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Entscheid

VB.2004.00171

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00171

9. September 2004Deutsch13 min

(URT.2004.8138)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Baudirektion setzte auf Ersuchen des

Gemeinderats A am 12. Juli 2001 für das Gebiet L eine Planungszone im Sinn von

§ 346 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) für die

Dauer von drei Jahren fest. Die dreijährige Periode begann ab öffentlicher Bekanntmachung

am 20. Juli 2001.

Erwägungen

II.

A. Gegen diese Verfügung erhoben die B

AG und die C AG am 16. bzw. 20. August 2001 Rekurs an den Regierungsrat. Sie

beantragten im Wesentlichen die Aufhebung der Festsetzung der Planungszone.

Innert jeweils erstreckter Fristen

reichte die als Mitbeteiligte ins Rekursverfahren miteinbezogene Gemeinde A am

31.

Oktober 2001 ihre Vernehmlassung ein und verzichtete die Baudirektion am 1.

November 2001 auf eine Beschwerdeantwort. Am 2. August 2002 sandte die C AG

eine Ergänzung zur Rekursbegründung zu.

B. Am 24. März 2003 beschloss die

Gemeindeversammlung A Änderungen der Bau- und Zonenordnung im Gebiet „L. Die

Baudirektion genehmigte am 26. September 2003 diese Revision und hob

gleichzeitig auf Antrag des Gemeinderats A die Planungszone auf. In der Folge

beantragte die Gemeinde am 13. Februar 2004 die Abschreibung des Rekursverfahrens

infolge Gegenstandslosigkeit.

C. Der Regierungsrat erachtete mit

Präsidialverfügung Nr. 1.III.277 vom 1. März 2004 die inzwischen vereinigten

Rekursverfahren als gegenstandslos geworden und schrieb sie ab. Den beiden

Rekurrentinnen sprach er zulasten der Gemeinde A eine Parteientschädigung von

je Fr. 1'000.- zu. Die Rekurskosten von insgesamt Fr. 1'372.- auferlegte er der

Gemeinde.

III. Am 2. April 2004 erhob die

Gemeinde A Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie wandte sich gegen die

Entschädigungs- und Kostenfolgen im Rekursentscheid. Sie beantragte, es seien

den beiden Rekurrentinnen keine Parteientschädigungen zuzusprechen und es seien

die Rekurskosten den beiden Rekurrentinnen aufzuerlegen oder durch die Staatskasse

zu übernehmen. Die Baudirektion verzichtete am 20. April 2004 auf eine Beschwerdeantwort.

Die C AG und die B AG (Rekurrentinnen bzw. Beschwerdegegnerinnen) beantragten

am 22. April 2004 bzw. 10. Mai 2004 Abweisung der Beschwerde. Den gleichen

Antrag stellte die Vorinstanz in ihrer Eingabe vom 26. April 2004.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde gegen die vom Präsidenten des Regierungsrats festgesetzten

Kosten- und Entschädigungsfolgen funktionell und sachlich zuständig, weil sich

die gerichtliche Zuständigkeit auch auf die Sache selber (Festsetzung einer

Planungszone) bezieht (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG]; § 43 Abs. 3 VRG e contrario; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 43 N. 55). Weil eine regierungsrätliche Verfügung angefochten

ist, fällt die Behandlung in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 3

Satz 2 VRG). Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die

Beschwerde einzutreten ist.

2.

2.1

Zur Frage der Parteientschädigung führte der

Regierungsratspräsident aus, dass die privaten Beschwerdegegnerinnen I/1 und 2

(bzw. Rekurrentinnen; B AG und C AG) im Rekursverfahren im Ergebnis obsiegt

hätten, weil die Planungszone während des Verfahrens aufgehoben worden sei.

Umgekehrt hätten die Beschwerdegegnerin II (bzw. Rekursgegnerin; Baudirektion)

und die Beschwerdeführerin (bzw. Mitbeteiligte im Rekursverfahren) die

Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens infolge der vorzeitigen Aufhebung der

Planungszone zu verantworten. Die Voraussetzungen für die Zusprechung einer

Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerinnen I/1 und 2 zulasten der

Beschwerdeführerin seien angesichts der nicht einfachen Sach- und Rechtsfragen

erfüllt.

Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass

sie die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens nicht zu verantworten habe. Die

Festsetzung der Planungszone habe dazu gedient, Voraussetzungen für

verkehrstechnische Untersuchungen im Hinblick auf die Verbesserung der

Verkehrssituation im Ortskern der Gemeinde und für eine allfällige Trasseesicherung

für eine Umfahrungsstrasse zu schaffen. Diese Abklärungen hätten ergeben, dass

eine Entlastung des Ortskerns mit einer Umfahrungsstrasse nicht möglich sei. Deshalb

habe auf eine Trasseesicherung verzichtet werden können. Nachdem für das von

der Planungszone umfasste Gebiet eine Teilrevision der Nutzungsplanung von der

Gemeindeversammlung angenommen worden sei, seien die Voraussetzungen für die

Aufrechterhaltung der Planungszone nicht mehr gegeben gewesen. Die Planungszone

sei denn auch in der Folge auf Antrag der Beschwerdeführerin von der

Baudirektion aufgehoben worden. Die Beschwerdeführerin trage keine

Verantwortung für die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens wegen vorzeitiger

Aufhebung der Planungszone. Sie habe vielmehr innert nützlicher Frist eine

auch für die privaten Beschwerdegegnerinnen sinnvolle Revision der Nutzungsplanung

zustande gebracht. Dass das Rekursverfahren schliesslich gegenstandslos

geworden sei, hänge auch damit zusammen, dass die Vorinstanz die Rekurse bis

zur Aufhebung der Planungszone – also nach rund 27 Monaten nach

Rekurseingang – noch nicht materiell behandelt habe. Es sei befremdlich,

dass es nach Aufhebung der Planungszone nochmals fünf Monate gedauert habe, bis

das Rekursverfahren abgeschrieben worden sei.

Die Beschwerdegegnerin I/1 besteht auf

der Zusprechung einer Parteientschädigung, weil sie ein grosses

wirtschaftliches Interesse an einem positiven Ausgang des Rekursverfahrens

gehabt habe und sie auf die Hilfe eines Rechtsvertreters angewiesen gewesen

sei. Sie weist darauf hin, dass die zugesprochene Parteientschädigung im Vergleich

zu den effektiv erwachsenen Kosten marginal sei. Die Beschwerdegegnerin I/2

betont, dass sie nichts für die Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens könne

und deshalb als obsiegend zu gelten habe. Die Beschwerdebegründung thematisiere

eigentlich nur die Frage, ob die Beschwerdeführerin oder die Baudirektion die

Gegenstandslosigkeit zu verantworten habe. Als stossend mute aber an, die

Aufhebung der Planungszone als kausal für die Gegenstandslosigkeit zu

betrachten, weil eine Planungszone definitionsgemäss zeitlich befristet sei und

die Vorinstanz über zwei Jahre Zeit gehabt habe, die Rekurse zu behandeln. Die

Parteientschädigungen seien daher eher von der Staatskasse zu tragen.

2.2

Im Rekursverfahren kann die unterliegende Partei

oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres

Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung

komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand

erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2

lit. a VRG).

2.2.1

Die Beschwerdeführerin beantragt,

dass keine Parteientschädigungen zugesprochen werden. In der Begründung

bemängelt sie aber nur, dass sie zur Entrichtung einer Parteientschädigung

verpflichtet wurde. Hingegen setzt sie sich nicht mit der Frage auseinander, ob

die vom Regierungsratspräsidenten angewandte Entschädigungsvoraussetzung von §

17.

Abs. 2 lit. a VRG erfüllt ist. Ebenfalls nicht thematisiert wird die Höhe

der Parteientschädigung. Es ist daher davon auszugehen, dass sie die

Voraussetzung und die Höhe der Parteientschädigung nicht in Zweifel zieht. Im

Übrigen ist anzumerken, dass die formelle Erledigung eines

Rechtsmittelverfahrens infolge Gegenstandslosigkeit die Anwendung von § 17

Abs. 2 VRG nicht ausschliesst (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 25 mit Hinweis auf

RB 1985 Nr. 5). Ausserdem ist die Würdigung des Regierungsratspräsidenten

nicht zu beanstanden, wonach die Festsetzung der Planungszone für die als

Grundeigentümerinnen unmittelbar betroffenen privaten Beschwerdegegnerinnen mit

nicht einfachen Sach- und Rechtsfragen verbunden war, welche den Beizug von

Rechtsbeiständen rechtfertigten. Die Festsetzung von angemessenen

Parteientschädigungen auf total Fr. 2'000.- hält sich im Rahmen des

Ermessensspielraums der Vorinstanz.

2.2.2

Streitig ist dagegen die

Parteikostenverlegung. Die gesetzliche Regelung folgt grundsätzlich dem

Unterliegerprinzip (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 31). Allerdings ist es auch

zulässig, gestützt auf das Verursacherprinzip allen am Verfahren Beteiligten

eine Parteientschädigung aufzuerlegen, und zwar ungeachtet dessen, ob ihnen im

Verfahren eine Parteistellung zukommt. Für Umtriebe, die durch ein fehlerhaftes

Verhalten der Rechtsmittelbehörde verursacht worden sind, kann eine

Entschädigung zulasten der Staatskasse zugesprochen werden (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 17 N. 33 mit Hinweis auf RB 1989 Nr. 4).

Bei einer Verfahrensabschreibung infolge

Gegenstandslosigkeit kann keine der Parteien als unterliegend im Sinn von § 17

Abs. 2 VRG bezeichnet werden. Wer diesen Verfahrensausgang verursacht oder

– so die Terminologie der Vorinstanz – zu verantworten hat, ist

aufgrund der konkreten zeitlichen Umstände zu prüfen.

2.2.2.1

Der Schriftenwechsel im

Rekursverfahren war nach Eingang des Verzichts der Baudirektion auf

Beschwerdeantwort am 1. November 2001 abgeschlossen. Weitere Sachverhaltsermittlungen

der Rekursinstanz sind nicht aktenkundig. Das Rekursverfahren war somit zu

diesem Zeitpunkt spruchreif. Entgegenstehende Anhaltspunkte sind aus den Akten

nicht ersichtlich, namentlich liegt seitens der Gemeinde A als Mitbeteiligte im

Rekursverfahren kein Sistierungsantrag vor. Verwaltungsinterne Rekursinstanzen

entscheiden innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen, und

der Abschluss der Sachverhaltsermittlungen wird den Parteien angezeigt (§ 27a

Abs. 1 VRG). Kann die Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den

Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (Abs. 2). In

den Akten lassen sich keine Belege finden, die darauf hindeuteten, ein Aufschub

der Behandlung des Rekurses sei notwendig. Die Beschwerdegegnerin I/2

erkundigte sich am 18. April 2002 nach dem Stand des Verfahrens, worauf die

Vorinstanz jene telefonisch kontaktierte. Am 2. August 2002 drängte die Beschwerdegegnerin

I/2 mit einer ergänzenden Eingabe nochmals auf eine umgehende Anhandnahme des

Rekurses. In der Folge sind keine Umstände in den Akten dokumentiert, die eine

Beurteilung des Rekurses verunmöglicht hätten. Die Abschreibung des Rekursverfahrens

infolge Gegenstandslosigkeit erfolgte schliesslich am 1. März 2004 nach der Mitteilung

der Beschwerdeführerin vom 13. Februar 2004. Darin bezog sie sich auf die von

der Baudirektion am 26. September 2003 verfügte und am 10. Oktober 2003

publizierte Aufhebung der Planungszone.

2.2.2.2

Nach dem dargestellten

zeitlichen Ablauf wäre ein Abschluss des Rekursverfahrens im Jahr 2002 durchaus

zu erwarten gewesen, insbesondere auch nachdem die Beschwerdegegnerin I/2

zweimal ihr Interesse an einer raschen Erledigung des Rekursverfahrens bekundet

hatte. Eine schnelle Behandlung wäre umso mehr angezeigt gewesen, als die

Planungszone – entsprechend der Zielsetzung dieses planungsrechtlichen

Instruments – unmittelbar nach der öffentlichen Bekanntmachung am 20. Juli

2001.

rechtswirksam wurde, indem die Baudirektion einem allfälligen Rekurs die

aufschiebende Wirkung entzogen hatte.Zu berücksichtigen sind auch die

einschneidenden Auswirkungen der Planungszone für die beiden privaten Beschwerdegegnerinnen

als Eigentümerinnen von Grundstücken innerhalb der Planungszone. Nach

§ 346 Abs. 1 PBG dürfen nämlich keine baulichen Veränderungen oder

sonstigen Vorkehren getroffen werden, die der im Gang befindlichen Planung

widersprechen. Auch die gesetzlich vorgeschriebene Befristung der Planungszone

auf längstens drei Jahre (§ 346 Abs. 3 PBG) macht eine zügige Abwicklung

des Rekursverfahrens erforderlich; denn andernfalls kann allein aus Zeitgründen

das Verfahren hinfällig und der Rechtsschutz der Rekurrierenden nicht mehr

gewährleistet werden. Dass die Beschwerdeführerin nach Festsetzung der Planungszone

bzw. während des Rekursverfahrens planungsrechtliche Abklärungen vorgenommen

hat, hindert nicht eine Erledigung des Rekursverfahrens; denn die Planungszone

dient ja gerade dazu, solche Vorbereitungen im Hinblick auf neue

planungsrechtliche Festsetzungen voranzutreiben (§ 346 Abs. 1 PBG: Planungszone

„bis zum Erlass oder während der Revision von Gesamtrichtplänen oder

Nutzungsplänen …“).

Für die Gegenstandslosigkeit des

Rekursverfahrens infolge der zwischenzeitlichen Revision der kommunalen Bau-

und Zonenordnung und der damit verbundenen Aufhebung der Planungszone kann

daher nicht die Beschwerdeführerin verantwortlich gemacht werden. Die Folge der

Gegenstandslosigkeit wäre nicht eingetreten, wenn die Vorinstanz die Planungszone

früher beurteilt hätte, was – wie dargelegt – durchaus möglich und

auch geboten gewesen wäre. Die Parteientschädigung ist deshalb in Anwendung der

erwähnten Praxis (E. 2.2.2) den beiden Beschwerdegegnerinnen zulasten der

Staatskasse zuzusprechen.

3.

3.1

Der Regierungsratspräsident auferlegte die

Rekurskosten der Beschwerdeführerin (bzw. Mitbeteiligten im Rekursverfahren)

unter Hinweis darauf, dass als unterliegend im Sinn von § 13 Abs. 2 VRG gelte,

wer dafür sorgt, dass ein Verfahren gegenstandslos wird.

Die Beschwerdeführerin erachtet sich

nicht als unterliegend im Sinn von § 13 Abs. 2 VRG, weil sie mit dem Antrag auf

Festsetzung der Planungszone öffentliche Interessen vertreten und die

Gegenstandslosigkeit des Rekursverfahrens nicht zu verantworten habe, nachdem

die Vorinstanz dieses nicht behandelt habe.

Die Beschwerdegegnerin I/1 kann nicht

nachvollziehen, weshalb sie als obsiegende Partei die Verfahrenskosten

übernehmen müsse. Ihr Rekurs sei gar nicht materiell vom Regierungsrat

behandelt worden. Die Beschwerdegegnerin I/2 verweist auf ihre Ausführungen zur

Frage der Parteientschädigung und bestreitet die Auffassung der Beschwerdeführerin.

3.2

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten

in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch

Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen

solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte

geltend machen können, sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens

zu überbinden (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Die Kostenauflage richtet sich nach dem

Unterliegerprinzip und ergänzend nach dem Verursacherprinzip

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 14).

3.3

Wie bereits ausgeführt (E. 2.2.2 am Anfang und E.

2.2.2

), kann die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren nicht als unterliegend

bezeichnet werden, und sie ist auch für die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens

nicht verantwortlich. Billigkeitsgründe und der Umstand, dass die

Gegenstandslosigkeit im Wesentlichen der nicht erfolgten rechtzeitigen

materiellen Beurteilung des Rekurses zuzuschreiben ist, sprechen dafür, die

Rekurskosten auf die Staatskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 19 und

27).

4.

Die Beschwerde ist demnach teilweise

gutzuheissen. Disp.-Ziff. III und V der regierungsrätlichen Präsidialverfügung

Nr. 1.III.277 vom 1. März 2004 sind aufzuheben. Die Parteientschädigungen für

das Rekursverfahren sind zulasten der Staatskasse zuzusprechen und die

Rekurskosten auf die Staatskasse zu nehmen. Die Gerichtskosten sind dem Ausgang

des Verfahrens entsprechend zu einem Fünftel der Beschwerdeführerin aufzuerlegen

und zu vier Fünfteln auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 70 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 26 f.). Die

Beschwerdegegnerin I/2 verlangt eine Parteientschädigung. Weil das

Beschwerdeverfahren thematisch auf die Kosten- und Entschädigungsfolgen im

Rekursverfahren beschränkt ist und sich die angefochtene Verfügung nicht als

offensichtlich – das heisst in qualifizierter Weise – unbegründet erweist,

sind die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung nicht

erfüllt (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 27 f.). Die

Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin I/1 haben keine Parteientschädigung

beantragt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. III und V der regierungsrätlichen

Präsidialverfügung Nr. 1.III.277 vom 1. März 2004 werden aufgehoben und wie

folgt ersetzt:

„III.

Den Rekurrentinnen werden zu Lasten der Staatskasse Parteientschädigungen von

je Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zugesprochen.

V. Die

Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'200.- sowie

den Ausfertigungsgebühren von Fr. 172.-, werden auf die Staatskasse genommen.“

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 650.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellungskosten,

Fr. 770.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

zu einem Fünftel der Beschwerdeführerin auferlegt und zu vier Fünfteln auf die

Gerichtskasse genommen.

4.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Mitteilung …