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Entscheid

VB.2004.00106

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00106

9. Juni 2004Deutsch15 min

(URT.2004.7992)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Mit

Schreiben vom 7. Dezember 1999 ersuchte die C AG das Amt für Verkehr

um einen Beitrag für Anschlussgeleiseanlagen in X. Sie nahm dabei indirekt auf

ein früheres Ge­such vom 14. Dezember 1992 Bezug. Mit Brief vom

29. Februar 2000 teilte das Amt der Ge­suchstellerin mit, dass dem Antrag

nicht Folge geleistet werden könne. Eine förmliche, rekursfähige Verfügung

müsse innert 30 Tagen nach Empfang des Schreibens angefordert werden. Hiergegen

wehrte sich die C AG in einem Brief vom 8. März 2000, der wie folgt

schloss: "Für den Fall, dass Sie eine Wiedererwägung unseres

Subventionsgesuches grundsätzlich ausschliessen ...[,] bitten wir Sie hiermit

um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung". Hierauf kam es zu erneuten

telefonischen und schriftlichen Kontakten zwischen der Gesuchstellerin und dem

Amt. Mit Schreiben vom 28. August 2000 schlug das Amt der A AG – der

Rechtsnachfolgerin der C AG – bezüglich der "Weiterbearbeitung der

kantonalen Beiträge an die Sanierungs- und Erweit[er]ungs­arbei­ten"

folgendes Vorgehen vor: Diese solle ein Subventionsgesuch für die Sanierung des

Be­la­de­gleises Nr. R einreichen; "[d]ie noch in Planung

befindlichen weiteren Ausbau- und Erweiterungsvorhaben empfehlen wir so zu

konkretisieren, dass noch rechtzeitig vor Ablauf des erwähnten Rahmenkredites

[zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn für die Jahre 1999 bis 2003

gemäss Kantonsratsbeschluss vom 10. Dezember 2001] entsprechende

Beitragsgesuche eingereicht werden können". Am 12. September 2002

reichte die A AG ein Beitragsgesuch für die Sanierung des Beladegleises

Nr. R ein, worauf das Amt für Verkehr am 3. Oktober 2002 die

Zusicherung und Auszahlung von Fr. 124'217.- verfügte.

B. Am 10. Juli 2003 ersuchte die A AG

das Amt für Verkehr um Subventionierung der projektierten Erweiterung der

Anschlussgeleiseanlage, bestehend aus dem Zufahrtsgleis Nr. U und den

Abstell- und Bereitstellungsgleisen Nr. S und Nr. T, wofür die Baukosten

auf Fr. 4'817'928.30 veranschlagt wurden. Mit Verfügung vom

27. August 2003 sistierte das Amt für Verkehr das Verfahren mit folgender

Begründung: Der Regierungsrat habe das Sanierungsprogramm 04 beschlossen und am

8. Mai 2003 öffentlich bekannt gemacht. Bis zum Entscheid des Kantonsrats

über das Sanierungsprogramm seien alle nach dem 8. Mai 2003 eingereichten

Subventionsgesuche zu sistieren. Davon sei auch das am 10. Juli 2003

eingereichte Gesuch der A AG betroffen.

Erwägungen

II.

Die A AG erhob hiergegen am 26. September 2003

Rekurs an die Volkswirtschaftsdirek­tion. Ihr Hauptantrag lautete, die

Verfügung vom 27. August 2003 sei aufzuheben und das Amt für Verkehr

anzuweisen, "das Subventionsgesuch ... vom 7. Dezember 1999 bzw.

dessen Konkretisierung vom 10. Juli 2003 zu behandeln und zu Lasten des

Rahmenkredits für die Jahre 1999 - 2003 zur Förderung des Güterverkehrs mit der

Bahn eine Zusicherungsverfügung zu erlassen". Beim Schreiben vom

10.

Juli 2003 handle es sich nicht um ein neues Gesuch, sondern um eine Aktualisierung

des hängigen Gesuchs vom 7. Dezem­ber 1999. Die Sistierung stelle eine

Rechtsverweigerung dar; sie verstosse gegen die Rechts­gleichheit und den

Verfassungsauftrag zur Förderung des Güter­ver­kehrs mit der Bahn gemäss

Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom

18.

April 1869 (KV). Mit Verfügung vom 3. Februar 2004 wies die Volkswirtschaftsdirektion

den Rekurs ab, soweit sie auf ihn eintrat, was sie im Wesentlichen damit

begründete, dass die Voraussetzungen für eine Sistierung erfüllt gewesen seien.

III.

A. Am 5. März 2004 liess die A AG

gegen diese Verfügung Be­schwerde an das Verwaltungsgericht erheben und

folgende materiellen Anträge stellen:

"1. Der Entscheid der

Volkswirtschaftsdirektion vom 3. Februar 2004 sei aufzuheben, und es sei

festzustellen, dass die Sistierung des Amts für Verkehr vom 27. August

2003.

rechtswidrig war.

2.

Das Amt für Verkehr sei

anzuweisen, das Subventionsgesuch der A AG vom 7. Dezember 1999 bzw.

dessen Konkretisierung vom 10. Juli 2003 zu behandeln und zu Lasten des

Rahmenkredits für die Jahre 1999 - 2003 zur Förderung des Güterverkehrs mit der

Bahn eine Zusicherungsverfügung zu erlassen, die dem Gleichbehandlungsgrundsatz

Genüge tut.

Eventualantrag:

Der Entscheid der

Volkswirtschaftsdirektion vom 3. Februar 2004 sei aufzuheben, und das Amt

für Verkehr sei anzuweisen, das Subventionsgesuch der A AG vom

7.

Dezember 1999 bzw. dessen Konkretisierung vom 10. Juli 2003 zu

behandeln und zu Lasten des Rahmenkredits für die Jahre 1999 - 2003 zur

Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn eine Zusicherungs­verfügung zu

erlassen, die dem Gleichbehandlungs­grundsatz Genüge tut."

Dem Amt für Verkehr und der Volkswirtschaftsdirektion

seien die Kosten und eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren aufzuerlegen.

In ihrer Vernehmlassung vom 8. April 2004 beantragte

die Volkswirtschaftsdirektion, die Beschwerde abzuweisen. Das Amt für Verkehr

verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.

B. Bereits am 24. Februar 2004

hatte der Kantonsrat – gestützt unter anderm auf den Antrag des Regierungsrats

vom 17. September 2003 – beschlossen, den Rahmenkredit vom

10.

Dezember 2001 zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn für die

Jahre 1999 bis 2003 rückwirkend per 7. Mai 2003 von 8 Millionen auf 2 Millionen

Franken zu kürzen (ABl Nr. 13 vom 26. März 2004).

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Anfechtungsobjekt ist vorliegend eine Sistierung

und damit ein Zwischenentscheid (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 32). Die Beschwerde gegen einen

Zwischenentscheid ist grundsätzlich zulässig, wenn dies auch für die Be­schwerde

in der Hauptsache zutrifft (§ 43 Abs. 3 des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Im Gegensatz zur Hauptsache weist das vorliegende

Verfahren über die Sistierung unmittelbar keinen Streitwert auf, weshalb die

Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG). Die

bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts zum Streitwert und zur Zuständigkeit

im Verfahren betreffend Zwischenentscheide dürfte so zu interpretieren sein,

dass der Streitwert des Verfahrens betreffend einen Zwischenentscheid sich

nicht nach demjenigen der Hauptsache richtet, sondern gesondert betrachtet wird

(VGr, 4. September 1998, VB.98.00203, E. 1b; vgl. auch BGE

128.

V 199 E. 10). Dieser Grundsatz kann jedoch – unter Vorbehalt

der grundsätzlichen Bedeutung eines Zwischenentscheids im Sinn von § 38

Abs. 3 VRG – nicht dazu führen, dass die Kammer einen Zwischen­entscheid

zu fällen hätte, wenn in der Hauptsache der Einzelrichter bzw. die

Einzelrichterin zuständig ist (so im Ergebnis VGr, 27. März 2002,

VB.2002.00061, E. 1, www.vgrzh.ch). Die Frage braucht hier nicht ab­schliessend

geklärt zu werden, wäre doch hier die Kammer auch in der Hauptsache zuständig,

weil deren Streitwert Fr. 20'000.- klar übersteigt.

1.3

Nach § 43 Abs. 1 lit. c VRG ist die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht unzulässig gegen Anordnungen über

Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt. Vor­behalten

bleiben die Beschwerde gegen den Widerruf und die Rückforderung von zu Un­recht

zugesicherten oder ausbezahlten Subventionen sowie die Zulässigkeit der Be­schwerde

aufgrund höherrangigen Rechts im Sinn von § 43 Abs. 2 VRG. § 43

Abs. 1 lit. c VRG entspricht § 16 des Staatsbeitragsgesetzes vom

1.

April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; vgl. auch Weisung des

Regierungsrats vom 3. Mai 1995 zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz [ABl

1995.

II 1520, 1537]). Das Verwaltungsgericht ist demnach nur

zuständig in Verfahren betreffend Kostenanteile, auf die ein gesetzlicher

Anspruch besteht (§ 2 StaatsbeitragsG), mit den genannten Ausnahmen aber

nicht bei Streitigkeiten über Subventionen, auf die das Gesetz keinen Anspruch

einräumt (§ 3 StaatsbeitragsG).

1.3.1

Grundlage des vorliegend

strittigen Staatsbeitrags ist Art. 26 Abs. 2 KV, wonach der Staat den

Güterverkehr mit der Bahn fördert. Auf diese Bestimmung nimmt § 34 des Gesetzes

über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988

(Personenverkehrsgesetz, LS 740.1) Bezug, der dem Regierungsrat auferlegt,

innerhalb von zwei Jahren nach Annahme von Art. 26 Abs. 2 KV ein

Gesetz oder einen Rahmenkredit zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn

vorzulegen. Der Kantonsrat bewilligte nacheinander drei gestützt auf diese

Bestimmung vorgeschlagene Rahmenkredite, zuletzt mit Beschluss vom 10. De­zember

2001.

den Rahmenkredit zur Förderung des Güterverkehrs mit der Bahn für die

Jahre 1999 bis 2003 (ABl 2001 II 1824; vgl. auch Antrag und Weisung

des Regie­rungs­rats vom 24. Januar 2001, ABl 2001 I 131, 132).

Dieser Beschluss setzte den Rahmenkredit auf 8 Millionen Franken fest

(Ziff. I) und ermächtigte den Regierungsrat zum Entscheid über die

Aufteilung in einzelne Objektkredite und zur Regelung der Einzelheiten der

Beitragsgewährung (Ziff. II). Bereits aus dem Wortlaut der genannten

Bestimmungen ergibt sich unmissverständlich, dass das Gesetz auf die hier

streitigen Beiträge keinen Anspruch einräumt: Gesetz und Rahmenkreditbeschluss

sehen sie als solche nicht einmal vor, sondern überlassen dem Regierungsrat die

Konkretisierung des Förderungsauftrags. Dass kein Anspruch gegeben ist, wird im

Übrigen durch die Materialien be­stätigt, wurden doch die geltende Fassung von

Art. 26 KV und das Personenverkehrsgesetz als Gegenvorschlag zu einer

Volksinitiative geschaffen, die den Kanton unter anderm zu Beiträgen an Anlagen

des öffentlichen Güterverkehrs hätte verpflichten wollen. Statt einer

derartigen Verpflichtung sollte nur die Möglichkeit geschaffen werden,

"gezielt in Einzelfällen die Realisierung von sachlich ausgewiesenen

Vorhaben durch Beiträge an die Infrastrukturkosten zu erleichtern" (Antrag

und Weisung des Regierungsrats vom 24. September 1986, ABl

1986.

II 1345, 1349, 1371 f.; vgl. auch Prot. KR 1987-1991,

S. 1210, 1311, 1313 ff.). Gegen einen Rechtsanspruch spricht

schliesslich auch, dass die Beiträge lediglich innerhalb des Rahmenkredits

gewährt werden (vgl. BGr, 18. Februar 2004,2A.95/2004, E. 2.5,

www.bger.ch). Zutreffend verwenden denn auch alle Beteiligten entsprechend der

Terminologie des Staatsbeitragsgesetzes stets den Begriff der Subven­tion und

nicht jenen des Kostenanteils (vgl. §§ 2 f. StaatsbeitragsG).

1.3.2

Zu Unrecht wird in der

Beschwerdeschrift unter Anrufung von BGE 110 Ib 297 und damit der

Rechtsprechung zu Art. 99 Abs. 1 lit. h des Bundesrechtspflegegesetzes

vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) geltend gemacht, bei den fraglichen

Staatsbeiträgen handle es sich um Anspruchssubventionen, deren Ausrichtung

nicht dem Ermessen der Zusicherungsinstanz überlassen werde, weshalb die

Beschwerde an das Verwaltungsge­richt zulässig sei. Zwar mögen aus den von der

Beschwerdeführerin angeführ­ten Richtlinien der Volkswirtschaftsdirektion für

die Ausrichtung von Subventionen an pri­vate Anschlussglei­se und dazugehörige

Umschlageinrichtungen in der Fassung vom 31. Au­gust 1994 (RRB 2648/1994;

Richtlinien), von denen der Regierungsrat "zustimmend Kenntnis" nahm,

die "Subventionsvoraussetzungen ... erschöpfend hervorgehen". Dies

ist aber nicht entscheidend (vgl. BGr, 18. Februar 2004,2A.95/2004,

E. 2.4, www.bger.ch), stellen doch die Richtlinien den Entscheid über die

Ausrichtung des Beitrags in das Ermessen der Direktion. Zum einen halten sie

fest: "Kantonale Subventionen können für den Bau und die Erneuerung

von Anschlussgleisen ... gewährt werden" (Ziff. 1 Richtlinien; Hervorhebung

nicht im Original). Zum andern wird in den Richtlinien konsequent der Begriff

der "Subvention" verwendet. Dies geschieht nicht etwa versehentlich,

wird doch ausdrücklich auf das Staatsbeitragsgesetz verwiesen (Ziff. 1

Richtlinien). Der spezifische, in § 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG definierte

Begriff soll vielmehr gerade klar machen, dass kein gesetzlicher Anspruch auf

die in den Richtlinien geregelten Beiträge besteht.

Sind auch all die genannten Indizien einzeln nicht

zwingend (BGr, 18. Februar 2004,2A.95/2004, E. 2.1, www.bger.ch), so

ergibt sich doch insgesamt klar, dass vorliegend eine Subvention streitig ist,

auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt.

1.3.3

Unter diesen Umständen kann offen

bleiben, ob ein Anspruch auf einen Staatsbeitrag überhaupt aus Richtlinien

einer Direktion abgeleitet werden dürfte. Zwar spielt es laut der von der

Beschwerdeführerin angeführten Rechtsprechung des Bundesgerichts für dessen

Zuständigkeit gemäss Art. 99 Abs. 1 lit. h OG keine Rolle, ob

der anspruchsbegründende Erlass ein Gesetz im formellen Sinn oder eine Verordnung

ist (BGr, 18. Februar 2004,2A.95/2004, E. 2.1, www.bger.ch; BGE

117.

Ib 225 E. 2a). Allerdings kann diese Recht­sprechung nicht

unbesehen für die Auslegung von § 43 Abs. 1 lit. c VRG übernommen

werden. So unterscheiden sich die beiden Bestimmungen im Wortlaut: Nach

Art. 99 Abs. 1 lit. h OG ist die Verwaltungs­gerichtsbeschwerde

zulässig gegen die Bewilligung oder Verweigerung von Beiträgen und anderen

öffentlichrechtlichen Zuwendungen, auf die das Bundesrecht einen

Anspruch einräumt. Demgegenüber lässt § 43 Abs. 1 lit. c VRG die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur zu, wenn das Gesetz einen Anspruch

einräumt. Der Wortlaut dieser Bestimmung und namentlich der §§ 2 f.

StaatsbeitragsG könnte darauf schliessen lassen, dass im Kanton Zürich nur der

formelle Gesetzgeber befugt sei, einen An­spruch auf Staatsbeiträge

festzuschreiben. Die Materialien widersprächen dieser Sicht­weise jedenfalls

nicht (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 29. Juni 1988 zum Staatsbeitragsgesetz,

ABl 1988 II 1246, 1264; Prot. KR 1987-1991, S. 7663,

7680.

f., 7687 ff., 8359 ff., 8366 ff.). Daran ändert

nichts, dass der Präsident der vorberatenden Kommission im Kantonsrat –

gestützt unter anderm auf eine Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts – die

heute geltende Regelung des Rechtswegs als analog zu derjenigen im Bund bezeichnete

(Prot. KR 1987-1991, S. 7688): Zwar ergibt sich aus der Debatte im

Kantonsrat, dass das Verwaltungsgericht stets zuständig sein soll, wenn ein

Rechtsanspruch auf einen Staatsbeitrag besteht (Prot. KR 1987-1991,

S. 7687 ff., 8366 ff.); doch könnte es gleichwohl der Wille des

zürcherischen Gesetzgebers gewesen sein, dass sich solche Rechtsansprüche nur

aus einem Gesetz im formellen Sinn ergeben können.

1.4

Eine Zusicherungsverfügung wurde hier noch nicht

erlassen, weshalb auch kein Widerruf einer Subvention vorliegt, gegen den nach

§ 43 Abs. 1 lit. c VRG und § 16 StaatsbeitragsG die

Beschwerde ans Verwaltungsgericht zulässig wäre. Ebenso wenig ergibt sich die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Sinn von § 43 Abs. 2 VRG aus

dem Bundesrecht oder aus Art. 6 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention.

1.5

Auf die Beschwerde kann somit nicht eingetreten

werden. Als Rechtsmittel gegen die angefochtene Verfügung der

Volkswirtschaftsdirektion ist nach der subsidiären Regelung von § 19b VRG

der Rekurs an den Regierungsrat gegeben. Da nicht davon auszugehen ist, dass

die Beschwerdeführerin bewusst an die unzuständige Behörde gelangte, ist die

Beschwerde in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2

VRG dem Regierungsrat zu überweisen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5

N. 35).

2.

2.1

Grundsätzlich sind die Kosten nach § 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG der unterliegenden Partei

aufzuerlegen. Eine Ausnahme kann sich aus dem Vertrauens­schutz (Art. 9

der Bundesverfassung vom 18. April 1999) ergeben; namentlich dürfen den

Rechtsuchenden, die sich nach Treu und Glauben auf eine unzutreffende

Rechtsmittelbe­leh­rung verlassen durften, keine Nachteile entstehen (Kölz/Boss­hart/Röhl,

§ 10 N. 52). Rechtskundig vertretene Parteien dürfen sich allerdings

nicht auf eine unrichtige Rechtsmittelbelehrung verlassen, ohne wenigstens das

Gesetz konsultiert zu haben (BGE 116 Ib 141 E. 2; Beatrice

Weber-Dürler, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002,

S. 281 ff., 292, mit weitern Hinweisen).

2.2

Der angefochtene Entscheid gibt in einer

vorbehaltlosen Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als

zulässiges Rechtsmittel an. Korrekterweise hätte im Dispositiv oder in den

Erwägungen ein Hinweis auf die Einschränkung des Beschwerdewegs durch § 43

Abs. 1 lit. c VRG bzw. § 16 StaatsbeitragsG erfolgen müssen.

Zu prüfen ist, ob und inwieweit die Beschwerdeführerin

dennoch eine Verantwortung dafür trifft, dass die Eingabe an die unzuständige

Behörde erfolgte. Mit andern Worten: Es fragt sich, ob das Einreichen des

Rechtsmittels bei der unzuständigen Instanz eine Vertrauensbetätigung

darstellt, die auf das Vertrauen in die Rechts­mittelbelehrung zurückginge. Zugunsten

der Beschwerdeführerin ist einzuräumen, dass sich der Ausschluss der Beschwerde

im konkreten Fall nicht bereits aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen

ergibt, sondern erst aus der Subsumtion des vorliegend in der Hauptsache

streitigen Staatsbeitrags unter den in einer Ausnahmebestimmung genannten

Sachverhalt, und dass hierzu eine materielle Würdigung erforderlich war.

Anderseits ist die gesetzliche Regelung klar (vgl. dagegen BGE

121.

II 72 E. 2b). Sodann werden in der Beschwerdeschrift Überlegungen

zur Zulässigkeit der Be­schwerde angestellt, woraus hervorgeht, dass sich die

rechtskundige Vertreterin der Beschwerdeführerin eben nicht einfach auf die unzutref­fenderweise

vorbehaltlose Rechtsmittel­belehrung verlassen hat, sondern – ihrer Sorgfaltspflicht

entsprechend – eigene Abklärungen ange­stellt hat. Dass diese nicht zum richtigen

Ergebnis führten, ist nicht der Vorinstanz anzulasten.

Zusammenfassend: Dass die Eingabe an eine unzuständige

Instanz erfolgte, ist auf Nachlässigkeit sowohl der Vorinstanz als auch der

rechtskundigen Vertretung der Beschwerdeführerin zurückzuführen. In Anwendung

des Verursacherprinzips und aus Billigkeitsgründen sind die Gerichtskosten deshalb

je hälftig der Beschwerdeführerin und – zulasten der Staatskasse – der

Vorinstanz aufzuerlegen (zur Zulässigkeit einer Belastung der Letzteren vgl.

VGr, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4, www.vgrzh.ch; anders noch

Kölz/Boss­hart/Röhl, § 13 N. 27, die ein solches Vorgehen allerdings

bei der Parteientschädigung für zulässig ansehen [§ 17 N. 33]).

2.3

Über den Antrag auf eine Parteientschädigung wird

wie über die materiellen Anträge der Regierungsrat zu befinden haben.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Auf die Beschwerde wird

nicht eingetreten.

Sie wird zur Behandlung

als Rekurs an den Regierungsrat weitergeleitet.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und – zulasten der

Staatskasse – der Volkswirtschaftsdirektion auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung

wird nicht zugesprochen.

5.

…