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Entscheid

VB.2004.00122

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00122

29. April 2004Deutsch15 min

(URT.2004.7927)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A ersuchte die Stadtpolizei Zürich

(Abteilung Bewilligungen) am 23. August 2003 um Erneuerung seiner Ende Jahr ablaufenden

Taxibetriebsbewilligung für die Dauer von drei Jahren. Diese Amtsstelle lehnte

das Gesuch am 12. September 2003 ab, weil sich der Gesuchsteller gemäss

Strafregisterauszug vom 5. August 2003 noch in der Probezeit einer bedingt

ausgesprochenen Freiheitsstrafe von zwei Monaten Gefängnis befinde, weshalb die

Voraussetzungen für eine Erneuerung der Bewilligung gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. a

der Taxivorschriften der Stadt Zürich vom 20. September 2000 (TaxiV) in

Verbindung mit Ziff. 1.2 der diesbezüglichen Richtlinien der Vorsteherin

des Polizeidepartements vom 30. Januar 2002 nicht erfüllt seien. Die

dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 12. November 2003

ab.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob A am 4. Dezember 2003

Rekurs an den Statthalter des Bezirks Zürich, welcher mit Zwischenverfügung vom

17.

Dezember 2003 die Abteilung Bewilligungen der Stadtpolizei Zürich anwies,

dem Rekurrenten die Taxibetriebsbewilligung Nr. 01 provisorisch zu erneuern,

bis über das Erneuerungsgesuch rechtskräftig entschieden werde. Mit Verfügung

vom 19. Februar 2004 hiess der Statthalter den Rekurs gut, hob die vorinstanzlichen

Entscheide auf und wies die städtischen Behörden an, dem Rekurrenten die provisorisch

erneuerte Taxibetriebsbewilligung per 1. Januar 2004 definitiv zu erneuern. Die

Rekurskosten von Fr. 630.- wurden der Stadt Zürich auferlegt, die zudem zur Zahlung

einer Parteientschädigung von Fr. 1'000.- verpflichtet wurde.

III.

Mit Beschwerde vom 9. März 2004

beantragte die Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des

Statthalters aufzuheben sowie die Verfügung vom 12. September 2003 zu

bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.

Dieser beantragte am 19. April 2004 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Das Statthalteramt des

Bezirks Zürich verzichtete auf Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Wer in der Stadt Zürich einen Taxibetrieb

führen will, benötigt dafür eine Be­triebs­be­will­li­gung der Verwaltungspolizei,

die persönlich und nicht übertragbar ist (Art. 2 Ta­xiV). Die

Betriebsbewilligung berechtigt den Inhaber, mit den zugelassenen Fahrzeugen von

öffentlichen und privaten Standplätzen aus Taxifahrten auszuführen (Art. 3

Abs. 1 TaxiV). Betriebsbewilligungen dürfen nach Art. 4 Abs. 1

TaxiV nur er­teilt bzw. erneuert werden, wenn der Bewerber einen guten Leumund

hat (lit. a), für die Sicherheit des Be­triebs und für eine

vorschriftsgemässe Geschäftsführung Gewähr bietet (lit. b), das schweizerische

Bür­ger­recht oder die Niederlassung besitzt (lit. c), sich für die der

Gesuchstellung unmittelbar vorangegangenen drei Jahre über eine ununterbrochene

hauptberufliche Er­werbs­tätigkeit im stadtzürcherischen Taxigewerbe ausweisen

kann (lit. d) und ein Geschäftsdomizil in der Stadt Zürich hat (lit. e).

Die von der Vor­steherin des Polizeidepartements am 30. Januar 2002

erlassenen Richtlinien für die Erteilung, Erneuerung und den Entzug von

Taxibetriebsbewilligungen umschreiben in Ziffern 1.2 die Anforderungen an

den Leumund näher. Danach gilt der Leumund unter anderem als getrübt, wenn der

Gesuchsteller in den letzten fünf Jahren zu einer Freiheitsstrafe verurteilt

worden ist oder sich noch in der Probezeit einer bedingt aufgeschobenen

Freiheitsstrafe befindet (Ziff. 1.2.1) oder wenn er in den letzten fünf Jahren

wegen einer strafbaren Handlung verurteilt worden ist, welche die zur Ausübung

des Taxigewerbes erforderliche Vertrauenswürdigkeit beeinträchtigt (Ziff. 1.2.5).

Die Richtlinien selber sehen vor, dass "in begründeten Einzelfällen"

von ihnen abgewichen werden könne (Ziff. 4).

Bei dem in Art. 4 Abs. 1

lit. a TaxiV verwendeten Begriff des "guten Leumunds" handelt es

sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung der städtischen

Bewilli­gungsbehörde ein durch die Gemeindeautonomie geschützter erheblicher

Beurteilungs­spielraum zukommt. Trotz der ihm grundsätzlich zustehenden

Ermessenskontrolle über­prüft der Statthalter als Rekursinstanz dessen

Anwendung nur mit Zurückhaltung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20

N. 19). Die in Ziffer 1.2 der Richtlinien umschriebenen Anforderungen

konkretisieren die Regelung von Art. 4 Abs. 1 lit. a

TaxiV. Die­sen Richtlinien kommt allerdings nach herrschender Auffassung kein

Rechtssatzcharakter zu; ihre Hauptfunktion besteht darin, eine einheitliche,

gleichmässige und sachrichtige Praxis der Bewilligungsbehörde sicherzustellen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58 f., mit Hinweisen). Als zulässige

Konkretisierung können sie daher nur insoweit gelten, als sie sich im Rahmen

des der Beschwerdeführerin bei der Auslegung und Anwendung der Taxivorschriften

zustehenden Beurteilungsspielraums halten.

3.

3.1

Die städtischen Behörden stützten ihren Entscheid,

die Erneuerung der Bewilligung zu verweigern, auf die unbestrittene Tatsache,

dass der Beschwerdeführer mit Strafbefehl der kantonalen Bezirksanwaltschaft vom

29.

Oktober 2002 wegen mehrfacher Drohung, einfacher Körperverletzung und

fahrlässiger Körperverletzung schuldig befunden und zu einer zweimonatigen

bedingten Gefängnisstrafe unter Ansetzung einer zweijährigen Probezeit

verurteilt wurde.

3.2

Der Statthalter erwog, diese Tatsache lasse zwar

den Leumund des Rekurrenten zweifellos als getrübt erscheinen, dürfe aber für

sich allein nicht ausschlaggebend für die Verweigerung der

Bewilligungserneuerung sein. Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit bedürfe

es zusätzlich einer Begründung, weshalb die begangene Straftat den

Gesuchsteller zur Betriebsführung als ungeeignet erscheinen lasse. Die Eignung

einer Person zur Taxibetriebsführung ergebe sich nicht allein aufgrund des

Leumunds; erforderlich sei eine Gesamtbeurteilung ihres gegenwärtigen und

früheren, beruflichen und ausserberuflichen Verhaltens. Weder aus den Akten

noch aus den Darlegungen des Stadtrats ergebe sich, dass der Rekurrent seinen

Beruf bisher nicht korrekt ausgeübt habe. Eine frühere Arbeitgeberin

bescheinige im Gegenteil, dass der Rekurrent schon in früheren Jahren als

unselbstständiger Taxifahrer klag- und tadellos gearbeitet habe. Bezüglich des

ausserberuflichen Verhaltens falle die erwähnte Vorstrafe negativ ins Gewicht.

Die damalige Verurteilung stehe indessen in Zusammenhang mit einer ehelichen

Auseinandersetzung; sie sei aufgrund einer Anzeige seiner getrennt lebenden

Ehefrau im Rahmen eines erbittert geführten Scheidungsprozesses erfolgt. Die

geahndete Verfehlung habe nichts mit der Ausübung des Berufs als Taxihalter zu

tun. Es lägen keine Hinweise dafür vor, dass der Rekurrent allgemein droh- oder

gewaltbereit sei bzw. im Lebensalltag bei schwierigen Situationen die Kontrolle

über sich verliere. Es müsse daher auch nicht damit gerechnet werden, dass er

bei der Berufsausübung ausser Stande sei, sich zu beherrschen. Die für die

Bewilligungserneuerung erforderliche Zutrauenswürdigkeit könne ihm nicht

abgesprochen werden.

Nach Auffassung des Statthalters erweist

sich die Verweigerung der Bewilligungserneuerung auch aus einem anderen Grund

als rechtswidrig: Weil um Erneuerung der jeweils für drei Jahre erteilten

Bewilligung mindestens drei Monate vor deren Ablauf ersucht werden müsse (Art.

7.

TaxiV) und weil der Strafregistereintrag einer bedingt ausgesprochenen

Freiheitsstrafe nach Ablauf der Probezeit von Amtes wegen gelöscht werde, führe

die strikte Anwendung von Ziffer 1.2.1 Halbsatz 2 der Richtlinien (im Zeitpunkt

der Gesuchstellung noch laufende Probezeit einer bedingt aufgeschobenen

Freiheitsstrafe) zu einer rechtsungleichen Praxis bei Bewilligungserneuerungen

zwischen Taxihaltern, die während der dreijährigen Bewilligungsdauer zu einer

bedingten Freiheitsstrafe verurteilt worden seien, je nachdem, ob die Probezeit

im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung für eine Bewilligungserneuerung schon

abgelaufen sei oder nicht. Die Bewilligungserneuerung dürfe nicht von diesem

zufälligen Umstand abhängig sein.

3.3

Die beschwerdeführende Stadt Zürich macht geltend,

bei der Anwendung und Auslegung ihrer Taxivorschriften komme ihr Autonomie zu,

in welche der Statthalter mit dem an­gefochtenen Entscheid zu Unrecht

eingegriffen habe. In der Stadt Zürich bestünden anders als in Landgemeinden

Verhältnisse, welche strenge Anforderungen an die Bewilligungsvoraussetzung des

"guten Leumundes" rechtfertigten (hohe Taxidichte und dadurch

bedingter starker Konkurrenzkampf unter den Taxihaltern, hohe Verkehrsaufkommen

mit negativen Begleiterscheinungen wie etwa Aggressivität und

Rücksichtslosigkeit im Strassenverkehr). Der Vorwurf des Statthalters, die

Bewilligungsbehörde habe sich im vorliegenden Fall mit der Anwendung von Ziff.

1.2.1

der Richtlinien in unzulässiger Weise auf eine bloss formelle Beurteilung

des Gesuchs beschränkt, treffe nicht zu. Dass die in Ziff. 1.2.1 erfolgte

Konkretisierung von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV gesetzmässig sei, ergebe sich

schon daraus, dass unter dem Begriff des "guten Leumundes" im

Allgemeinen das Fehlen nicht gelöschter Vorstrafen verstanden werde. Sei wie

hier bereits der strafrechtliche Leumund des Gesuchstellers getrübt,

dürfe die Verweigerung eines Erneuerungsgesuchs entgegen der Auffassung des

Statthalters nicht von einer umfassenden weiteren Prüfung abhängig gemacht

werden. Die hier infrage stehende Verfehlung des Beschwerdegeg­ners dürfe zudem

nicht als Bagatelle abgetan werden, auch wenn sie nicht bei der Berufs­ausübung

erfolgt und im Rahmen seiner privaten Lebensführung einer ehelichen Konfliktsi­tua­tion

entsprungen sei; denn für den Inhaber einer Taxibetriebsbewilligung sei es wichtig,

dass er gegenüber den Kunden mit der erforderlichen Gelassenheit auftrete. Die

Verweigerung der Bewilligungserneuerung erweise sich zudem als

verhältnismässig, weil keine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zur

Verfügung stehe. Nicht zu überzeugen vermöge schliesslich die

Eventualbegründung des Statthalters, wonach Gesuchsteller, denen trotz

strafrechtlicher Verurteilung die Bewilligung erteilt oder erneuert werde, weil

der betreffende Strafregistereintrag bei der Gesuchstellung bereits gelöscht

sei, in den Genuss einer unrechtmässigen Bewilligung kämen. Der

Beschwerdeführer könne sich nicht auf eine Gleichbehandlung im Unrecht berufen.

Zudem kämen Bewilligungserteilungen der geschilderten Konstellation "lediglich

selten" vor und seien sie "nicht beabsichtigt". Der Stadtrat

habe denn auch im Einspracheentscheid vom 12. November 2003 ausdrücklich

festgehalten, dass "es Sache der zuständigen Behörde" sein werde,

"die bisher offenbar zu wenig beachteten Folgen der unterschiedlichen

zeitlichen Konstellationen von Gesuchstellung und strafrechtlicher Verurteilung

bzw. Löschung des Strafregistereintrages zu berücksichtigen".

4.

4.1

Die Tätigkeit als selbstständig erwerbender

Taxihalter fällt in den Schutzbereich der in Art. 27 der Bundesverfassung (BV)

gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit; diese umfasst gemäss Abs. 2 insbesondere

die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer

privatwirtschaftlichen Tätigkeit und deren freie Ausübung (vgl. Ulrich

Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, Rz.

632.

ff.). Einschränkungen von Grundrechten müssen gemäss Art. 36 BV auf einer

gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gedeckt sein

und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügen. Verhältnismässigkeit im

engeren Sinn bedeutet, dass die streitbetroffene Massnahme (hier die

Verweigerung der Bewilligungserneuerung) in einem vernünftigen Verhältnis zum

damit angestrebten Ziel steht, was in Abwägung der gegenläufigen öffentlichen

und privaten Interessen, bei Letzteren unter Berücksichtigung des

Schutzgehaltes der infrage stehenden Grundrechte, zu beurteilen ist (vgl. Häfelin/Haller,

Rz. 323).

4.2

Dem Beschwerdegegner ist die Erneuerung seiner

Taxibetriebsbewilligung gestützt auf Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV verweigert

worden. Diese Bestimmung bietet eine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür,

die Erneuerung der Betriebsbewilligung mangels eines guten Leumundes zu

verweigern. Sodann besteht ein öffentliches Interesse an einer Regelung, welche

die Zulassung zur Tätigkeit als Taxihalter von dessen Zutrauenswürdigkeit, das

heisst davon abhängig macht, dass der Gesuchsteller Gewähr für eine

Berufsausübung bietet, welche den besonderen Sicherheitsaspekten bei der

Benützung dieses Verkehrsmittels in städtischen Verhältnissen Rechnung trägt.

Streitig ist indessen im vorliegenden

Fall in erster Linie, wie der in Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV verwendete

unbestimmte Begriff des guten Leumundes auszulegen und anzuwenden sei. Diese

Auslegung hat angesichts dessen, dass die dem Beschwerdegegner verweigerte

Tätigkeit in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit fällt, in besonderem

Masse den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu berücksichtigen. Die von der

Beschwerdeführerin verfochtene Auslegung von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV

entspricht zwar den dazu ergangenen Richtlinien der Vorsteherin des

Polizeidepartements, insbesondere deren Ziff. 1.2.1. Wird jedoch Art. 4 Abs. 1

lit. a TaxiV so ausgelegt, dass das Vorhandensein nicht gelöschter Freiheitsstrafen

die Annahme eines guten Leumunds von vornherein ausschliesst, so kann dies im

Einzelfall zu einem unverhältnismässigen, mit Art. 27 Abs. 2 BV unvereinbaren

Eingriff gegenüber Taxihaltern, die um Erneuerung ihrer Betriebsbewilligung

ersuchen, führen. Wäre diese Auslegung zwingend, müsste die Bestimmung im

Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle allenfalls als verfassungswidrig

gewürdigt werden. Wie erwähnt, ist jedoch die fragliche Norm

auslegungsbedürftig; ihr Wortlaut lässt Raum für eine verfassungskonforme

Interpretation.

Es gibt keinen bundesrechtlichen Begriff

des "guten Leumundes". Zwar wird im Allgemeinen darunter das Fehlen

nicht gelöschter Vorstrafen verstanden; doch darf dieses Verständnis bei der

Auslegung von Regelungen, welche die Zulassung zu einer bewilligungspflichtigen

Berufsausübung von einem guten Leumund abhängig machen, nicht massgebend sein.

Wie die Vorinstanz unter Hinweis auf BGE 104 Ia 187 zutreffend erwogen hat,

muss die fragliche Zulassungsregelung Raum lassen für eine weiter greifende

Prüfung der Frage, ob die Lebensführung des Anwärters mit einem Makel behaftet

sei, der ihn als zur Ausübung des betreffenden Berufs als ungeeignet erscheinen

lasse. Demnach bildet Ziff. 1.2.1 der Richtlinien keine hinreichende

Grundlage, dem Beschwerdegegner die Erneuerung der Taxibetriebsbewilligung zu

verweigern; dies würde auf eine verfassungswidrige Auslegung von Art. 4 Abs. 1

lit. a TaxiV hinauslaufen. Das gilt auch insofern, als Ziff. 1.2.1 die

Annahme eines guten Leumundes von vornherein ausschliesst, wenn der Gesuchsteller

in den letzten fünf Jahren zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden ist (vgl.

demgegenüber die offener und sachgerechter formulierte Voraussetzung in Ziff.

1.2.5

der Richtlinien). Das bedeutet nicht, dass es den zuständigen

Bewilligungs- und Aufsichtsbehörden verwehrt wäre, mittels Richtlinien für

einen rechtsgleichen Vollzug zu sorgen, wobei solche Richtlinien im Interesse

der Praktikabilität auch schematisierende Kriterien verwenden dürfen; indessen

müssen sie sich in einem Rahmen halten, welcher eine verfassungskonforme

Auslegung der betreffenden gesetzlichen Bestimmungen – hier Art. 4 Abs. 1

lit. a TaxiV – ermöglicht.

Zu beachten ist sodann, dass mit der

Verweigerung der Erneuerung einer Taxibetriebsbewilligung erheblich

stärker in die Interessen eines Gesuchstellers eingegriffen wird als bei

Verweigerung eines Gesuchs um Neuerteilung einer solchen Bewilligung. Der

Betroffene verliert damit die bisherige Berechtigung, mit zugelassenen

Fahrzeugen von öffentlichen und privaten Standplätzen aus Taxifahrten

durchzuführen. Zwar hat der Inhaber einer gemäss Art. 7 TaxiV auf drei Jahre

befristeten Betriebsbewilligung keinen Rechtsanspruch auf Erneuerung. Geht es

jedoch wie hier darum, ob ein Gesuchsteller aufgrund seines Leumundes Gewähr für

eine ordnungsgemässe sowie den genannten Sicherheitsaspekten Rechnung tragende

Betriebsführung bietet, darf Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV jedenfalls mit Bezug

auf Gesuche um Erneuerung einer Betriebsbewilligung nicht derart eng ausgelegt

werden, wie dies Ziff. 1.2.1 der Richtlinien vorsieht.

4.3

Der Statthalter hat demnach die Frage, ob der

Beschwerdegegner einen guten Leumund im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. a TaxiV habe,

zu Recht auf einer breiteren, über die Kriterien von Ziff. 1.2.1 hinausgehenden

Grundlage geprüft. Bezüglich des bisherigen beruflichen Verhaltens als

Taxifahrer und Taxihalter hat er das positive Zeugnis einer früheren Arbeitgeberin

gewürdigt und festgehalten, dass dem Beschwerdegegner seitens der städtischen

Behörden nichts Nachteiliges vorgeworfen werde. Bezüglich seiner sonstigen

Lebensführung hat der Statthalter die Verfehlung des Beschwerdegegners, die zur

genannten, zurzeit im Strafregister noch nicht gelöschten Verurteilung wegen

mehrfacher Drohung, einfacher Körperverletzung und fahrlässiger

Körperverletzung zu einer zweimonatigen bedingten Gefängnisstrafe führte,

differenziert gewürdigt und darin keinen hinreichenden Grund für eine

Verweigerung der Bewilligungserneuerung erblickt.

Was die Beschwerdeführerin dagegen

vorbringt, vermag die diesbezügliche überzeugende Würdigung der Vorinstanz

nicht zu entkräften; es kann daher auf die vorinstanzlichen Erwägungen

verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Soweit die

Beschwerdeführerin nunmehr für sich in Anspruch nimmt, die Verweigerung der

Bewilligungserneuerung nicht bloss auf eine formale Betrachtungsweise (das

heisst auf Ziff. 1.2.1 der Richtlinien), sondern auch auf eine

"inhaltliche" Beurteilung zu stützen, überzeugt insbesondere ihr

Argument nicht, allein aufgrund der fraglichen Verfehlung des Beschwerdegegners

könne darauf geschlossen werden, dass er die erforderliche Zutrauenswürdigkeit

nicht verdiene und keine Gewähr für eine ordnungsgemässe Betriebsführung biete.

4.4

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann an sich offen

bleiben, ob die Verweigerung der Bewilligungserneuerung entsprechend der

Eventualbegründung des Statthalters (Rekursentscheid E. 6) auch wegen

Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes (Art. 8 Abs. 1 BV) nicht haltbar sei.

Wie immerhin anzumerken ist, sprechen gute Gründe für diese Betrachtungsweise.

Der Stadtrat Zürich hat denn auch eingeräumt, dass die strikte Befolgung von

Ziff. 1.2.1 der Richtlinien diesbezüglich zu Ungereimtheiten führen kann.

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.

Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§

70.

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs.

2.

VRG steht ihr als Unterliegende von vornherein nicht zu. Dagegen ist sie zur

Zahlung einer solchen Entschädigung an den obsiegenden Beschwerdegegner zu

verpflichten; als angemessen erweist sich ein Betrag von Fr. 800.-.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die Beschwerdeführerin wird

verpflichtet, dem Beschwerdegegner binnen dreissig Tagen nach Zustellung dieses

Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 800.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu

bezahlen.

5.

…