Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00046

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Geschäftsnummer:

VB.2004.00046

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 07.04.2004

Spruchkörper:

4. Abteilung/4. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Übriges Verwaltungsrecht

Betreff:

Schulausschluss

Intertemporale Verfahrensregelung bei der Abschaffung der Schulrekurskommission und der Öffnung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Schulsachen auf den 1. Januar 2004.

Rechtsweg bis zum 31. Dezember 2003 und Änderung der Rechtslage infolge des teilweisen Inkrafttretens des Bildungsgesetzes, Stand 1. Januar 2004 (E. 2).

Neues Verfahrensrecht ist grundsätzlich sofort anzuwenden, doch richtet sich die Zuständigkeit für hängige Verfahren nach dem bisherigen Recht. Die Hängigkeit ist ab der Erhebung des Rechtsmittels gegeben. Der weitere Instanzenzug richtet sich nach neuem Recht, wobei ein neugeschaffenes Rechtsmittel nicht mehr ergriffen werden kann, wenn es als Ersatz für ein altrechtliches, bereits beanspruchtes Rechtsmittel dient. Für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Schulsachen ist seit dem 1. Januar 2004 die neue Fassung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG massgebend (E. 3).

Seit dem 1. Januar 2004 kann gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksschulpflegen die Bildungsdirektion als zweite Rekursinstanz angerufen werden. Nichteintreten und Überweisung an die Bildungsdirektion (E. 4).

Zusammenfassung (E. 5).

Kostenauflage an den unterlegenen - rechtskundig vertretenen - Beschwerdeführer, der sich bei unklarer Rechtslage nicht an die Rechtsmittelbelehrung hielt (E. 6).

Stichworte:

BEZIRKSSCHULPFLEGE

BILDUNGSDIREKTION

BILDUNGSRAT

ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT

HÄNGIG

INSTANZENZUG

INTERTEMPORALES RECHT

RECHTSMITTELBELEHRUNG

SCHULAUSSCHLUSS

ÜBERGANGSRECHT

VERTRAUENSSCHUTZ

VOLKSSCHULGESETZ

ZUSTÄNDIGKEIT

ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

Rechtsnormen:

§ 21 Abs. III BildungsG

Art. 62 Abs. V KV

§ 34 lit. a Ziff. 1 OGRR

§ XV Abs. III VRG

§ 5 Abs. I VRG

§ 5 Abs. II VRG

§ 19 Abs. I VRG

§ 19b VRG

§ 41 VRG

§ 43 Abs. I lit. f VRG

§ 101 VRG

§ 49a VolksschulG

Publikationen:

RB 2004 Nr. 8 S. 60

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 2

Sachverhalt

I.

Am 11. Juli 2003 verfügte die Schulpflege der Gemeinde

X, dass E, geboren 1987, mit sofortiger Wirkung aus der Schulpflicht entlassen

werde.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess E am 22. Juli 2003 Rekurs an die

Bezirksschulpflege Y erheben. Diese wies den Rekurs mit Beschluss vom

10.

Dezember 2003 ab. Die Rechtsmittelbelehrung nannte den Rekurs an die

"Schulrekurskommission, c/o Bildungsdirektion". Der Beschluss wurde

am 19. Dezember 2003 versandt und E's Vertreter am 22. Dezember 2003

zugestellt.

III.

Am 2. Februar 2004 liess E gegen diesen Beschluss

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben. Da die Rechtsschrift offensichtlich

unvollständig war, indem sie nach zwei Seiten abbrach, ohne dass diese eine

materielle Begründung oder eine Unterschrift enthalten hätten, setzte der Präsident

der 4. Abteilung mit Verfügung vom 3. Februar 2004 eine zehntägige

Nachfrist zur Verbesserung an. Am 16. Februar 2004 liess E eine

verbesserte Beschwerdeschrift einreichen. Er beantragte, es sei der Entscheid

der Bezirksschulpflege vom 10. Dezember 2003 aufzuheben, es sei ihm ein

ordentlicher Schulabschluss zu ermöglichen, und es seien eventuell die entsprechenden

Kosten der Schulpflege der Gemeinde X zu belasten. Im Fall des

vollständigen oder teilweisen Obsiegens sei ihm ferner eine angemessene Parteientschädigung

zuzusprechen.

Die Bezirksschulpflege Y beantragte in ihrer

Vernehmlassung vom 18./19. Februar 2004, die Beschwerde abzuweisen.

Sinngemäss dasselbe beantragte auch die Schulpflege namens der Gemeinde X in

der Beschwerdeantwort vom 22./23. März 2004.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts

wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Im angefochtenen Entscheid der Bezirksschulpflege Y vom

10.

Dezember 2003 wird als Rechtsmittel der Rekurs an die

Schulrekurskommission angegeben, was dem bis zum 31. Dezember 2003

geltenden Recht entsprach. Angesichts der Änderung der anwendbaren

Rechtsgrundlagen auf den 1. Januar 2004 stellt sich die Frage der

funktionellen Zuständigkeit jedoch neu.

2.

2.1

Nach § 19 Abs. 1 VRG können Anordnungen

einer unteren Verwaltungsbehörde durch Rekurs an die obere Behörde

weitergezogen werden. § 19b Abs. 1 in Verbindung mit § 41 VRG

sieht gegen Rekursentscheide der Direktionen und der diesen gleichgestellten Kommissionen

den Weiterzug an das Verwaltungsgericht bzw. subsidiär, wenn dieser ausgeschlossen

ist, den Rekurs an den Regierungsrat vor. Laut § 19b Abs. 2 VRG sind

Entscheide, welche die Direktionen und die diesen gleichgestellten Kommissionen

als zweite Rekursinstanz getroffen haben, nicht an den Regierungsrat

weiterziehbar. Diese gesetz­li­che Ordnung beruht auf zwei Grundsätzen:

Einerseits soll gegen jede Anordnung mindes­tens eine verwaltungsinterne

Rekursinstanz angerufen werden können, anderseits sollen im Kan­ton höchstens

zwei Rechtsmittelinstanzen – einschliesslich des Verwaltungsgerichts – zur

Verfügung stehen. Diese Grundsätze erleiden allerdings Ausnahmen (Alfred

Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 88+91).

2.2

Eine solche Ausnahme ergab sich jedenfalls bis zum

31.

Dezember 2003 aus den anwendbaren gesetzlichen Regelungen im

Bildungswesen. Anordnungen der Schulgemeinden bzw. der Schulpflegen konnten mit

Rekurs an die Bezirksschulpflegen weitergezogen werden, welche die Aufsicht

über das Schulwesen des jeweiligen Bezirks ausübten (Art. 62 Abs. 5

der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869

[Kantonsverfassung, KV]; § 20 Abs. 1 des Unterrichtsgesetzes vom

23.

Dezember 1859 [UnterrichtsG]). Gegen deren Entscheide war ein zweiter

Rekurs an die Schulrekurskommission gegeben: Nach § 4 UnterrichtsG in der

Fassung vom 29. November 1998 (OS 55, 71) kam dem Bildungsrat unter

Vorbehalt einer abweichenden gesetzlichen Regelung die Aufsicht über die

einzelnen Bildungsbereiche zu; nach § 5 Abs. 1 und 2 UnterrichtsG in

der Fassung vom 29. November 1998 entschied die vom Bildungsrat gewählte

Schulrekurskommission an dessen Stelle über Rekurse aus dem Bildungswesen. Ihr

Entscheid war endgültig, soweit nicht der Weiterzug an das Verwaltungsgericht

vorgesehen war. Was diesen betraf, so ent­hielt § 43 Abs. 1

lit. f VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997 bzw. 13. Juni 1999

(OS 54, 268; 55, 424) einen umfangreichen Negativkatalog, liess aber die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen einen disziplinarischen

Schulausschluss zu (vgl. auch Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Rz. 2983+2987 f.; Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 19 N. 91).

2.3

Am 24. November 2002 hatte das Zürchervolk

über eine Verfassungsänderung sowie zwei Gesetzesvorlagen abzustimmen. Das

Bildungsgesetz vom 1. Juli 2002 (BildungsG; OS 58, 3) sollte das

Unterrichtsgesetz ablösen (§ 25 lit. a BildungsG). Im Gegensatz zu

die­sem sah es keine Bezirksschulpflegen mehr vor (vgl. §§ 15 ff.

UnterrichtsG). An deren Stelle hätte laut den §§ 40 ff. der Vorlage

zu einem Volksschulgesetz vom 1. Juli 2002 (E[ntwurf] VolksschulG, ABl

2002.

III 1687) eine kantonale Fachstelle für Schulbeur­tei­lung die

Schulqualität überprüfen sollen. Entsprechend sah der Vorschlag zu einer Ände­rung

der Kantonsverfassung vor, die Bezirksschulpflegen in Art. 62 Abs. 5

KV nicht mehr zu erwähnen (OS 58, 1). Der Rechtsmittelweg sollte gemäss

§ 74 E VolksschulG von der Schulpflege zum Bezirksrat und sodann nach

Massgabe des Verwaltungsrechts­pflege­ge­set­zes zum Verwaltungsgericht führen.

§ 26 lit. a BildungsG sah vor, den Ausnahmekatalog in § 43

Abs. 1 lit. f VRG weitestgehend aufzuheben.

2.4

In der Volksabstimmung wurden die Änderung der

Kantonsverfassung und das Bildungs­gesetz angenommen, die Vorlage zu einem

neuen Volksschulgesetz hingegen verworfen (ABl 2002 III 2136).

Seither wurden einzelne Teile des Bildungsgesetzes in Kraft gesetzt: die

§§ 11, 12 und 25 lit. b BildungsG auf den 1. Februar 2003 (OS

58, 12), § 19 und Teile von § 26 BildungsG auf den 1. Juli 2003,

unter Aufhebung von § 244 Abs. 1 UnterrichtsG (OS 58, 77+153), sowie

schliesslich die §§ 20-22 und der Rest von § 26 BildungsG – darunter

die Änderung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG durch § 26

lit. a BildungsG – auf den 1. Januar 2004. Auf den letztgenannten

Zeitpunkt wurden die §§ 1-5 UnterrichtsG aufgehoben (OS 58, 271). Damit

wurde die Schulrekurskommission auf den 1. Ja­nuar 2004 aufgelöst. Die am

1.

Januar 2004 bei der Schulrekurskommission hängigen Geschäfte wurden vom

Bildungsrat übernommen und entschieden (Beschluss des Bil­dungs­rats vom

2.

Februar 2004, E. 1, Verwaltungsgerichtsgeschäft VB.2004.00101).

3.

Zunächst ist das intertemporale Verwaltungsverfahrensrecht

abzuklären; insbesondere ist zu prüfen, ob sich aus ihm eine Regelung für Fälle

ergibt, in denen – wie hier – die Frist für den Rekurs an die

Schulrekurskommission am 1. Januar 2004 noch lief und in denen ein

Rechtsmittel erst nach diesem Datum ergriffen wurde.

3.1

Laut Bundesgericht gebieten die

intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht in

analoger Anwendung von Art. 2 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuchs (ZGB)

sofort anzuwenden, sofern einschlägige Übergangsbestimmungen nicht etwas

anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen) Rechts

dadurch nicht ge­fähr­det wird (BGE 126 III 431 E. 2b; vgl. auch

René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,

Ergänzungsband, Basel/Frank­furt a.M. 1990, Nr. 15 B III f

mit weitern Hinweisen). Was die Zuständigkeit betrifft, wandte das Bundesgericht

allerdings Art. 81 des eidgenössischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom

20.

De­zem­ber 1968 sowie Art. 171 des Bundesrechtspflegegesetzes vom

16.

Dezember 1943 und Ziff. III Abs. 2 der Schlussbestimmungen

der Änderung des Letzteren vom 20. De­zember 1968 analog an, als es eine

diesbezügliche Gesetzeslücke zu füllen galt. Gestützt darauf ent­schied es, die

betreffenden neuen Zuständigkeitsbestimmungen gälten nur dann, wenn der angefochtene

Entscheid nach ihrem Inkrafttreten ergangen sei (BGE 115 II 97

E. 2c; vgl. zum Bundesrechtspflegegesetz auch Ziff. 3 Abs. 1 der

Schlussbestimmungen der Än­de­rung vom 4. Oktober 1991). In der Lehre gilt

insbesondere als sinnvoll, dass das Gesetz als massgebenden Zeitpunkt die

Eröffnung des angefochtenen Rechtsakts durch die je­wei­lige Vorinstanz

festlege, wenn es vorsehe, dass das neue Prozessrecht keine Anwendung auf die

im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bei bestimmten Rechtsmittelinstanzen

hängigen Streitigkeiten finde (Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht,

ZSR 102/1983 II, S. 101 ff., 222 f.; Alfred Kölz/Isabelle

Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts­pflege des Bundes,

2.

A., Zürich 1998, Rz. 79). Das Verwaltungsgericht hat das Wei­ter­gelten

der bisherigen Zuständigkeit zu den "allgemeinen übergangsrechtlichen

Grundsätzen" gezählt, allerdings bei der Anwendung von Bundesrecht, das

eine solche Re­ge­lung in den Verfahrensgesetzen ausdrücklich vorsieht (VGr,

3.

Juli 1997, VB.96.00103, E. 1).

3.2

Das Bildungsgesetz enthält keine

Übergangsbestimmungen; ob der Verweis auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz in

§ 74 E VolksschulG sich auch auf dessen Übergangsbe­stimmungen bezieht,

ist angesichts der Ablehnung dieser Gesetzesvorlage in der Volksabstimmung

unerheblich. Die Lücke ist im Sinn des allgemeinen Rechtsgrundsatzes, dessen

Ausdruck Art. 1 Abs. 2 ZGB ist, nach gesetzgeberischer Methode

auszufüllen. Dabei liegt es nahe, die intertemporalrechtlichen Bestimmungen des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes heranzuziehen (vgl. BGE 115 II 97

E. 2c S. 100).

3.2.1

Der heutige § 101 VRG besagt,

dass die beim Inkrafttreten des Gesetzes vor be­stimmten Instanzen anhängigen

Streitigkeiten aufgrund der bisherigen Zuständigkeitsvorschriften zu beurteilen

und weiterzuziehen seien. Nach Art. XV Abs. 3 der Schluss- und

Übergangsbestimmungen der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997 zum

Verwaltungsrechts­pflegegesetz bestimmt sich die Zuständigkeit in den im

Zeitpunkt des Inkrafttretens der Ge­setzesnovelle hängigen

Rechtsmittelverfahren nach bisherigem Recht.

3.2.2

Der Begriff des "hängigen

Rechtsmittelverfahrens" in Art. XV Abs. 3 VRG meint nach –

soweit ersichtlich – konstanter Rechtsprechung jene Verfahren, die vor dem

Stichtag vor die betreffende Rechtsmittelinstanz gebracht wurden (VGr,

27.

Mai 2003, VB.2003.00039, E. 1, www.vgrzh.ch; 19. März 1998,

VB.98.00018, E. 2a [Leitsatz in RB 1998 Nr. 43]; RB 1960

Nr. 9; Kölz/Bosshart/Röhl, Art. XV N. 3). Auf die Regelung der

Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976, wonach der Zeitpunkt der Fällung

bzw. Eröffnung des angefochtenen Entscheids relevant ist, wurde nicht

zurückgegriffen (vgl. § 3 der dortigen Einführungs- und

Übergangsbestimmungen, § 2 der Übergangsbestimmungen zur Gesetzesänderung

vom 24. September 1995). Massgeblich ist demnach nicht der Zeitpunkt des

Erlasses oder der Eröffnung des angefochtenen Entscheids, sondern jener von

dessen Anfechtung. Es besteht kein Anlass, von dieser dem Gesetzeswortlaut

entsprechenden Praxis abzuweichen. Insbesondere können dabei auch keine

Unklarheiten in Bezug auf die Rechtsmittelfrist entstehen, weil diese ohnehin

einheitlich 30 Tage beträgt.

3.2.3

Zu prüfen bleibt, ob gemäss

Art. XV Abs. 3 in Verbindung mit § 101 VRG sich der gesamte

Rechtsweg nach altem Recht richten würde, wenn ein Verfahren am 1. Januar

2004.

bei der ersten Rekursinstanz hängig war. Das Verwaltungsgericht hat unter

Hinweis auf die Gesetzesmaterialien festgehalten, dass mit Art. XV

Abs. 3 VRG eine zu § 101 VRG analoge Bestimmung geschaffen werden

sollte (VGr, 19. März 1998, VB.98.00018, E. 2b; Weisung des

Regierungsrats vom 3. Mai 1995 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, ABl

1995.

II 1520, 1559). Es hat demgemäss an die frühere Praxis zum

heutigen § 101 VRG angeknüpft, wonach die Verbindung der alt­rechtlichen

mit den neurechtlichen Zu­stän­digkeiten ausgeschlossen sei (VGr, 19. März

1998, VB.09.00018, E. 2b; RB 1960 Nr. 9). Dies gilt unter dem

Vorbehalt einer anderweitigen Regelung durch höherrangiges Recht (vgl. VGr,

4.

Dezember 2003, VB.2003.00304, E. 1; 13. November 2003,

VB.2003.00333, E. 1 [je unter www.vgrzh.ch]).

3.2.4

Diese Praxis hat allerdings nur

einen beschränkten Anwendungsbereich. Im Kern geht es darum, dass die

Rechtsmittel nach altem und nach neuem Recht nicht kumulativ gegeben sein sollen,

wenn durch das neue Recht die Zuständigkeit der einen Behörde durch diejenige

einer andern abgelöst wird. Wer den Rechtsweg nach altem Recht vollständig

beschritten hat, soll nicht ein weiteres Rechtsmittel nach dem neuen Recht in Anspruch

nehmen können, wenn dieses als Ersatz für ein von der betreffenden Person

bereits benutztes altrechtliches Rechtsmittel geschaffen wurde. Diesen

Grundsatz wandte das Ver­waltungsgericht jeweils an, soweit das neu in Kraft

getretene Recht den Rekurs an den Regierungsrat durch die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht ersetzt hatte: Es trat nicht auf Beschwerden gegen

Beschlüsse ein, die der Regierungsrat noch nach altem Recht als zweite

Rekursinstanz gefällt hatte (RB 1998 Nr. 43; vgl. auch RB 1960

Nr. 9). Der Recht­sprechung zu Art. XV Abs. 3 VRG kann demnach

nicht entnommen werden, dass der gesamte Rechtsmittelweg nach altem Recht

bestehen bleibt, wenn im Zeitpunkt des In­kraft­tretens des neuen Rechts ein

Verfahren vor einer (ersten) Rekursinstanz hängig war. Inso­fern ist die

Analogie zu § 101 VRG beschränkt. Dies ergibt sich bereits aus dem unterschiedlichen

Wortlaut der beiden Bestimmungen, da Art. XV Abs. 3 VRG im Gegensatz

zu § 101 VRG den Weiterzug nicht dem alten Recht unterstellt. Sodann folgt

es aus dem in den Materialien genannten Zweck von Art. XV Abs. 3 VRG:

Gemäss der Weisung vom 3. Mai 1995 sollte mit dieser Bestimmung einzig

"ein 'Herumschieben' von Prozessen vermieden" werden, "das

erheblichen Aufwand und bedeutende Verzögerungen bewirken würde" (ABl 1995 II 1559).

Diesem Ergebnis widerspricht im Übrigen auch nicht, dass

das Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde in einem Fall eingetreten war, der

im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts vor der Vorinstanz – dem

Regierungsrat – hängig gewesen war. In diesem Spezialfall hatte das neue

Bundesrecht das kantonale Verfahren überhaupt beseitigt. Dies war der Grund,

weshalb das Verwaltungsgericht das Verfahren gemäss der altrechtlichen, kantonalen

Zuständigkeit noch zu Ende führte (VGr, 3. Juli 1997, VB.96.00103,

E. 1).

Letztlich stellen die genannten Entscheide somit Ausnahmen

zum Grundsatz auf, dass der Rechtsweg sich nach neuem Recht richtet, wenn ein

Entscheid nach dessen Inkrafttreten angefochten wird (vgl. auch RB 1998

Nr. 43, wo als Rechtsmittel gegen erstinstanzliche Re­kursentscheide der

Baurekurskommissionen, die beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch nicht an

den Regierungsrat weitergezogen worden waren, die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht gemäss dem neuen Recht bezeichnet wurde).

3.2.5

Die Frage, ob die neue

Zuständigkeitsregelung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG grundsätzlich

auf alle Fälle anwendbar ist, die nach dem 1. Januar 2004 beim Verwaltungsgericht

anhängig gemacht wurden bzw. werden, stellt sich hier zwar nicht, weil die Be­schwerde

gegen den disziplinarischen Schulausschluss sowohl nach der alten als auch nach

der neuen Fassung der genannten Bestimmung zulässig ist. Der Klarheit halber

ist hier aber festzuhalten, dass in diesen Fällen gemäss dem soeben erwähnten

Grundsatz das neue Recht anzuwenden ist (so bereits implizit VGr,

6.

Februar 2004, VB.2004.00056, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Dies gilt

auch, soweit Entscheide der Schulrekurskommission oder des Bildungsrats, der

diese ersetzt, angefochten werden: Die Öffnung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht

kann nicht einfach als Ersatz für den Rekurs an die Schulrekurskommission –

bzw., nach Übergangsrecht, an den Bildungsrat – aufgefasst werden; nur wenn dem

so wäre, könnte jedoch gefolgert werden, dass die Beschwerde nicht zusätzlich

zu diesem Rekurs ergriffen werden könnte (soweit sie nicht nach § 43

Abs. 1 lit. f VRG in der früheren Fassung bereits zulässig war). Zwar

wurde mit den Gesetzesvorlagen vom 1. Juli 2002 eine Vereinheitlichung und

Straffung des Rechtsmittelwegs angestrebt. Die umfassende Neuordnung des

Rechtswegs wurde aber mit der Vorlage zu einem neuen Volks­schul­gesetz vom

Volk verworfen. Aus dem – allerdings nicht ganz widerspruchsfreien –

Volksentscheid ergibt sich sodann, dass die Straffung des Rechtswegs erfolgen

sollte, indem die Bezirks­schulpflegen oder zumindest deren allgemeine

Aufsichtskompetenzen abgeschafft würden, und nicht, indem der Rekurs an die

heutige zweite Rekursinstanz durch die Beschwerde an das Verwaltungsgericht

ersetzt würde. In diesem Sinn wurde mit der Änderung von § 43 Abs. 1

lit. f VRG der Weg an das Verwaltungsgericht unabhängig vom Rechtsweg

durch die unteren Instanzen geöffnet.

Demnach richtet sich die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts nach dem neuen Recht und damit der neuen Fassung von

§ 43 Abs. 1 lit. f VRG, wenn nach dem 1. Januar 2004 eine Beschwerde

vor das Gericht gebracht wurde bzw. wird.

3.3

In Konkretisierung dieser Grundsätze lässt sich das

intertemporale Verwaltungsverfahrensrecht zum (teilweisen) Inkrafttreten des

Bildungsgesetzes auf den 1. Januar 2004 wie folgt zusammenfassen:

3.3.1

Bei den Fällen, die am

1.

Januar 2004 bei der ersten Rekursinstanz, also bei einer

Bezirksschulpflege, hängig waren, besteht nach Art. XV Abs. 3 VRG

kein übergangsrechtliches Problem, weil die Bezirksschulpflegen sowohl nach der

alten als auch nach der derzeitigen neuen Regelung – die in Wirklichkeit

insoweit die provisorische Weitergeltung eines Teils des alten Rechts ist –

erste Rekursinstanzen sind (VGr, 19. März 1998, VB.98.00018, E. 2a+g

[Leitsatz in RB 1998 Nr. 43]). Der Weiterzug der nach dem 1. Januar

2004.

getroffenen Entscheide der Bezirksschulpflegen richtet sich nach neuem

Recht (dazu hinten 4).

3.3.2

Hat eine Bezirksschulpflege einen

Beschluss vor dem 1. Januar 2004 gefällt, wurde dieser jedoch während noch

laufender Rechtsmittelfrist erst nach diesem Datum angefochten, richtet sich

die Zuständigkeit zur Behandlung von Rechtsmitteln gegen den Beschluss der

Bezirksschulpflege nach neuem Recht. Das trifft auf den vorliegenden Fall zu,

in dem der Beschluss der Bezirksschulpflege am 10. Dezember 2003 gefällt,

am 22. Dezember 2003 eröffnet und am 2. Februar 2004 angefochten

wurde.

3.3.3

Die Schulrekurskommission – bzw.

aufgrund ihrer Auflösung der Bildungsrat – ist zuständig für jene Verfahren,

die am 31. Dezember 2003 bei ihr hängig waren.

3.3.4

Die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts bestimmt sich in jenen Verfahren, die nach dem

1.

Januar 2004 bei ihm anhängig gemacht wurden bzw. werden, stets nach neu­em

Recht, insbesondere nach § 43 Abs. 1 lit. f VRG in der neuen

Fassung.

4.

4.1

Für den vorliegenden Fall ist demnach das

anwendbare neue Recht abzuklären. Jedenfalls folgt aus der Aufhebung der

Schulrekurskommission nicht, dass Rekursentscheide der Bezirksschulpflegen nun

direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könnten.

Der Grundsatz, dass unter Einschluss des Verwaltungsgerichts nur zwei

Rechtsmittelinstanzen im Kanton bestehen sollten, stellt nichts weiter als eine

gesetzgebe­rische Leitlinie dar, der nicht immer gefolgt wurde; der Rechtsmittelweg

ergibt sich nicht direkt aus diesem Prinzip, sondern aus der jeweils

anwendbaren gesetzlichen Regelung (vgl. auch § 19b VRG; insofern

unzutreffend RRB 1782/2003 vom 3. Dezember 2003 betreffend

"Bildungsgesetz [Teilinkraftsetzung], Rekurserledigung im Fachhochschulbe­reich",

S. 1).

Daran ändert nichts, dass die Öffnung der Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und die Aufhebung der Schulrekurskommission auf

denselben Termin in Kraft gesetzt wurden: Es ist gleichwohl zu prüfen, ob die

gesetzlichen Grundlagen zwischen Bezirksschulpflegen und Verwaltungsgericht

eine weitere Rechtsmittelbehörde vorsehen. Ohnehin kann nicht davon ausgegangen

werden, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht den Rekurs an die

Schulrekurskommission hätte ersetzen sollen: Zwar sahen die Gesetzesvorlagen

vom 1. Juli 2002 und sieht auch das in der Volksabstimmung angenommene,

aber noch nicht in Kraft gesetzte neue Recht die Reduktion des Instanzenzugs um

eine Stufe vor, die auch erreicht werden könnte, wenn gegen Beschlüsse der

Bezirksschulpflegen direkt das Verwaltungsgericht angerufen werden könnte. Mit

der neuen Regelung sollte aber nicht die heutige zweite Rekursinstanz durch das

Verwaltungsgericht ersetzt, sondern es sollten die Bezirksschulpflegen ganz

oder jedenfalls als allgemeine Aufsichts- und damit als Rekursbehörden

abgeschafft werden (vgl. § 25 lit. a BildungsG; §§ 15 ff.

UnterrichtsG; Art. 62 Abs. 5 KV in der Fassung vom 24. November

2002; zu den verbleibenden Kompetenzen der Bezirksschulpflegen vgl. §§ 13,

25.

Abs. 1, 45 und 74 Abs. 5 des Volksschulgesetzes vom 11. Juni

1899.

[VolksschulG]).

4.2

Gemäss § 19 Abs. 1 VRG können Anordnungen

einer unteren Verwaltungsbehörde durch Rekurs an "die obere Behörde"

weitergezogen werden. Zu prüfen ist, ob über den Be­zirksschulpflegen eine

"obere Behörde" steht.

4.2.1

Nach § 34 lit. a

Ziff. 1 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des

Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (OGRR) steht

der (heutigen) Bildungsdirektion "in Verbindung mit dem

Erziehungsrat" (dem Vorläufer des heutigen Bildungsrats) die Oberaufsicht

über das gesamte Unterrichtswesen – mit einem hier nicht interessierenden

Vorbehalt – zu.

4.2.2

Gemäss dem auf den 1. Januar

2004.

aufgehobenen § 4 UnterrichtsG kam dem Bildungsrat "die Aufsicht

über die einzelnen Bildungsbereiche zu, sofern diese nicht durch Gesetz anders

geregelt" war. Im neuen Recht ist keine derartige subsidiäre, generelle Aufsichtskompetenz

des Bildungsrats vorgesehen; vielmehr werden nach § 21 Abs. 3

BildungsG die "Entscheidungskompetenzen des Bildungsrates in den einzelnen

Bildungsbereichen ... durch die weiteren das Bildungswesen betreffenden Gesetze

geregelt". Damit sollten die Entscheidungskompetenzen des Bildungsrats im

Grundsatz auf inhaltliche Bildungsfragen beschränkt werden, worunter etwa der

Erlass des Lehrplans an der Volks­schule, Zeugnisregelungen, Promotionsordnungen

und Qualitätssicherung fallen sollten (Beleuchtender Bericht des Regierungsrats

zum Bildungsgesetz, ABl 2002 III 1729, 1732). Der Wortlaut der

Bestimmung stammt von der vorberatenden Kantonsratskommission bzw. vom

Redaktionsausschuss. Erstere ersetzte den Begriff "Kompetenzen", der

in der Vorlage des Regierungsrats enthalten gewesen war, durch

"Entscheidungskompetenzen". Unklar ist, ob mit dieser Änderung die genannte

Kompetenzbeschränkung zum Ausdruck gebracht werden sollte, nachdem der

Regierungsrat in der Weisung vom 9. Mai 2001 zum Bildungsgesetz noch

festgehalten hatte, die Bestimmungen über den Bildungsrat würden materiell

nicht geändert (ABl 2001 I 892, 902; vgl. Anträge der Kommission für

Bildung und Kultur vom 12. März 2002 und des Redaktionsausschusses vom

12.

Juni 2002, www.kantonsrat.zh.ch; ferner Prot. KR 1999-2003,

S. 12311 ff., 12872 f.).

Das geltende Volksschulgesetz ermächtigt den Bildungsrat

zum Erlass generell-abstrakter Normen betreffend die Einschulung, den Lehrplan,

die "Zucht und Ordnung in den Schulen", Teilbereiche der Organisation

an der Oberstufe sowie die Sonderklassen (§§ 10 Abs. 4, 23 f.,

53, 55 Abs. 5, 56, 58 Abs. 2, 65 Abs. 3, 67 Abs. 2, 71

Abs. 3 und 93 Abs. 3 VolksschulG). Ferner hat er die Lehrmittel zu

bestimmen (§ 42 Abs. 1 und 2 sowie § 43 Abs. 1

VolksschulG), Empfehlungen für die Kindergärten zu erlassen und die Diplome der

Kindergärtner und Kindergärtnerinnen anzuerkennen (§ 74 Abs. 4 und 6

VolksschulG) sowie bestimmte Genehmigungen zu erteilen (§ 32 Abs. 2,

55a, 67 Abs. 1, 68 und 71 Abs. 1 VolksschulG). Eigentliche Aufsichts-

oder Rechtspflegebefugnisse kommen dem Bildungsrat nach dem Volksschulgesetz

demnach nicht zu. Eine Ausnahme bildet einzig § 49a VolksschulG, wonach

der Bildungsrat abschliessend über Rekurse gegen Dispensationsverfügungen

entscheidet. Bei dieser am 1. Dezember 1994 in Kraft getretenen Bestimmung

(OS 52, 552+966) handelt es sich aber seit dem 1. Januar 2004 um eine

systemwidrige Ausnahme, da sie nur mehr eine Restanz der früheren umfassenden

Aufsichtsbefugnisse des Erziehungs- bzw. Bildungsrats darstellt (vgl. § 6

UnterrichtsG in der Fassung vom 4. September 1960, ausser Kraft getreten

auf den 1. Juli 1999 [GS 4, 6; OS 55, 71+231]; § 4 UnterrichtsG in

der Fassung vom 29. November 1998; vgl. auch die Erläuterungen des

Regierungsrates vom 25. März 1992 zu den neugefassten §§ 49 und 49a

[des Volksschulgesetzes], ABl 1992 I 540 f.).

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass dem

Bildungsrat nach dem am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Recht

grundsätzlich nur mehr Kompetenzen in inhaltlichen Bildungsfragen zustehen

sollen und dass ihm das Volksschulgesetz mit einer unbedeutenden Ausnahme auch

keine andern Kompetenzen zugesteht.

4.2.3

In § 34 lit. a

Ziff. 1 OGRR wird die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen der

Bildungsdirektion "in Verbindung mit" dem Bildungsrat übertragen. In

der Spezialgesetz­gebung werden die Kompetenzen des Bildungsrats punktuell und

abschliessend aufgezählt, wobei keine eigentlichen Aufsichtskompetenzen des

Bildungsrats im Volksschulwesen ge­nannt werden. Daraus kann nur geschlossen

werden, dass die Oberaufsicht nach § 34 lit. a Ziff. 1 OGRR im

Wesentlichen der Bildungsdirektion zusteht. Diese ist demnach "obere Be­hörde"

über den Bezirksschulpflegen.

4.3

Der Rekurs an die Direktion als zweite

Rechtsmittelinstanz wird vom geltenden Verfahrensrecht nicht ausgeschlossen;

insbesondere ist er nicht subsidiär zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht

(vgl. namentlich §§ 19b und 41 VRG). Demnach ist die Bildungsdirektion zur

Behandlung des vorliegenden Rechtsmittels zuständig. Auf die Beschwerde ist

somit nicht einzutreten, und sie ist nach § 5 Abs. 2 VRG zur Behandlung

als Rekurs an die Bildungsdirektion weiterzuleiten.

5.

Zusammenfassend kann

festgehalten werden, dass im Volksschulbereich derzeit folgende

Rechtsmittelwege gegeben sind:

– Rechtsmittel gegen Entscheide der Bezirksschulpflegen, die vor dem

1.

Januar 2004 ergriffen wurden, sind seit diesem Termin vom Bildungsrat

als zweiter Rekursinstanz – an Stelle der aufgehobenen Schulrekurskommission –

zu behandeln.

– Rechtsmittel gegen Entscheide der Bezirksschulpflegen, die nach dem

1.

Januar 2004 ergriffen wurden, sind von der Bildungsdirektion als zweiter

Rekursinstanz zu behandeln.

– Gegen

die zweitinstanzlichen Rekursentscheide des Bildungsrats und der

Bildungsdirektion ist seit dem 1. Januar 2004 die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht nach Massgabe von § 43 Abs. 1 lit. f VRG in

der Fassung vom 1. Juli 2002 zulässig.

Vorliegend kann offen bleiben, was bei der

Ausserkraftsetzung der §§ 15 ff. UnterrichtsG gemäss § 25

lit. a BildungsG mit den dannzumal bei den Bezirksschulpflegen anhängig

gemachten Verfahren zu geschehen hätte. Nach den oben dargestellten, auf

Art. XV Abs. 3 VRG beruhenden Grundsätzen wären diese gleichwohl von

den Bezirksschulpflegen zu behandeln, deren Auflösung sich entsprechend

verzögern würde. Eine klare Übergangsregelung auf Gesetzes- oder

Verordnungsstufe erschiene wünschenswert (vgl. aber zur beschränk­ten

Zulässigkeit der Delegation zur Setzung intertemporalen Rechts

BGE 127 II 209 E. 2a; Kölz, S. 155 ff.).

6.

6.1

Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG).

Hiergegen spricht namentlich nicht der Vertrauensschutz.

Die Vorinstanz hat als Rechtsmittel zutreffend nicht die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht angegeben, sondern den Rekurs an die Schulrekurskommission

("c/o Bildungsdirektion"), die im Zeitpunkt des vor­instanzlichen

Entscheids und von dessen Eröffnung noch zuständig war. Zwar konnte diese Rechtsmittelbelehrung

ab dem 1. Januar 2004 in dieser Form nicht mehr zutreffen. Doch musste dem

Beschwerdeführer – bzw. seinem rechtskundigen Vertreter – klar sein, dass die

in der Belehrung angegebene Behörde aufgrund des Prinzips des

Vertrauensschutzes und in Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG jedenfalls

verpflichtet war, sein Rechtsmittel kostenlos an die zuständige Behörde weiterzuleiten.

Da die geltende Regelung unklar war und sich dem Gesetz nicht direkt entnehmen

liess, musste er auch nicht befürchten, dass sein Vertrauen in die

Rechtsmittelbelehrung wegen deren erkennbarer Unrichtigkeit nicht geschützt

würde: "Ist die gesetzliche Regelung unklar, so darf die

Rechtsmittelbelehrung als richtige Interpretation des Gesetzes betrachtet

werden" (Beatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes,

ZBl 103/2002 S. 281 ff., 292 mit Hinweisen). Angesichts der im

Rekursentscheid angegebenen Anschrift der Schulrekurs­kommission ("c/o

Bildungsdirektion") konnte der Beschwerdeführer auch sicher sein, dass die

Sendung trotz der Aufhebung der Schulrekurskommission eine Empfängerin finden

würde. Wenn er sich unter diesen Umständen entgegen der Rechtsmittelbelehrung

an eine unzuständige Behörde wandte, besteht kein Anlass, ihn in Anwendung des

Vertrauens­grundsatzes von den Verfahrenskosten zu befreien.

6.2

Aufgrund des Verfahrensausgangs steht dem

Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird

nicht eingetreten.

Sie wird zur Behandlung

als Rekurs an die Bildungsdirektion weitergeleitet.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellungskosten,

Fr. 600.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

…