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Entscheid

VB.2004.00074

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00074

10. Juni 2004Deutsch14 min

(URT.2004.7997)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die A AG ist Eigentümerin des

Grundstücks Kat.-Nr. 01 in Y. Auf dem Grundstück befinden sich ein

Hotel/Restaurant und ein früher als Scheune benutztes Gebäude, Vers.-Nr. 02.

Nach einer am 23. Januar 2003 im Hotel B durchgeführten Kontrolle teilte

die Bauabteilung der Gemeinde X der A AG am 5. Februar 2003 mit, dass die

Benutzung der Scheue "als Notfesthalle" aus "brandschutztechnischen

Gründen" nicht zulässig sei. Auf Grund von Hinweisen, dass in der Scheune,

welche von der A AG als Hoteldependance bezeichnet wird,

"Single-Treffs" und andere Veranstaltungen stattfinden würden, führte

die Bauabteilung X am 15. Juli 2003 eine Kontrolle durch. Dabei ergab

sich, dass neben einer Nutzungsänderung auch bauliche Veränderungen vorgenommen

worden waren, ohne dass die A AG dafür eine bau- bzw.

raumplanungsrechtliche Bewilligung eingeholt hätte.

Der Gemeinderat X verfügte am 17. Juli

2003 mit Präsidialverfügung unter anderem, der Betrieb von jeglichen

Veranstaltungen in der Liegenschaft, Vers.-Nr. 02, in Y sei per sofort

einzustellen und das Lokal zu schliessen, bis die erforderlichen Bewilligungen

vorlägen (Disp.-Ziff. 1); der Grundeigentümer werde ersucht, für die

Nutzungsänderungen der Liegenschaft, Vers.-Nr. 02, ein Baugesuch

einzureichen (Disp.-Ziff. 2); einem allfälligen Rekurs entzog er die

aufschiebende Wirkung (Disp.-Ziff. 5).

Erwägungen

II.

Dagegen erhob die A AG Rekurs an den

Bezirksrat Z, welcher diesen zuständigkeitshalber an den Regierungsrat

überwies. Dieser stellte mit Verfügung der ausserordentlichen Vizepräsidentin vom

31.

Juli 2003 die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her.

Der Regierungsrat wies den Rekurs am 17.

Dezember 2003 betreffend Betriebsschliessung und Aufforderung zur Einreichung

eines Baugesuches ab, soweit er nicht gegen­standslos geworden war (Disp.-Ziff. I).

Er untersagte überdies mit sofortiger Wirkung die Durchführung von

Veranstaltungen in der Liegenschaft, Vers.-Nr. 02 (Disp.-Ziff. II),

und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde

die aufschiebende Wirkung (Disp.-Ziff. V).

III.

Die A AG gelangte mit Beschwerde,

datiert vom 8. Februar 2004 und versehen mit einem Poststempel vom 16. Februar

2004, an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Aufhebung des

regierungsrätlichen Entscheids vom 17. Dezember 2003 und der Präsidialverfügung

der Gemeinde X; eventualiter Rückweisung an die Vorinstanz und die Gemeinde X

zur nochmaligen Beurteilung. Ausserdem beantragte sie die Wiederherstellung der

aufschie­benden Wirkung.

Mit Präsidialverfügung vom 18. Februar

2004.

wurden dem Regierungsrat und dem Gemeinderat X Frist angesetzt, um zur

Beschwerdeschrift und zum Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung Stellung zu nehmen.

Der Gemeinderat X beantragte am 23.

Februar 2004 aus bau- und feuerpolizeilichen Gründen Abweisung des Begehrens um

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und behielt sich eine

Beschwerdeantwort zu einem späteren Zeitpunkt vor. Die Staatskanzlei beantragte

am 25. Februar 2004 namens des Regierungsrats, mangels ausreichenden Personenschutzes

seien das Begehren um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und die Beschwerde

abzuweisen.

Mit Präsidialverfügung vom 3. März 2004

verfügte das Verwaltungsgericht die Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung

der aufschiebenden Wirkung. Der Gemeinderat X liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Vorliegend handelt es sich um eine Anordnung betreffend eine Baute ausserhalb

der Bauzonen, weshalb der Regierungsrat gemäss § 329 Abs. 2 lit. b

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. Sep­tember 1975 (PBG) zu Recht

Rekursinstanz war. Da die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung

hat, ist sie ohne weiteres zur Beschwerde berechtigt (§ 338a Abs. 1

PBG).

2.

2.1

In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügt die

Beschwerdeführerin die Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör und des

in Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)

garantierten fairen Gerichtsverfahrens, welches das Recht der Parteien

beinhalte, zu den gegen sie vorgebrachten Einwendungen Stellung zu nehmen.

2.2

Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass

sie in ihren Rekursschriften vom 29. Juli bzw. 31. Juli 2003 ausdrücklich

erwähnt habe, dass diese noch von einem Rechtsanwalt ergänzt würden, ist festzustellen,

dass sie mit Eingabe vom 25. Au­gust 2003 ausdrücklich mitteilte, dass die

von ihr konsultierte Anwaltskanzlei derzeit keine weitere Eingabe schreiben

würde. Eine Gehörsverletzung liegt diesbezüglich somit nicht vor.

2.3

Der Einwand, der Regierungsrat habe auf dem

Wissensstand vor dem 1. August 2003 entschieden, ist ebenfalls

unzutreffend. Vielmehr hat er in seinem Beschluss auch spätere Entwicklungen

berücksichtigt, wie etwa den am 27. August 2003 durchgeführten Augenschein

(Rekursentscheid E. 5a) sowie den Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 18. November

2003.

(Rekursentscheid E. 6b). Die Beschwerdeführerin macht in diesem

Zusammenhang geltend, dass sie später keine Möglichkeit mehr hatte, ihren

Standpunkt darzustellen. Dazu ist festzustellen, dass es sich bei der

Rekursfrist um eine gesetzliche Verwirkungsfrist handelt. Nach Fristablauf können

Rekursantrag und/oder Rekursbegründung deshalb nicht mehr erweitert werden.

Angesichts der behördlichen Untersuchungspflicht (§ 7 Abs. 1 VRG)

kann es sich allerdings rechtfertigen, auch verspätete Parteivorbringen

tatsächlicher Art zu berücksichtigen, insbesondere wenn sich dadurch eine Rückweisung

an die Vorinstanz vermeiden lässt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 22 Rz.

18; RB 1994 Nr. 16). Es wäre der Beschwerdeführerin demnach jederzeit

offen gestanden, ihren Standpunkt auch noch zu einem späteren Zeitpunkt

darzustellen, wobei die Vorinstanz jedoch nur im Rahmen der

Untersuchungspflicht angehalten gewesen wäre, diese verspäteten Eingaben zu

berücksichtigen.

2.4

Schliesslich beklagt die Beschwerdeführerin, dass

ihr im Rekursverfahren weder die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin und der

Baudirektion noch das von der Beschwerdegegnerin als Beilage zu ihrer

Rekursschrift eingereichte Augenscheinprotokoll vom 27. August 2003 zugestellt

worden seien, womit es ihr auch nicht möglich gewesen sei, dazu Stellung zu

nehmen. Die Vorinstanz bestätigt dies in ihrer Vernehm­lassung. Sie macht

jedoch geltend, dass die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin gegenüber der

angefochtenen Präsidialverfügung nichts wesentlich Neues enthalten habe und die

Baudirektion auf Vernehmlassung verzichtet habe. Dazu ist festzuhalten, dass

sich aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) weder ein

genereller Anspruch auf einen zweiten Schriftenwechsel bzw. auf Replik noch ein

Anspruch auf Zustellung von Rekurs- und Beschwerdeantwort von Amtes wegen

ableiten lässt. Ein solcher Anspruch besteht einzig, wenn in der

Rechtsmittelantwort neue erhebliche Gesichtspunkte geltend gemacht werden, auf

welche die Rechtsmittelinstanz in ihrem Entscheid abstellen will (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 8 N. 28, mit Hinweisen). Dies ist, wie die Vorinstanz zu Recht geltend

macht, vorliegend nicht der Fall. Die wesentlichen Gesichtspunkte, die für den

Entscheid der Vorinstanz von Bedeutung waren, lassen sich nämlich schon der

Präsidialverfügung vom 17. Juli 2003 entnehmen (die umstrittene Baute

befindet sich in den Schutzgebieten von M und N und in der Landwirtschaftszone,

weshalb bauliche Veränderungen nebst einer kommunalen auch einer kantonalen

Bewilligung bedürfen; die Beschwerdegegnerin hat eine Nutzungsänderung

festgestellt). Was den Augenschein vom 27. August 2003 betrifft, ist zu

bemerken, dass es sich dabei um einen von der Beschwerdegegnerin durchgeführten

Augenschein handelt, an welchem die Beschwerdeführerin mit mehreren Personen

teilnahm. Die dazu erstellte Aktennotiz hält die an der umstrittenen Baute

vorgenommenen Arbeiten fest sowie die Standpunkte der Beschwerdeführerin und

der Vertreter der kantonalen und kommunalen Behörden. Gemäss Angabe der Beschwerdegegnerin

wurde diese Aktennotiz am 5. September 2003 an die Beschwerdeführerin versandt.

Als Beilage zur Rekursantwort musste die Vorinstanz diese wie die Rekursantwort

selbst – wie soeben ausgeführt – der Beschwerdeführerin nicht zustellen. Angemerkt

sei schliesslich, dass es der Beschwerdeführerin jederzeit offen gestanden hätte,

in die Akten Einsicht zu nehmen (§ 8 Abs. 1 VRG).

2.5

Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs ist demnach

zu verneinen. Da es sich beim Rekursverfahren vor Regierungsrat nicht um ein

gerichtliches Verfahren im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK handelt

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 82), kann die Beschwerdeführerin auch

nicht eine Verletzung des in der Konvention garantierten Anspruchs auf ein

faires Verfahren geltend machen.

3.

3.1

In materieller Hinsicht macht die

Beschwerdeführerin geltend, dass die von ihr vorgenommenen baulichen Massnahmen

zu keiner Umnutzung der infrage stehenden Baute geführt haben, womit sie

sinngemäss die Notwendigkeit einer Ausnahmebewilligung bestreitet, und dass es

sich bei den vor ihr vorgenommenen baulichen Massnahmen um nicht bewilligungspflichtige

Sanierungen handelt. Umstritten ist somit, ob die Beschwerdegegnerin die

Beschwerdeführerin zu Recht zum Einreichen eines Baugesuchs aufgefordert hat.

3.2

Die im vorliegenden Verfahren strittige Baute,

Vers.-Nr. 02, auf der Liegenschaft Kat.-Nr. 01 befindet sich in der

Landwirtschaftszone und zugleich in der Zone II der Schutzgebiete von M

und N. Ganz allgemein dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 (RPG) Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung

errichtet oder geändert werden. Das kantonale Recht verdeutlicht und ergänzt

die eidgenössische Rahmenordnung. Es enthält in § 309 Abs. 1 PBG

einen Katalog bewilligungspflichtiger Objekte und Massnahmen. Hingegen werden

Massnahmen geringfügiger Bedeutung durch Verordnung von der Bewilligungspflicht

befreit (§ 309 Abs. 3 PBG). § 1 der Bauverfahrensverordnung vom

3.

Dezember 1997 (BVV) nennt die Tatbestände, welche keiner baurechtlichen

Bewilligung bedürfen. Über Baugesuche entscheidet die örtliche Baubehörde (§ 318

PBG). Diese ist im Regelfall auch die für die Koordination verantwortliche

Stelle, wenn ein Vorhaben durch mehrere Stellen zu prüfen ist (§ 9 Abs. 1

lit. a in Verbindung mit § 8 Abs. 1 BVV). Dies ist vorliegend

der Fall. Da sich die fragliche Baute in der Landwirtschaftszone und in einem

Schutzgebiet befindet, braucht es nämlich von der Baudirektion eine Ausnahmebewilligung

gestützt auf Art. 24c RPG, allenfalls auf Art. 24 RPG, und eine

Bewilligung gestützt auf § 8 in Verbindung mit § 3 der Verordnung zum

Schutze der Gebiete M und N vom 16. März 1967 (SchutzVO).

3.3

Ob eine bauliche Massnahme bewilligungspflichtig

ist, ist im baurechtlichen Verfahren zu klären. Bei der Frage, ob ein solches

Verfahren überhaupt einzuleiten ist, steht der Baubehörde ein erheblicher

Ermessenspielraum zu. Bestehen für sie Anhaltspunkte, dass ein

bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte, wird sie im Zweifelsfall

ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben. Vor allem bei Nutzungsänderungen

bestehender Bauten oder Anlagen wird oft erst eine genauere Untersuchungen

ergeben, ob die Zweckänderung der baurechtlichen Bewilligungspflicht untersteht

(BEZ 1992 Nr. 1; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und

Baurecht, 3. A., Zürich 2003, S. 20-6). Von Bundesrecht wegen bezieht sich

die Bewilligungspflicht auf Neubauten, Wiederaufbauten, Ersatzbauten, Umbauten,

Anbauten, Zweckänderungen und Sanierungen, die über das übliche Mass einer

Renovation hinausgehen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und

Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 513). Bei den von der

Beschwerdeführerin vorgenommenen Arbeiten (Einbau von drei neuen Fenstern an

der Nord-West-Fassade, neuer Boden, Isolation der Aussenwände, neuer breiter

Treppenaufgang bis zum zweiten Obergeschoss, Abbruch sämtlicher Trennwände im

zweiten Obergeschoss, Isolation bis unter das Dach und Beheizung) handelt es

sich mehrheitlich um technisch bedeutsame Änderungen im Innern eines

bestehenden Gebäudes bei angeblich unverändertem Nutzungszweck, die unter die

Bewilligungspflicht fallen dürften (dazu Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zürich

1999, Art. 22 Rz. 31). Es steht daher ausser Frage, dass die vorgenommenen

baulichen Massnahmen bewilligungspflichtig sind, und es bestehen berechtigte

Zweifel daran, ob diese mit den Anliegen der Raumplanung und der Schutzverordnung

vereinbar sind. Es ist nämlich zwischen den Parteien im Besonderen um­stritten,

ob die fragliche Baute schon zu einem früheren Zeitpunkt gastwirtschaftlich

genutzt worden war, weshalb die Beschwerdeführerin der Ansicht zuneigt, es habe

gar keine bewilligungspflichtige Umnutzung stattgefunden. Solche Fragen können

jedoch nur im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens restlos geklärt werden. Es

stand daher im Ermessen der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin zum

Einreichen eines nachträglichen Baugesuchs aufzufordern, weshalb für das auf

Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kein Anlass zum Eingreifen

besteht (§ 50 Abs. 1 VRG). Die Aufforderung der Beschwerdegegnerin an

die Beschwerdeführerin, ein Baugesuch einzureichen, erweist sich somit als rechtmässig.

4.

Des Weiteren wehrt sich die

Beschwerdeführerin gegen das mit sofortiger Wirkung angeordnete Verbot, in der

umstrittenen Liegenschaft weiterhin Veranstaltungen durchzuführen.

4.1

Damit Bauvorschriften eingehalten werden, genügt

das Baubewilligungsverfahren allein nicht. Es muss auch dafür gesorgt werden,

dass nur bewilligte Vorhaben, und diese nur soweit sie bewilligt wurden, zur

Ausführung gelangen. Der Umbau der vorliegenden Liegenschaft war formell

rechtswidrig, weil er trotz Bewilligungspflicht ohne Baubewilligung

durchgeführt wurde. Geeignetes Mittel, um den rechtmässigen Zustand wieder

herbeizuführen, ist deshalb die Durchführung eines nachträglichen

Bewilligungsverfahrens (Fritzsche/Bösch, S. 24-4 f.). Gemäss § 6

VRG dürfen die Verwaltungsbehörden die nötigen vorsorglichen Massnahmen treffen

(vgl. auch § 327 Abs. 2 PBG). Den vorsorglichen Massnahmen, insbesondere

dem Nutzungsverbot, kommt im Bereich des Bauordnungsrechts zunächst die

Funktion zu, den Bewilligungszwang durchzusetzen, indem sie dem Bewilligungszwang

den nötigen Nachdruck verleihen und zugleich verhindern, dass der eigenmächtig

Vorgehende besser gestellt wird als der sich korrekt Verhaltende. Die vorsorglichen

Massnahmen haben aber auch eine präventive Funktion, indem sie einen bestehenden

(formell und/oder materiell) illegalen Zustand gleichsam "einfrieren"

und so verhindern, dass neue materielle Vorstösse geschaffen, bestehende

intensiviert werden oder akute Gefahren sich vergrössern (Fritzsche/Bösch, S. 24-6).

Sie sind stets dann zulässig, wenn überwiegende öffentliche oder private

Interessen zu wahren sind und der definitive materielle Entscheid aus verfahrensmässigen

Gründen nicht sogleich getroffen werden kann. Zwischen diesen Interessen hat

die zum Massnahmenentscheid berufene Behörde abzuwägen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 6

N. 9).

4.2

Vorliegend besteht das öffentliche Interesse an der

Einhaltung der Raumplanung sowie der Schutzverordnung und an der Einhaltung der

baupolizeilichen, insbesondere feuerpolizeilichen Vorschriften zum Schutze von

Leib und Leben (vgl. auch RB 1996 Nr. 83). Mit Beschluss der

Beschwerdegegnerin vom 18. November 2003 wurde die Beschwerdeführerin zu

diversen Brand- und Personenschutzmassnahmen angehalten. Der Beschwerdeschrift

ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin der Aufforderung zur Installation

einer Blitzschutzanlage noch nicht nachgekommen ist. Schon dieser Mangel allein

räumt der Beschwerdegegnerin nach § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die

Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 das Recht ein, die

umstrittene Baute mit einer Benützungsbeschränkung zu belegen. Es kann daher

offen bleiben, ob die Beschwerdeführerin den restlichen Anordnungen des

genannten Beschlusses – wie sie behauptet – nachgekommen ist. Aber selbst wenn

sie alle feuerpolizeilichen Auflagen zwischenzeitlich erfüllt hätte, überwögen

die öffentlichen Interessen an der Einhaltung der Raumplanung sowie der

Schutzverordnung die mit der Schliessung der umstrittenen Baute verbundenen

finanziellen Einbussen der Beschwerdeführerin, weshalb sich das Nutzungsverbot

als verhältnismässig erweist.

5.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu

tragen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2

VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'260.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es werden keine

Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen diesen

Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht erhoben werden.

6.

…