Lexipedia

Entscheid

VB.2004.00193

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00193

9. Juni 2004Deutsch25 min

(URT.2004.7996)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Am 28. März 2003

vereinbarten die Stadt Zürich und die Y AG für das Gebiet zwischen

Förrlibuck-, Berner- und Pfingstweidstrasse einen privaten Gestaltungsplan, der

den Neubau eines Fussballstadions mit Mantelnutzungen ermöglichen soll. Am 4.

Juni 2003 stimmte der Gemeinderat Zürich, am 7. September 2003 stimmten die

Stimmberechtigten der Stadt Zürich dem Gestaltungsplan zu. Dabei wurde auch vom

Bericht und Antrag der Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die

Umweltverträglichkeitsprüfung und vom Bericht über die nicht berücksichtigten

Einwendungen Kenntnis genommen. Zudem wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen

am privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender

Zustimmung der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von

Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen.

Erwägungen

II.

A. Gegen den Gemeindebeschluss wurden

verschiedene Rechtsmittel an den Regierungsrat erhoben, zum einen mehrere

Planungsrekurse von Anwohnern und Eigentümern aus dem Quartier sowie vom

Verkehrsclub der Schweiz (VCS), zum anderen eine Gemeindebeschwerde von X als

in der Stadt Zürich Stimmberechtigtem. X verlangte die Aufhebung des

Beschlusses, eventuell die Aufhebung von Art. 9 Abs. 2 der

Vorschriften zum Gestaltungsplan, worin das für die Beurteilung des

Schattenwurfs massgebliche Vergleichsprojekt definiert wird.

B. Der Regierungsrat vereinigte die

verschiedenen Planungsrekurse und hiess sie am 21. April 2004 im Sinne der

Erwägungen (Parkplatzregime, Herabsetzen der jährlichen Fahr­tenlimiten und

Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr) teilweise gut (RRB Nr. 576/2004).

Soweit sich die Rekurrierenden in diesen Rekursen gegen die Zulässigkeit von Art. 9

Abs. 2 der Vorschriften zum Gestaltungsplan gewandt hatten, wies der Regierungs­rat

die Rechtsmittel ab.

C. Ebenfalls am 21. April 2004 trat der

Regierungsrat auf das Rechtsmittel von X nicht ein und überwies die Akten

zuständigkeitshalber dem Bezirksrat Zürich zur Behandlung als

Gemeindebeschwerde (RRB Nr. 582/2004). Die Kosten wurden auf die

Staatskasse genommen, eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen.

D. Gegen das Ergebnis der Volksabstimmung

waren auch verschiedene Stimmrechtsbeschwerden erhoben worden, welche der

Bezirksrat Zürich bereits am 18. Dezember 2003 abgewiesen hatte. Die gegen

diese Entscheide erhobenen Beschwerden wies der Regierungsrat ebenfalls am 21.

April 2004 ab.

III.

Am 24. April

2004.

erhob X Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats und beantragte,

der angefochtene Beschluss und Art. 9 Abs. 2 der Vorschriften zum

Gestaltungsplan seien aufzuheben. Eventuell sei die Vorinstanz einzuladen, auf

die Gemeindebeschwerde einzutreten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Beschwerdegegnerinnen. Am 3. und am 5. Mai 2004 ergänzte der Beschwerdeführer

seine Beschwerdebegründung.

Der

Regierungsrat verzichtete am 29. April 2004 auf Vernehmlassung. Die private Beschwerdegegnerin

beantwortete die Beschwerde samt den Ergänzungen am 7. Mai 2004. Sie

beantragte, die Beschwerde sei insoweit gutzuheissen, als der Nichteintretensentscheid

und die Überweisung an den Bezirksrat in Frage stehe; materiell sei die Beschwerde

zu behandeln und unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers

abzuweisen. Am 10. Mai 2004 liess sich auch die Stadt Zürich vernehmen und

beantragte ebenfalls die Gutheissung der Beschwerde, soweit sich diese gegen

den Nichteintretensentscheid richte, und die materielle Abweisung unter

Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.

Am 13. Mai 2004

wies der Bezirksrat Zürich die an ihn überwiesene Beschwerde von X ab.

Am 26. Mai 2004

genehmigte der Regierungsrat den Gestaltungsplan "Stadion Zürich" im

Sinne der Erwägungen und unter dem Vorbehalt, dass für das Parkplatzregime, die

Fahrtenlimiten und die Anforderungen an die Erschliessung mit dem öffentlichen

Verkehr der Rekursentscheid vom 21. April 2004 massgebend sei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1

Der Beschwerdeführer ficht einen wegen fehlender

Zuständigkeit ergangenen Nichteintretensentscheid des Regierungsrats an. Da das

Verfahren mit diesem Entscheid instanzabschliessend erledigt wurde, handelt es

sich dabei entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht um einen

Zwischenentscheid, sondern um einen End­entscheid. Ein solcher kann gemäss § 19

Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) ohne weitere Voraussetzung angefochten werden (vgl. Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 45).

1.2

Der Umstand, dass der Bezirksrat Zürich die an ihn

überwiesene Beschwerde bereits am 13. Mai 2004 abgewiesen hat, steht dem

Eintreten auf die vorliegende Beschwerde nicht entgegen. Insbesondere entsteht

daraus kein (positiver) Kompetenzkonflikt zwischen dem Bezirksrat einerseits und

dem Verwaltungsgericht andererseits. Aus den Erwägungen des Bezirksrates ergibt

sich nämlich, dass die erhobene Beschwerde entgegen dem Wortlaut in Disp.-Ziff. 1

nur soweit materiell behandelt wurde, als sie nicht Fragen des Planungs- und

Baurechts betraf. Der Bezirksrat erwog dazu, bau- und planungsrechtliche Beschlüsse

der Stimmberechtigen könnten nur dann mit Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat

angefochten werden, wenn damit Verstösse gegen das Verfahrensrecht oder das Organisationsrecht

der Gemeinde geltend gemacht würden. Da der Beschwerdeführer weder solche

Verstösse noch die Verletzung politischer Rechte geltend mache, sei die Beschwerde

als unbegründet abzuweisen. Die vom Beschwerdeführer ausschliesslich gerügten Widersprüche

zum materiellen Planungs- und Baurecht seien von den im Planungs- und Baugesetz

vom 7. September 1975 (PBG) genannten Instanzen zu beurteilen. Allerdings sei

infolge der Anfechtung des Nichteintretensentscheids des Regierungsrats noch

offen, ob die erhobenen Rügen von der nach dem PBG zuständigen Instanz

tatsächlich geprüft würden.

2.

2.1

Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid

erwogen, nach § 151 Abs. 2 des Gesetzes über das Gemeindewesen vom 6.

Juni 1926 (GemeindeG) habe der Bezirksrat über die Gemeindebeschwerde zu entscheiden.

Zwar würden verfahrensökonomische Gründe sowie die im Bau- und Planungsrecht zu

beachtende formelle Koordinationspflicht für eine gemeinsame Behandlung der

Gemeindebeschwerde mit den Planungsrekursen durch den Regierungsrat sprechen,

jedoch ginge dem Beschwerdeführer und den weiteren Verfahrensbeteiligten

dadurch eine mit voller Kognition entscheidende Instanz verloren. Die Pflicht

zur Verfahrenskoordination müsse dort ihre Grenze finden, wo ihr die gesetzlich

vorgesehene Rechtsmittelordnung entgegenstehe. Insbesondere erscheine es rechtsstaatlich

problematisch, Beschwerden direkt und ausschliesslich von der zweiten Rechtsmittelinstanz

beurteilen zu lassen. Im Übrigen habe der Bezirksrat im vorliegenden Zusammenhang

bereits am 18. Dezember 2003 über Beschwerden im Sinne von § 151 GemeindeG

entschieden.

2.2

Mit dem Verhältnis zwischen der Gemeindebeschwerde

und dem Rekurs gegen einen kommunalen Nutzungsplan hat sich das

Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 21. März 2002 ausführlich

befasst (RB 2002 Nr. 74 E. 2b mit Hinweisen = BEZ 2002 Nr. 25 =

ZBl 103/2002, S. 663). Dabei hat es gestützt auf Lehre und Rechtsprechung

festgestellt, dass planungsrechtliche Einwendungen eines Stimmberechtigten

gegen einen kommunalen Nutzungsplan unabhängig von der Rechtsgrundlage der

beanspruchten Legitimation (§ 151 Abs. 1 GemeindeG oder § 338a Abs. 1

PBG) ausschliesslich im Rekursverfahren vor Baurekurskommission geltend zu

machen sind. Diese Rechtsprechung war nicht speziell zugeschnitten auf

Kompetenzkonflikte zwischen Baurekurskommission und Bezirksrat, sondern beruhte

auf allgemeinen Überlegungen zur Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche der in

Bau- und Planungsfragen berufenen Rekursinstanz gegenüber dem als

Gemeindeaufsichtsbehörde zuständigen Bezirksrat. Wenn daher im vorliegenden

Fall gemäss § 329 Abs. 2 lit. c PBG ausnahmsweise der

Regierungsrat anstelle der Baurekurskommission als Rekursinstanz entschieden

hat, so hätte er in Beachtung der genannten Rechtsprechung und langjährigen

Praxis im Kanton Zürich auch das Rechtsmittel des Beschwerdeführers behandeln

müssen.

Die dagegen

vorgebrachten Argumente im angefochtenen Entscheid überzeugen nicht. Zu Unrecht

geht der Regierungsrat davon aus, den Parteien ginge durch eine gemeinsame Behandlung

der Planungsrekurse und der Gemeindebeschwerde eine mit voller Kognition entscheidende

Instanz verloren. Die im Gemeindebeschwerdeverfahren nach § 151 Abs. 1

Ziff. 1 GemeindeG zulässigen Einwände beschränken sich von vornherein auf

Rechtsverletzungen. Bei den darauf gestützten Gemeindebeschwerden geht daher

die Kognition des Bezirksrats als erster und des Regierungsrats als zweiter

Beschwerdeinstanz gleich weit. Weiter trifft es aber auch nicht zu, dass bei

einer Behandlung der Gemeindebeschwerde durch den Regierungsrat ausschliesslich

dieser zu entscheiden hätte. Seit Revision des VRG vom 8. Juni 1997 unterliegen

kommunale und kantonale Nutzungspläne inklusive Gestaltungspläne generell der

Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 14

mit Hinweisen; § 329 Abs. 4 PBG). Schliesslich waren die vom Bezirksrat

bereits am 18. Dezember 2003 behandelten Rechtsmittel nicht etwa Gemeindebeschwerden

im Sinne von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 Halbsatz 1 GemeindeG, sondern

Stimmrechtsbeschwerden gemäss § 151 Abs. 1 Ziff. 3 GemeindeG,

die sich thematisch von vornherein auf Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung

und Durchführung des Gemeindebeschlusses und die Verletzung des Stimmrechts

beschränken. Wenn solche rein abstimmungstechnischen Fragen nicht von der

gleichen Instanz behandelt werden wie die spezifisch planungsrechtlichen, so

widerspricht dies dem Koordinationsgebot kaum. Die Gefahr inhaltlich

widersprüchlicher Entscheide besteht in erster Linie dann, wenn eine Gemeindebeschwerde

und ein Planungsrekurs trotz identischer Problematik von verschiedenen

Rechtsmittelinstanzen entschieden werden. Genau ein solcher Widerspruch hätte

sich im vorliegenden Fall ergeben können, wenn der Bezirksrat Zürich die

Gemeindebeschwerde betreffend Art. 9 Abs. 2 der Vorschriften zum

Gestaltungsplan anders hätte beurteilen wollen, als dies der Regierungsrat in

seinem Rekursentscheid vom 21. April 2004 ohne Verbindlichkeit für die

Gemeindebeschwerde getan hat. Aus diesem Grund ist der Planungsrekurs von

Seiten eines Stimmberechtigten als spezieller Anwendungsfall der Gemeindebeschwerde

von der Planungsrekursinstanz entgegenzunehmen und durch diese mit der nach § 151

Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG auf Rechtsfragen beschränkten Kognition zu

entscheiden.

2.3

Ist der Regierungsrat demgemäss auf die

Gemeindebeschwerde des Beschwerdeführers zu Unrecht nicht eingetreten, so kann

das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die

Vorinstanz zurückweisen (Art. 64 Abs. 1 VRG) oder selbst entscheiden

(§ 63 Abs. 1 VRG).

Auf eine Rückweisung ist vorliegend zu

verzichten, da alle Parteien die direkte Behandlung der aufgeworfenen

Rechtsfrage durch das Verwaltungsgericht beantragen. Dieses Vor­gehen

rechtfertigt sich auch deshalb, weil die Kognition des Regierungsrats bei der

Gemeindebeschwerde die gleiche ist wie diejenige des Verwaltungsgerichts bei

der Verwal­tungsgerichtbeschwerde und der Regierungsrat sich zudem im

parallelen Rekursentscheid vom 21. April 2004 mit der vorgebrachten Rüge

betreffend Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften bereits auseinandergesetzt

hat.

3.

3.1

Im Zeitpunkt des Erlasses des strittigen

Gestaltungsplans und des Rekursentscheids bildete die am 9. Mai 1995

aufsichtsrechtlich festgesetzte Bau- und Zonenordnung der Baudirektion (BD-BZO,

ABl 1995, 1039) die massgebliche planungsrechtliche Grundlage für die

Überbauung im streitbetroffenen Gebiet. Damals lag das Areal in der für Industrie,

Handel und Dienstleistung vorbehaltenen IHD-Zone, welche nach Art. 19 BauO

sieben Vollgeschosse und eine Gebäudehöhe von 25 m sowie Hochhäuser zuliess.

Diese Festlegung

wurde abgelöst durch eine vom Gemeinderat Zürich am 28. November 2001

beschlossene Änderung von Zonenplan und Bauordnung sowie durch den Erlass eines

Ergänzungsplans für die Sonderbauvorschriften "Stadion Zürich" (BZO

1992/99). Das Areal wurde dabei einer Zentrumszone Z5 mit einer Gebäudehöhe von

19.

m (Art. 18 BauO) zugewiesen, wobei nach den im fraglichen Bereich

(Teilgebiet I) massgebenden Sonderbauvorschriften sieben Vollgeschosse und eine

Gebäudehöhe von 25 m möglich sind (Art. 81a Abs. 2 BauO). Diese

BZO-Änderung wurde von mehreren Anwohnern erfolglos beim Bezirksrat und

anschliessend beim Regierungsrat mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten. Einen

gleichzeitig erhobenen planungsrechtlichen Rekurs wies die Baurekurskommission

I ebenfalls ab. Nach Genehmigung der Nutzungsplanung durch die Baudirektion

wies das Verwaltungsgericht eine gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde

am 4. Dezember 2003 ab (VB.2002.0376, www.vgrzh.ch). Die neue Ordnung wurde am

14.

Mai 2004 publiziert und auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt.

3.2

Nach § 83 Abs. 1 PBG werden mit

Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere

Abmessungen sowie die Nutzungsweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend

festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den

kantonalen Mindestständen abgewichen werden. Für die Projektierung ist ein angemessener

Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG).

Der vorliegend

strittige Gestaltungsplan "Stadion Zürich" soll den Neubau eines

Stadions mit Mantelnutzungen ermöglichen (Art. 1 Abs. 2) und, solange

er in Kraft ist, die allgemeine Bau- und Zonenordnung im Planungsgebiet

ersetzen (Art. 2 Abs. 3). Wird er aufgeho­ben, so gelten die

dannzumaligen Vorschriften der allgemeinen Bau- und Zonenordnung (Art. 2 Abs. 4).

Nach Art. 9 Abs. 1 der Vorschriften sind in den Teilgebieten A und B

Hoch­häuser zulässig, die der Genehmigung im Sinne von § 285 PBG bedürfen.

Bei der Beurteilung des Schattenwurfs dieser Hochhäuser soll im Sinne von § 30

Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV) ein längs der

Hardturm-/Förrli­buck­strasse und Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt

ausschlaggebend sein. Dieses soll mit den massgeblichen Fassaden auf den

dortigen Baulinien stehen und eine Gebäudehöhe im Sinne von § 278 Abs. 3

PBG auf der Kote von 425.4 m ü. M. sowie eine Firsthöhe im Sinne von § 281

PBG auf der Kote von 432.4 m ü. M aufweisen (Art. 9 Abs. 2).

3.3

Als Hochhäuser haben gemäss § 282 PBG Gebäude mit einer Höhe

von mehr als 25 m zu gelten. Sie sind nur gestattet, wo die Bau- und

Zonenordnung sie zulässt. Hinsichtlich der im Einzelnen an Hochhäuser zu

stellenden Anforderungen verlangt § 284 Abs. 4 PBG, dass die

Nachbarschaft durch Hochhäuser nicht wesentlich beeinträchtigt werden darf, insbesondere

nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden. § 30

ABV

bestimmt, was als wesentliche Beeinträchtigung durch

Schattenwurf im Sinne der genannten Bestimmung zu gelten hat. Bei überbauten

Grundstücken ist nach Abs. 1 lit. a die an den mittleren Wintertagen

länger als zwei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen liegenden

Nachbargebäude, in der Regel an ihrem Fusspunkt gemessen, massgebend. Allerdings

liegt nach Abs. 2 der Bestimmung keine wesentliche Beeinträchtigung durch

Schattenwurf vor, wenn mit einem in allen Teilen den Vorschriften ent­sprechenden

kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird, dass eine der Bau- und

Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere Beschattung des

Nachbargrundstückes nach sich zieht.

Nach § 278 Abs. 3

PBG beträgt die höchstzulässige Gebäudehöhe unter Vorbehalt der Bestimmungen

über die Hochhäuser 25 m. Diese Gebäudehöhe wird von der jeweiligen

Schnittlinie zwischen Fassade und Dachfläche auf den darunter liegenden

gewachsenen Boden gemessen (§ 280 Abs. 1 PBG), wobei als gewachsener

Boden in der Regel der bei Einreichung des Baugesuchs bestehende Verlauf des

Bodens zu verstehen ist (§ 5 Abs. 1 ABV). Nach § 281 Abs. 1

PBG muss der First eines Schrägdachs innerhalb von Ebenen liegen, die unter 45°

an die Schnittlinie zwischen der Dachfläche und der zugehörigen Fassade

angelegt werden (lit. a) und höchstens bis zu einer oberen Ebene

ansteigen, die unter Vorbehalt abweichender Regelungen in der Bau- und

Zonenordnung in 7 m Höhe parallel zur Verbindung zwischen den massgeblichen

Schnittlinien verlaufen (lit. b).

3.4

Strittig ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren

die Rechtmässigkeit von Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften

und dies ausschliesslich mit Bezug auf die darin definierte Gebäude- und

Firsthöhe des Vergleichsprojekts. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das

massgebliche Vergleichsprojekt habe sich zwingend an einer zonengemässen

Regelüberbauung mit einer Gebäudehöhe von 19 m und einer Firsthöhe von 7 m (entsprechend

der Zone Z5 der BZO 1992/1999) zu orientieren. Demgegenüber erwog der

Regierungsrat in seinem Rekursentscheid, die Grundordnung werde in zulässiger

Weise durch den Gestaltungsplan ausgeschaltet. Dieser dürfe Überbauungen mit

einer Gebäudehöhe von 25 m und einer Firsthöhe von 7 m zulassen und

dementsprechend auch die für das Vergleichsprojekt geltenden Masse festlegen.

Überdies entspreche aber das kubische Vergleichsprojekt auch den Vorgaben gemäss

Art. 19 BD-BZO.

4.

4.1

Gemäss § 30 Abs. 2 ABV muss der

Schattenwurf verglichen werden mit einem in allen Teilen den Vorschriften

entsprechenden kubischen Vergleichsprojekt. Weder das PBG noch die ABV erläutern

den Begriff des Vergleichsprojekts. Das Vergleichsprojekt war jedoch im Kanton

Zürich bereits unter der Herrschaft des kantonalen Baugesetzes bekannt und wird

zumindest inhaltlich auch heute noch zur behelfsmässigen Ausnützungsberechnung

gemäss § 251 lit. b PBG herangezogen (RB 1996 Nr. 81 = BEZ 1996 Nr. 12,

vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, Zürich

2003, 12-60). § 30 Abs. 2 ABV lehnt sich an dieses Verständnis des

Vergleichsprojekts an. Was als kubisches Vergleichsprojekt den Vorschriften

entspricht, ist grundsätzlich anhand der geltenden Bau- und Zonenordnung zu prüfen.

Das bedeutet ein regelkonformes Bauen nach den primären Bauvorschriften wie

Bestimmungen über die Abstände, die Geschosszahl, den Grenzbau, das

Zusammenbauen, die Gebäudelänge und die Gebäudebreite (vgl. § 251 lit. b

PBG). Da es sich beim Vergleichsprojekt lediglich um eine kubische und damit

hypothetische Lösung und nicht um ein konkretes Ausführungsprojekt handelt,

dürfen dafür keine möglichen und teilweise im behördlichen Ermessen liegende

Ausnahmebewilligungen beansprucht werden. Gleichzeitig müssen aber in

umgekehrter Richtung auch keine besonderen gestalterischen Rücksichten auf

umliegende Überbauungen oder Schutzobjekte genommen werden (vgl. RB 1985 Nr. 110;

Herbert Lang, Hochhaus und Baurecht, Zürich 1977, S. 447 ff.).

4.2

4.2.1

Wenn der Gestaltungsplan wie vorliegend das

massgebende Vergleichsprojekt auf bestimmte Masse definiert, ist dies unter

zwei alternativen Voraussetzungen zulässig. Entweder entspricht die Definition

des Vergleichsprojekts der nach der geltenden Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauweise.

Dann kann ein Konflikt zwischen den beiden Vergleichsprojekten von vornherein

ausgeschlossen werden; der Gestaltungsplan übernimmt die bis anhin bestehende

Ordnung. Im anderen Fall weicht die Definition gemäss Gestaltungsplan von der

bisher zulässigen Bauweise ab. Damit nimmt der Gestaltungsplan inhaltlich

gleichsam eine Änderung der Bau- und Zonenordnung vor, welche alsdann wie jede

Än­derung der Nutzungsplanung daraufhin zu überprüfen ist, ob sie der übergeordneten

Planung und den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entspricht. Werden diese

Voraus­setzungen erfüllt, so ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Definition

des Vergleichsprojekts als teilweise Änderung der Bau- und Zonenordnung nicht

zulässig sein sollte.

Was der

Beschwerdeführer dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Zwar mag es zutreffen,

dass in städtischer und dichter Überbauung auch Gebäude, welche die Höhe von 25 m

nicht überschreiten, nachbarliche Wohngebäude übermässig beschatten. Jedoch

verbietet das PBG den übermässigen Schattenwurf gerade nicht als solchen,

sondern zeichnet lediglich mittels Abstands- und weiterer Massvorschriften

abstrakt vor, welches Mass an Einwirkungen auf die Nachbargrundstücke erlaubt

ist (vgl. RB 1990 Nr. 75 = BEZ 1990 Nr. 28). Dieses abstrakte Mass soll

nun bei Bewilligungen für Hochhäuser massgebend sein, indem der Schattenwurf

dieser Hochhäuser dann, wenn er an mittleren Wintertagen länger als zwei

Stunden wirkt, jedenfalls nicht stärker als bei einem Vergleichsprojekt ausfallen

darf.

Auch soweit der

Beschwerdeführer den Standpunkt vertritt, § 30 Abs. 2 ABV sei von

vornherein nicht anwendbar bei Hochhäusern, welche aufgrund einer

Sondernutzungsplanung zugelassen würden, kann ihm nicht gefolgt werden.

Entgegen seiner Auffassung müssen Gestaltungspläne nicht generell bessere

planerische Lösungen als die bisherige Grundordnung bieten. Für eine solche

Anforderung fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Eine architektonisch

bessere Gestaltung kann zwar das Motiv oder das Ziel eines Ge­stal­tungs­plans

sein, stellt aber kein notwendiges Merkmal dar (Robert Wolf/Erich Kull, Das

revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, Zürich 1992, N. 42).

In seiner ursprünglichen Fassung vom 7. September 1975 hatte § 86 lit. a

PBG allerdings ausdrücklich verlangt, dass der Gestaltungsplan nur unter der

Voraussetzung von Arealüberbauungen von der Bau- und Zonenordnung abweichen

dürfe. Damit musste ein Gestaltungsplan die erhöhten gestalterischen

Anforderungen von § 71 PBG erfüllen (vgl. Stephan Eschmann, Der

Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 112). Jedoch

galt diese Beschränkung bereits damals nicht, wenn das für den Erlass der Bau-

und Zonenordnung zuständige Gemeindeorgan dem Plan zugestimmt hatte (§ 86 Abs. 2

PBG in der Fassung vom 7. September 1975). Zum Inhalt eines privaten wie auch

eines öffentlichen Gestaltungsplans darf daher grundsätzlich alles erhoben

werden, was auch zum zulässigen Inhalt einer Rahmennutzungsordnung gehört. Der

Gestaltungsplan darf demnach auch das Vergleichsprojekt im raumplanerisch

zulässigen Rahmen und abweichend von der bisherigen Grundordnung definieren und

damit erweiterte Baumöglichkeiten eröffnen. Allein der Umstand, dass die

Änderung der Grundordnung einerseits und die weiteren Festlegungen des Gestaltungsplans

andererseits nicht in zwei getrennten Verfahren erlassen werden, kann nicht zum

gegenteiligen Schluss führen. Entscheidend erscheint in diesem Zusammenhang

einzig, dass einem Gestaltungsplan, der den Rahmen der bisherigen Grundordnung

sprengt, das für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ

zustimmen muss (§ 86 PBG in der Fassung vom 1. September 1991). Diese

Anforderung wurde im vorliegenden Fall eingehalten.

Schliesslich

kann auch nicht gesagt werden, die Nachbarn eines projektierten Hochhauses

hätten keinen Anlass, den Gestaltungsplan wegen übermässigen Schattenwurfs

anzufechten, wenn sie die durch die Bau- und Zonenordnung zulässige Beschattung

akzeptieren würden. Welche Beschattung durch nachbarliche Bauten ein

Betroffener im schlimmsten Fall zu erwarten hat, kann er immer nur aus der

letzten Nutzungsplanänderung entnehmen. Dabei kann er sich nicht darauf

verlassen, dass die von ihm einmal akzeptierte Rahmennutzungsplanung nicht in

einzelnen Teilen oder gesamthaft durch einen Sondernutzungsplan ersetzt wird.

Im vorliegenden Fall haben denn auch offenbar etliche Nachbarn gegen Art. 9

Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften rekurriert.

4.2.2

Aus der Gesetzessystematik von § 284 PBG lässt

sich nicht ableiten, dass ein Gestaltungsplan die Abmessungen des

Vergleichsprojekts gemäss § 30 Abs. 2 ABV nicht selbständig

definieren dürfte. Der Umstand, dass § 284 Abs. 4 PBG anders als § 284

Abs. 3 PBG keinen Vorbehalt zugunsten der Bestimmungen über

Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne enthält, hat

nicht die Bedeutung eines qualifizierten Schweigens. Nach Abs. 3 der

Bestimmung soll nämlich die zulässige Ausnützung mit der Ausnützung einer

gewöhnlichen Überbauung verglichen werden, sodass für die Erläuterung des

Begriffs "gewöhnliche Überbauung" notwendigerweise auch der

Stellenwert der Bestimmungen über Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und

Gestaltungspläne zu bestimmen war. Anders verhält es sich jedoch bei Abs. 4

der Bestimmung, da hier das Gesetz selber noch keinen Vergleich zwischen dem

Schattenwurf des Hochhauses und demjenigen einer gewöhnlichen Überbauung bzw.

eines Vergleichsprojekts verlangt, sondern nur allgemein eine wesentliche

Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Schattenwurf verbietet. Dementsprechend

fehlt auch das Verbot einer Ausnahme, das wiederum erst eine Gegenausnahme

betreffend Arealüberbauung, Sonderbauvorschriften und Gestaltungsplänen zulässt.

Im Weiteren ist

auch nicht zu befürchten, dass mit der Zulassung einer eigenen Definition des

Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan die Anforderungen von § 284 Abs. 4

PBG und § 30 Abs. 2 ABV unterlaufen würden. Da die Definition des

Vergleichsprojekts als Änderung der Bau- und Zonenordnung einer materiellen raumplanungsrechtlichen

Kontrolle unterliegt, ist die angemessene Berücksichtigung der im Einzelfall

bestehenden baulichen Umgebung in gleichem Masse gewährleistet, wie wenn die

Änderung der Bau- und Zonenordnung ohne Gestaltungsplan vollzogen würde. Insofern

ist keineswegs zu befürchten, dass das massgebende Vergleichsprojekt in allen

Fällen auf die kantonal zulässige maximale Gebäudehöhe von 25 m definiert

werden dürfte.

4.3

Soweit Art. 9 Abs. 2 der

Gestaltungsplanvorschriften eine Gebäudehöhe von 25 m sowie eine Firsthöhe

von 7 m zulässt, weicht diese Definition nicht von der im Zeitpunkt des

Gestaltungsplanerlasses und des Rekursentscheids geltenden Bau- und Zonenordnung

ab. Die damals massgebende BD-BZO liess 7 Vollgeschosse und 25 m Gebäudehöhe

zu; die zulässige Firsthöhe von 7 m ergibt sich aus § 281 Abs. 1 lit. b

PBG.

Etwas anders

sieht die Lage nun aber aus, nachdem im Verlaufe des Beschwerdeverfahrens die BZO

1992/1999 auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt wurde. Diese Ordnung lässt in

der Z5 nur eine Gebäudehöhe von 19 m zu, beinhaltet aber auch

Sonderbauvorschriften, welche im Bereich des Stadions sieben Vollgeschosse und

25.

m Gebäudehöhe gestatten. Das Bauen nach diesen Sonderbauvorschriften kann

allerdings nicht als eine "der Bau- und Zonenordnung entsprechende

Überbauung" im Sinne von § 30 Abs. 2 ABV angesehen werden, da

dafür bestimmte projektbezogene Qualitäten hinsichtlich Einordnung, Gestaltung,

Erschliessung, Ausstattung und Ausrüstung vorausgesetzt werden (§ 80 Abs. 1

PBG; dazu RB 1985 Nr. 82 = ZBl 87/1986, S. 141 = BEZ 1986 Nr. 2).

Die Berücksichtigung einer derartigen projektbezogenen Vergünstigung widerspräche

in gleicher Weise wie die Beanspruchung einer Ausnahmebewilligung dem Wesen des

kubischen Vergleichsprojekts. Der durch die Mehrhöhe verlängerte Schattenwurf

wird bei einem Ausführungsprojekt nach den Sonderbauvorschriften durch die

gestalterische Mehrleistung in gewisser Weise kompensiert. Demgegenüber findet

eine ähnliche Kompensation beim Hochhaus nicht zwingend statt, da dieses nach § 284

Abs. 1 PBG in ortsbaulicher Hinsicht nicht einmal Gewinn bringend sein

muss, wenn dessen Höhe durch die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt

ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen dürfte sich das

Vergleichsprojekt auch nicht an den Vorschriften einer Arealüberbauung orientieren.

Auch eine solche ist nur unter erhöhten gestalterischen Anforderungen zulässig

(§ 71 PBG) und kann daher nicht massgebende Grundlage einer rein kubischen

Lösung bilden.

Obwohl demnach

die Definition des Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan tatsächlich von der

BZO 1992/1999 abweicht, führt dieser Umstand nach dem vorstehend Ausgeführten

noch keineswegs zum Schluss, Art. 9 Abs. 2 der

Gestaltungsplanvorschriften sei rechtswidrig. Vielmehr ist nun die Massdefinition

des Vergleichsprojekts darauf hin zu überprüfen, ob sie als generelle

Nutzungsordnung rechtmässig wäre. Der Beschwerdeführer bringt keine Gründe vor,

weshalb dies nicht der Fall sein sollte. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern

die neuerliche Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie sie bereits früher

unter der BD-BZO galt, der übergeordneten Planung oder den Zielen und Grundsätzen

der Raumplanung widersprechen sollte. Das Areal liegt gemäss dem kantonalen Siedlungsplan

1995.

in einem Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung, welches die Ausscheidung

von Mischzonen hoher Dichte verlangt.

4.4

4.4.1

Der Umstand, dass das Vergleichsprojekt nach der

Definition von Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften

teilweise Bereiche überlagert, die nach dem Gestaltungsplan selber keine

Baubereiche bilden, spricht entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht

gegen die Zulässigkeit dieser Bestimmung. Das kubische Vergleichsprojekt ist nämlich

rein hypothetischer Natur und hat sich als solches nicht an die

Baubeschränkungen, welche der Gestaltungsplan dem Ausführungsprojekt auferlegt,

zu halten.

4.4.2

Zu Recht beanstandet dagegen der Beschwerdeführer,

dass Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften bei der Definition

des Vergleichsprojekts insofern dem kantonalen Recht widerspricht, als er nicht

auf die effektive Gebäudehöhe abstellt, sondern eine bestimmte Höhenkote für

massgeblich erklärt. Diese Kote von 425.4 m ü. M für die Gebäudehöhe entspricht

zwar bezogen auf die mittlere Höhenlage der Hardturmstrasse von 400.4 m ü.

M. einer solchen von 25 m. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass das

Gestaltungsplanareal und insbesondere der gewachsene Boden entlang den massgebenden

Baulinien teilweise etwas tiefer liegt als die Hardturmstrasse. In diesem Fall

lägen die massgebenden Schnittlinien zwischen einzelnen Fassaden und den

entsprechenden Dach­flächen des Vergleichsprojekts (vgl. § 280 Abs. 1

PBG) bei Ausschöpfen der bezeichneten Höhenkote teilweise mehr als 25 m über

dem gewachsenen Boden. Glei­ches gilt bezogen auf die Firsthöhe, welche

ihrerseits nicht auf eine absolute Kote definiert werden darf, sondern in ihrer

Höhenlage letztlich von der Gebäudehöhenlage abhängig ist.

Zwar machen die

Beschwerdegegnerinnen geltend, auch in anderen Sonderinstrumenten der Stadt

Zürich oder in Art. 21 und 22 BZO 1999 seien die Höhenbegrenzungen bzw.

das Vergleichsprojekt teilweise durch Koten definiert. Darauf kann es jedoch

nicht ankommen. Soweit solche Kotenangaben tatsächlich Gebäudehöhen von mehr

als 25 m zulassen sollten, was hier nicht weiter geprüft werden muss,

widersprechen sie § 278 Abs. 3 PBG und können keinen neuerlichen

Gesetzesverstoss im vorliegenden Gestaltungsplan legitimieren.

Immerhin ist

aber zu beachten, dass sich die Kotenangaben nach dem Dafürhalten der Beschwerdegegnerinnen

auch zu Gunsten der Nachbarschaft auswirken, indem sie etwa eine bestehende

Aufschüttung im Bereiche des Nordeingangs ausser Acht lassen sollen. Da das

Verwaltungsgericht an die Parteianträge gebunden ist (§ 63 Abs. 2

VRG), kann dem Anliegen des Beschwerdeführers nur dadurch Rechnung getragen

werden, dass die Gebäude- und die Firsthöhe bei der Definition des

Vergleichsprojekts zusätzlich zu den absoluten Kotenbeschränkung auf die

relativen Höhenmasse von maximal 25 m bzw. 7 m zu begrenzen sind.

4.5

Demgemäss ist der angefochtene Beschluss insofern

aufzuheben, als der Regierungsrat zu Unrecht auf die Gemeindebeschwerde nicht

eingetreten ist. Da eine materielle Beurteilung zu einer teilweise Gutheissung

der Gemeindebeschwerde hätte führen müssen, ist die Beschwerde im Ergebnis unter

Angabe der notwendigen Korrektur teilweise gutzuheissen.

5.

Bei diesem Ausgang des

Beschwerdeverfahrens wären die Kosten nach der allgemeinen Regel des

Verwaltungsprozesses den Parteien je hälftig aufzuerlegen (§ 70 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Da das Rechtsmittel des Beschwerdeführers

in der Sache jedoch ausschliesslich eine Gemeindebeschwerde im Sinne von § 151

Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG darstellt und in einem solchen Verfahren

grundsätzlich keine Kosten erhoben werden (§ 151 Abs. 2 GemeindeG in Verbindung

mit § 132 des Wahlgeset­zes vom 4. September 1983, WahlG), sind die Kosten

auf die Gerichtskasse zu nehmen (VGr, 19. Juni 2003, VB.2002.00389 E. 5,

www.vgrzh.ch).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I

des Regierungsratsbeschlusses Nr. 582/2004 vom 21. April 2004 wird

aufgehoben. Art. 9 Abs. 2 der Vorschriften zum Gestaltungsplan wird

insofern ergänzt, als bei der Definition des Vergleichsprojekts die massgebende

Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 425.4 m ü. M. auf maximal

25.

m und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 432.4 m

ü. M auf maximal 7 m jeweils ab gewachsenem Boden begrenzt wird. Im Übrigen

wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 90.-- Zustellungskosten,

Fr. 3090.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

…