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Entscheid

VB.2004.00099

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00099

2. Juni 2004Deutsch10 min

(URT.2004.7991)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 18. März 2003

erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche

Bewilligung für den Neubau eines Büro- und Gewerbehauses inklusive einer

Unterniveaugarage mit 143 Autoabstellplätzen anstelle von Betriebsbauten

auf dem Grund­stück Kat.-Nr. 01 an der L-Srasse 92, 03, 06 und 05 in Zürich.

Die Baubewilligung war mit folgender Auflage verbunden (Disp. II. C.

Ziff. 3):

"Für

69 Autoabstellplätze erlischt die Bestandesgarantie. Es dürfen maximal

389 Autoabstellplätze vorhanden sein. Die Unterniveaugarage kann wie

geplant in Betrieb genommen werden, wenn auf dem Gesamtareal (Kat.-Nr. 01

und Teil von Kat.-Nr. 06) mindestens gleichviel Autoabstellplätze

aufgehoben werden wie neue erstellt werden. Es ist in einem Plan darzustellen, wo

sich die entsprechenden Plätze befinden und mit geeigneten baulichen Massnahmen

sicherzustellen, dass eine missbräuchliche Nutzung ausgeschlossen werden kann."

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die A AG am

23.

April 2003 Rekurs an die Baurekurskommission I und beantragte, es

sei Disp. II. C. Ziff. 3 aufzuheben und das Vorhaben mit

136.

Abstellplätzen ohne Abbauverpflichtung für das Restareal zu

bewilligen.

Mit Beschluss vom 23. Januar 2004

trat die Baurekurskommission I auf den Rekurs nicht ein und überwies den

Rekurs an den Regierungsrat zur Behandlung.

III.

Mit Beschwerde vom 1. März 2004

liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, den Nichteintretens-Entscheid

der Baurekurskommission I vom 23. Ja­nuar 2004 aufzuheben und das

Vorhaben mit 136 Abstellplätzen ohne Abbauverpflichtung für das Restareal

zu bewilligen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei.

Die Baurekurskommission I beantragte

ohne weitere Begründung die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt

Zürich stellte den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen und die Verfahrenskosten

zulasten der Staatskasse der Baurekurskommission I aufzuerlegen.

Die Ausführungen der Parteien werden,

soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Streitgegenstand des

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bildet allein die Frage, ob die

Baurekurskommission I zu Recht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht

eingetreten ist. Die formell unterlegene Rekurrentin ist befugt, den

Nichteintretensentscheid mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anzufechten und

geltend zu machen, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf ihr Rechtsmittel nicht

eingetreten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

Vorbem. §§ 19 - 28 N. 98).

2.

2.1

Die Baurekurskommission I

begründete ihren Nichteintretensentscheid gestützt auf § 329 Abs. 2

lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975/8. Juni 1997 (PBG), wonach anstelle der Baurekurskommission der

Regierungsrat Rekursinstanz sei, sofern Anordnungen über Bauten und Anlagen

angefochten seien, die der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegen. Die

Bausektion der Stadt Zürich habe bei der Beurteilung des Bauvorhabens, welches

die Erstellung einer Unterniveaugarage mit 143 Autoabstellplätzen sowie

die Erstellung von 35 Abstellplätzen in der Umgebung vorsehe, sämtliche

sich momentan auf dem Baugrundstück befindlichen 458 Abstellplätze mit einbezogen

und die Reduktion um 69 Abstellplätze verlangt. Die Zuständigkeit des Regierungsrats

erstrecke sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung

positiv angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht

werde, eine solche sei zu Unrecht unterblieben. Die Zuständigkeitsregeln nach

§ 329 PBG seien zwingend und könnten nicht durch eine Parteivereinbarung

abgeändert werden. Die Zuständigkeit einer Instanz könne schon gar nicht von den

erhobenen Rügen abhängig sein. Folglich sei es für die Frage der Zuständigkeit

im Zusammenhang mit Anordnungen über Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung

unterlägen, unbeachtlich, ob geltend gemacht werde, eine UVP sei zu Unrecht

unterblieben oder ob diese Frage überhaupt strittig sei. Vorliegend zweifle die

Vorinstanz selber daran, ob zu Recht keine UVP durchgeführt worden sei. Die

materiellrechtliche Beantwortung dieser Frage unterliege jedoch dem Regierungsrat

und nicht der Baurekurskommission, auch wenn jener bei Beurteilung seiner

Zuständigkeit im Rahmen der formellrechtlichen Prüfung selber zuerst klären

müsse, ob das Bauvorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliege. Dieser

Zirkelschluss sei auf die Verknüpfung der Zuständigkeit mit den

materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Umweltverträglichkeitsprüfung in

§ 329 Abs. 1 lit. c PBG zurückzuführen und unbefriedigend. – Im vorliegenden Verfahren sei von

einer wesentlichen Änderung der Abstellplatzsituation auf dem Baugrundstück

auszugehen. Welche Veränderungen diese in umweltrechtlicher Hinsicht nach sich

ziehe, sei nicht klar. Zwar könne angenommen werden, dass die Umweltbelastungen

insgesamt bei einer Verminderung der Abstellplatzzahl geringer sein werden. Ob

deswegen auf eine UVP verzichtet werden dürfe, sei fraglich und könne nur

materiellrechtlich durch den Regierungsrat entschieden werden. Das Bauvorhaben

unterstehe, soweit dies im Zusammenhang mit der Eintretensfrage zu beurteilen

sei, einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Mangels Zuständigkeit der

Baurekurskommissionen sei deshalb auf den Rekurs nicht einzutreten.

2.2

Diesen Ausführungen

hält die Beschwerdeführerin entgegen, der bewilligte Neubau mit einer Parkieranlage

von insgesamt 136 Parkplätzen sei klarerweise nicht UVP-pflich­tig. Es

liege auch keine wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage vor, welche eine

UVP-Pflicht auslöse. Das A-Areal mit mehr als 300 Parkplätzen werde weder

umgebaut noch erweitert noch in seinem Betrieb verändert, sondern vielmehr

verkleinert. Da zwischen den beiden Betrieben, d.h. dem bisherigen Areal

einerseits und dem für Drittnutzer bestimmten Büro- und Gewerbehaus anderseits

kein funktioneller Zusammenhang bestehe, seien die Abstellplätze der Betriebe nicht

zusammenzurechnen. Vorliegend habe die Bausektion zu Recht keine UVP verlangt

und auch im Rekursverfahren nicht behauptet, dass sie eigentlich eine solche

hätte verlangen müssen.

3.

3.1

Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden

Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts anderes bestimmt, in erster Instanz durch

die Baurekurskommission entschieden. Gemäss Abs. 2 lit. c dieser

Bestimmung ist anstelle der Baurekurskommission der Regierungsrat Rekursinstanz,

sofern Anordnungen über Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung

unterliegen, angefochten sind. Die Zuständigkeit des Regierungsrats erstreckt

sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung positiv

angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht wird, eine

Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht unterblieben (VGr, 10.5.2001,

VB.2000.00410, E. 2, www.vgrzh.ch).

3.2

Ausgangspunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die strittige

Auflage in der Baubewilligung der Beschwerdegegnerin

vom 18. März 2003 (Disp. II. C. Ziff. 3), wonach die Anzahl

der auf dem Gesamtareal (Kat.-Nrn. 01 und 06) auf insgesamt 389 begrenzt

und von der Beschwerdeführerin verlangt wurde, mindestens gleichviel Parkplätze

aufzuheben wie neue erstellt werden. Diese Anordnung gründet in einem Entscheid

der Beschwerdegegnerin vom 9. Februar 1999. Darin wurde festgehalten, dass

auf dem Gesamtareal 458 Autoabstellplätze zur Verfügung stünden, während gestützt

auf die gültige Parkplatzverordnung vom 11. Dezember 1996 für die

Nutzungen auf dem Gesamtareal maximal 330 Abstellplätze zulässig seien und

somit ein Überhang von 128 Auto­ab­stell­plätzen bestehe. Wie die

Beschwerdegegnerin in ihrer Rekursvernehmlassung vom 19. August 2003

ausgeführt hat, würde die anrechenbare Geschossfläche des Neubaus 136 Abstellplätze

für Personenwagen erlauben. Insgesamt wären auf dem Gesamtareal somit

466.

Parkplätze (330 + 136) zulässig. Weil durch den abzubrechenden

Schuppen sich die Geschosszahl jedoch reduziere, würde diese Zahl um 12 Parkplätze

auf 454 Plätze verringert. Der Entscheid, der Beschwerdeführerin insgesamt

trotzdem nur 389 Abstellplätze zuzugestehen, hänge mit dem Verzicht auf

eine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zusammen. Die Baubehörde sei

davon ausgegangen, dass sich die Umweltbelastung reduziere, wenn über das Ganze

gesehen Parkplätze abgebaut würden. Ob die Baubehörde mit dem Verzicht auf eine

Umweltverträglichkeitsprüfung richtig gelegen habe, müsse allerdings bezweifelt

werden. Die Frage der UVP-Pflicht wäre wohl aufgrund der dem Bauprojekt

zugrunde liegenden Parkplatzzahlen und nicht nach dem im Bauentscheid festgelegten

Maximalwerten zu beurteilen gewesen.

Die Problematik

der Umweltverträglichkeitsprüfung war Gegenstand von mehreren Gesprächen

zwischen der Bauherrschaft und dem Amt für Baubewilligungen sowie der Umweltschutzfachstelle,

weil gemäss der Beschwerdegegnerin die Autoabstellplätze für den geplanten Neubau

nicht beschränkt auf einen einzelnen Bereich des Baugrundstücks betrachtet

werden dürften, sondern bezogen auf das ganze Areal (Kat.-Nrn. 01 und 06)

zu beurteilen seien. Da die Zahl der vorhandenen Abstellplätze nicht

vergrössert werden dürfe bzw. auf 389 zu verringern sei, erscheine es

vertretbar, auf eine UVP zu verzichten (vgl. Beschluss der Beschwerdegegnerin

vom 18. März 2003, Erwägung D. lit. l).

3.3

Die Frage, ob vor der Baubewilligung

für den Büro- und Gewerbebau inklusive Unterniveaugarage eine

Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. Art. 9 des Bundesgesetzes vom

7.

Oktober 1983 über den Umweltschutz) hätte durchgeführt werden müssen,

war im Rekursverfahren nicht strittig. Gleichwohl ist der

Streitgegenstand des Rekursverfahrens sehr eng mit

der Frage der UVP bzw. die Zuständigkeitsfrage eng mit der materiellrechtlichen

Frage der UVP verknüpft.

Würde die Rekursinstanz

der Rechtsauffassung der Bauherrschaft folgen, das Bauvorhaben sei mit

136.

Abstellplätzen und ohne Abbauverpflichtung zu bewilligen, würde der

von der Beschwerdegegnerin angegebene Grund für den Verzicht auf eine UVP dahinfallen.

Damit stellte sich insbesondere auch die Frage, ob daher die Sache an die

Baubewilligungsbehörde zur Durchführung einer UVP zurückzuweisen sei. Es ist

zweifellos richtig, wenn dies nicht vorfrageweise von der Baurekurskommission,

sondern vom in der Hauptsache zustän­digen Regierungsrat entschieden wird.

Andernfalls ergäbe sich – bei Bejahung der UVP und Rückweisung an die

Vorinstanz zur Durchführung einer solchen – eine Gabelung des

Rechtsmittelwegs in einem zweiten Rechtsgang und die Gefahr widersprüchlicher

Rechtsauffassungen zwischen der Baurekurskommission und dem Regierungsrat.

Bei einer so

engen Verknüpfung einer strittigen Parkplatz-Abbauverpflichtung mit der Frage

der Umweltverträglichkeitsprüfung hat demnach die Regel von § 329

Abs. 2 lit. c PBG einzugreifen. In Anlehnung an den erwähnten verwaltungsgerichtlichen

Entscheid (vgl. vorne, E. 3.1) ist daher der Regierungsrat die zuständige

Rekursinstanz, wenn die Frage der UVP zwingend beantwortet werden muss. Im

Übrigen entspricht dies auch dem Zweck der zitierten Bestimmung. Wenn die

Änderung einer UVP-pflichtigen Anlage in Frage steht und diese Änderung

umweltrelevante Auswirkungen zeitigt, muss sinnvollerweise auch diejenige

Behörde entscheiden, die für UVP-pflichtige Anlagen generell zuständig ist. Ob

sich dabei auch die Frage einer neuen UVP stellt, ist nicht ausschlaggebend.

Damit ist die

Baurekurskommission I zu Recht nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin

eingetreten und hat diesen dem Regierungsrat zur Behandlung überwiesen.

4.

Zusammengefasst ergibt sich, dass die

Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung

steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959).

Demgemäss

entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5.

…