog zur

Definition in Art. 31a Abs. 2 lit. a USG das Gebiet gelten, aus

welchem den Anlagen der Klärschlamm übergeben werden muss. Einzugsgebiete ordnen

deshalb die Abfälle aus bestimmten Gebieten einer bestimmten Abfallanlage zu

(vgl. Tschannen, Art. 31b N. 20). Die Regelung von Art. 31b Abs. 2

USG gibt den Kantonen somit klarerweise die Befugnis, den in einer Abwasserreinigungsanlage

anfallenden Klärschlamm einer Entsorgungs- oder Aufbereitungsanlage fest

zuzuteilen. Ein Wahlrecht besteht für die Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen

nicht. Ob diese Regelung mit den Bestimmungen des Kartellgesetztes

übereinstimmt, braucht nicht geprüft zu werden. Als Spezialregelung geht Art. 31b

Abs. 1 und 2 USG jedenfalls vor. Die Zuweisung ist unter diesen

Gesichtspunkten nicht zu beanstanden.

3.2

Auch das Gebot der Rechtsgleichheit wird durch eine

Zuweisung an die SVA E nicht verletzt. Naturgemäss entstehen den Gemeinden

und Gemeindeverbänden durch die Zuweisung ihres Klärschlamms an eine

Entsorgungsanlage unterschiedliche Kosten, und zwar allein schon wegen der

verschiedenen Distanzen zur regionalen Entsorgungsanlage. Dass die bestehenden

Entsorgungsanlagen nach unterschiedlichen Techniken arbeiten und verschiedene

Grössen haben, führt ebenso naturgemäss zu unterschiedlichen Kosten für die

Gemeinden und Gemeindeverbände. Ein Anspruch auf gleichmässige Kostenbelastung

besteht nicht.

Allerdings lässt sich die Frage aufwerfen,

ob sich eine Gemeinde bei krassen Ungleichheiten, namentlich etwa weil eine

Anlage entgegen Art. 31b Abs. 2 USG nicht wirtschaftlich betrieben

wird, der Zuweisung mit Erfolg widersetzen könnte. Die gesetzliche Pflicht zu

einem wirtschaftlichen Betrieb soll immerhin verhindern, dass die Kosten von

schlecht ausgelasteten oder schlecht geführten Abfallanlagen auf die wegen der

Ablieferungspflicht gefangenen Abfallinhaber überwälzt werden (vgl. Tschannen, Art. 31b

N. 23). Indes braucht die Frage vorliegend nicht entschieden zu werden.

Aus den Akten sind jedenfalls keine genügenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich,

dass die Entsorgung über die SVA E zu solcher Art stossenden

Kostenunterschieden führen würde. Im Übrigen ist auf die Kostenfrage nachfolgend

weiter einzugehen.

3.3

In Dispositiv-Ziffer V hat der Regierungsrat

die Inhaber der Abwasserreinigungsanlagen verpflichtet, die Verträge zur

Sicherstellung der Entsorgungsoptionen und zur Festlegung angemessener

finanzieller Beteiligung bis 31. März 2004 abzuschliessen (vgl. ferner Dispositiv-Ziffer I.3,

wonach neben den finanziellen Verbindlichkeiten auch die Modalitäten zur

Anlieferung des Klärschlamms [flüssig, entwässert, getrocknet] zwischen den Inhabern

der Abwasserreinigungsanlagen und der Aufbereitungs- bzw. Entsorgungsanlage

vertraglich zu regeln sind).

3.3.1 Gegen diese Auflage zum

Vertragsschluss wenden die Beschwerdeführenden ein, dass unter den gegebenen

Umständen Verhandlungen über den Preis nicht möglich seien; vielmehr müssten

die Beschwerdeführenden 1-3 die Preisvorgaben der SVA E faktisch

akzeptieren. Weiter wird geltend gemacht, es müsse ihnen die Möglichkeit

gelassen werden, den Klärschlamm auf dem eigenen Areal zu entwässern und damit

Transportkosten zu sparen. Auch hier werfen sie die Frage nach der

Verträglichkeit der Regelung mit dem Kartellrecht auf.

3.3.2 Der vom Regierungsrat vorgegebene

Vertragsschluss setzt naturgemäss voraus, dass sich die Betreiber der

jeweiligen Entsorgungsanlage einerseits und die jeweiligen Inhaber der

zugewiesenen Abwasserreinigungsanlagen anderseits einigen können. Dafür besteht

jedoch keine Gewähr. Zudem steht es nicht im Machtbereich der Abwasserreinigungsanlagen-Inhaber,

die Entsorger zu einem Vertragsschluss zu veranlassen. Werden die Beschwer­deführenden

1-3 – wie dies Dispositiv-Ziffer V formuliert ­– zum Vertragsschluss ver­pflichtet,

so müssen sich diese dem Diktat der Entsorger, hier als der SVA E,

faktisch unterwerfen. Kernpunkt einer vertraglichen Regelung ist indes gerade,

dass die Parteien den Vertragsinhalt aushandeln können. Die Regelung gemäss Dispositiv-Ziffer V

erweist sich deshalb als widersprüchlich. Die Beschwerdeführenden 1-3 können

lediglich zum Ver­tragsschluss aufgefordert werden. Erfolgt innert angesetzter

Frist keine Einigung, so wird es Sache der Behörden sein, die strittigen Punkte

verfügungsmässig zu regeln und da­bei gegebenenfalls über die Kostenfrage oder

über die Modalitäten der Klärschlammanlieferung eine Regelung zu treffen. Auch

insofern erweist sich die Beschwerde als begründet.

3.4

Im Rahmen der Neubeurteilung wird somit in erster

Linie zu klären sein, ob neben der SVA E ökologisch und wirtschaftlich

vergleichbare Entsorgungskapazitäten bereits vorhanden sind und ob sich die

Zuweisung von Klärschlamm an eine solche Anlage auch unter Sicherheitsaspekten

rechtfertigen lässt. Würde dies zutreffen, so wäre die Entsorgung über eine

solche Anlage einer mit Investitionen verbundenen Zuweisung an die SVA E grundsätzlich

vorzuziehen.

4.

4.1

Die Beschwerdeführenden obsiegen mit ihrem Antrag

auf Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung. Dementsprechend sind die Kosten

dem im vorliegenden Verfahren unterliegenden Beschwerdegegner zu überbinden (§ 13

Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG).

4.2

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann

die unterliegende Partei oder Amtsstelle im Verfahren vor Verwaltungsgericht

verpflichtet werden, der Gegenpartei eine angemessene Entschädigung für die

Umtriebe ihres Gegners zu bezahlen, namentlich wenn die rechtsgenügende

Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen

Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Mit

Bezug auf den Entschädigungsanspruch der Gemeinden besteht zwar eine gewisse

Zurückhaltung; vor allem grössere und leistungsfähige Gemeinden haben sich so

zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können.

Behörden kleinerer Gemeinden dürften allerdings ohne die Hilfe eines

rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein; es rechtfertigt sich deshalb,

ihnen bei komplexeren Fällen ebenfalls einen Anspruch auf Parteientschädigung

zuzubilligen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Bei den Beschwerdeführenden

1-3 handelt es sich im solch kleinere Gemeinden beziehungsweise um Zusammenschlüsse

kleinerer Gemeinden. Zudem stellten sich im vorliegenden Verfahren Rechts- und

Tatfragen, die den Beizug eines Rechtsanwaltes ohne weiteres rechtfertigten.

Der Beschwer­degegner ist deshalb zu verpflichten, den Beschwerdeführenden je

eine angemessene Entschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu

bezahlen.

5.

Rückweisungsentscheide des

Verwaltungsgerichts, welche eine für die Streiterledigung grundsätzliche

(bundesrechtliche oder staatsvertragliche Haupt-)Frage beurteilen, lassen sich

wie Endentscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiterziehen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 9). Solches ist hier denkbar, und in diesem

Sinn erteilt das nachfolgende Dispositiv eine Rechtsmittelbelehrung. Sollte es

sich hier lediglich um einen Zwischenentscheid handeln, bedürfte es für seine

Anfechtbarkeit eines nicht wieder gut zu machenden Nachteils

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 56 N. 11+13); alsdann müsste die Ver­waltungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht gemäss Art. 106 Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943 (OG) innert zehn Tagen seit Eröffnung eingereicht

werden. Hinzuweisen bleibt auch auf die Einschränkung des Beschwerderechts im

Zusammenhang mit der Erteilung und Verweigerung von Konzessionen gemäss Art. 99

Abs. 1 lit. d OG. Im

Übrigen ist es Sache der Parteien, ihre Legitimation zur verwaltungsgerichtlichen

Beschwerde im Hinblick auf ihre besonderen Funktionen als öffentlichrechtliche

Körperschaften bzw. als Konkurrentin abzuschätzen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1. Soweit

auf die Beschwerde eingetreten wird, wird sie gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziffern II-V

des Beschlusses des Regierungsrats vom 3. Dezember 2003 werden mit Bezug auf

die Beschwerdeführenden 1-3 aufgehoben und die Sache wird zur Neubeurteilung im

Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 6'060.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner

wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von je Fr.

1'000.-- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5. Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.

6. …