Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00230

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Geschäftsnummer:

VB.2004.00230

Entscheidart und -datum:

Endentscheid vom 30.09.2004

Spruchkörper:

3. Abteilung/3. Kammer

Weiterzug:

Dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Rechtsgebiet:

Gesundheitswesen

Betreff:

Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses

Entzug einer Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses wegen Einstellung des Klinikbetriebs

Der Entzug der Bewilligung betrifft die Wirtschaftsfreiheit und muss daher den Anforderungen an die Einschränkung von Grundrechten genügen (E. 3.1).

Die Bewilligung hat den Charakter einerseits einer Polizeierlaubnis, die grundsätzlich widerrufbar ist, und anderseits einer Betriebsbewilligung, weil sie im Hinblick auf die Führung eines bestimmten Krankenhauses erteilt worden ist (E. 3.2, 4.1-2).

Mit der Betriebseinstellung - eine Wiederaufnahme ist nicht geplant - ist eine massgebende Voraussetzung für die Bewilligung nicht mehr erfüllt, weshalb ein Entzug zulässig ist (E. 4.3-4).

Damit wird auch die Verwendung des Begriffs "Klinik" unzulässig, weil eine private Praxis zur ambulanten Behandlung von Kranken nicht als Klinik bezeichnet werden darf (E. 5).

Abweisung.

Stichworte:

AUSKÜNDUNG

BERUFSAUSÜBUNG

BETRIEBSBEWILLIGUNG

BEWILLIGUNG

BEWILLIGUNGSENTZUG

ENTZUG

HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT

KLINIK

KRANKENHAUS

POLIZEIBEWILLIGUNG/-ERLAUBNIS

POLIZEIBEWILLIGUNG/-ERLAUBNIS

SPITAL

WIRTSCHAFTSFREIHEIT

Rechtsnormen:

§ 42 Abs. I aGesundheitsG

§ 43 aGesundheitsG

§ 19 Abs. II lit. a ÄrzteV

Art. 27 BV

Publikationen:

- keine -

Gewichtung:

(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)

Gewichtung: 4

Sachverhalt

I.

Die Gesundheitsdirektion des Kantons

Zürich bewilligte Dr. X am 14. März 1973, das Krankenhaus Privat-Klinik

Dr. X in Q, zu führen. In der Bewilligung wird unter Ziff. 8 festgehalten, dass

dieselbe von der Gesundheitsdirektion aus schwerwiegenden Gründen jederzeit

entzogen werden kann. Am 22. März 2001 liess Dr. X der Gesundheitsdirektion

Mitteilung davon machen, dass wegen Auflösung der Klinik Y ab Januar 2001 keine

Patrec-Daten mehr geliefert werden könnten. Mit Schreiben vom 3. November 2003

teilte die Gesundheitsdirektion Dr. X mit, dass vorgesehen werde, die erteilte

Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses infolge Nichtgebrauchs zu löschen. Am

15. Dezember 2003 wurde Dr. X Frist angesetzt, um den Verzicht auf die

Krankenhausbewilligung zu erklären bzw. zum geplanten Vorgehen der

Gesundheitsdirektion (Löschung bzw. Entzug der Bewilligung wegen

Nichtgebrauchs) Stellung zu beziehen. Sie nahm dazu am 27. Januar 2004

Stellung.

Mit Verfügung vom 13. April 2004 entzog

die Gesundheitsdirektion die Bewilligung vom 14. März 1973 mit sofortiger

Wirkung; es wurde sodann eine Frist bis 31. Juli 2004 gewährt für die gesetzeskonforme

Umbenennung der privaten Arztpraxis.

Erwägungen

II.

Mit Beschwerde vom 12. Mai 2004 beantragte Dr. X

sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 13. April 2004. Die

Gesundheitsdirektion ersuchte in ihrer Beschwerdeantwort vom 23. Juni 2004 um Abweisung

der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 19a Abs. 2 Ziff. 4 in Verbindung mit § 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Gesundheitsdirektion ging in der Verfügung vom

13.

April 2004 davon aus, dass das Krankenhaus "Privat-Klinik Dr. X"

seit Mitte 2001 nicht mehr betrieben werde. Sie erwog sodann, dass in einem

stillgelegten Krankenhaus die gesundheitspolizeiliche Aufsicht nicht

ordnungsgemäss wahrgenommen werden könne, weshalb auch nicht sichergestellt

sei, dass die Einrichtung für die zweckmässige Unterbringung und stationäre

Behandlung der Kranken gewährleistet werde. Vom Entzug der

Krankenhausbewilligung werde die Praxisbewilligung der Beschwerdeführerin nicht

betroffen.

2.2

Die Beschwerdeführerin bringt ihrerseits vor, dass

die Weiterführung der Bettenstation durch den Vermieter verunmöglicht werde;

nach wie vor sei der Name "Klinik Y" indessen ein internationaler

Begriff. Sodann hält die Beschwerdeführerin fest, dass ihre fachliche

Qualifikation nach wie vor ausgewiesen sei. Die Tagesklinik verfüge über eine

Operationssaaleinrichtung mit einem Ausliegeraum und Überwachung.

3.

3.1

Das Betreiben eines Krankenhauses fällt in den

Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung [BV]). Der

Entzug einer entsprechenden Bewilligung muss daher den verfassungsrechtlichen

Anforderungen an die Einschränkungen von Grundrechten (Art. 36 BV) genügen.

Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende

Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle

ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr (Abs. 1). Sodann

müssen solche Einschränkungen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz

von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Abs. 2) sowie dem Grundsatz der

Verhältnismässigkeit entsprechen (Abs. 3). Der Kerngehalt der Grundrechte ist

unantastbar (Abs. 4).

3.2

Die Gesundheitsdirektion zieht in der angefochtenen

Verfügung in rechtlicher Hinsicht § 42 f. GesundheitsG heran. Insbesondere

stützt sie sich auf § 43 GesundheitsG, wo festgehalten wird, dass es zum

Betrieb eines Krankenhauses einer Bewilligung der Gesundheitsdirektion bedarf

(Abs. 1), wobei die Bewilligung aus schwerwiegenden Gründen verweigert oder

entzogen werden kann (Abs. 2).

Die streitbetroffene Bewilligung

charakterisiert sich als Polizeierlaubnis. Damit wird festgestellt, dass eine

aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit deshalb

erlaubt ist, weil sie mit den polizeilichen Vorschriften übereinstimmt. Was die

Voraussetzungen für die Erteilung einer Polizeierlaubnis betrifft, müssen diese

in einem sachlichen Zusammenhang mit der bewilligungspflichtigen Tätigkeit

stehen. Die Polizeierlaubnis ist widerrufbar, was auch dann gilt, wenn das

Gesetz keine Vorschriften über den Widerruf der Erlaubnis enthält; in solchen

Fällen ist jeweils massgebend, ob das Interesse an der Verwirklichung

objektiven Rechts überwiegt gegenüber dem Interesse an der Rechtssicherheit

bzw. am Vertrauensschutz. Dabei fällt ins Gewicht, dass eine Polizeibewilligung

etwa dann in materielle Rechtskraft erwachsen kann, wenn die Berechtigten bereits

von ihr Gebrauch gemacht und nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen

getroffen haben (dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Zürich 2002, Rz. 2523, 2553).

4.

4.1

Streitig ist in erster Linie, ob die Einstellung

des Krankenhausbetriebs als solche einen schwerwiegenden Grund im Sinn von § 43

Abs. 2 GesundheitsG bildet, um die gestützt auf § 43 Abs. 1 GesundheitsG erteilte

Bewilligung zu entziehen. Von massgebender Bedeutung ist dabei, ob es sich bei

der Bewilligung nach § 43 Abs. 1 GesundheitsG um eine Betriebsbewilligung

handelt oder nicht. Bei Betriebsbewilligungen liegt nämlich regelmässig die

Ausgangslage vor, dass mit der Erteilung der Bewilligung eine Verknüpfung der

einzuhaltenden Betriebsvorschriften erfolgt; wenn nicht mehr sichergestellt

ist, dass die entsprechenden Vorschriften eingehalten werden, stellt sich

sodann die Frage, ob die entsprechende Bewilligung widerrufen werden kann. So

verhält es sich etwa bei der Zulassung von Apothekerinnen und Apothekern, wo

die Bewilligung erst nach einer Inspektion der Räume und Einrichtungen erteilt

wird, was dazu führt, dass von einer eigentlichen Betriebsbewilligung zu

sprechen ist (dazu VGr, 13. Juli 2001, VB.2001.00085, www.vgrzh.ch). – Anders

ist die Rechtslage bei denjenigen Bewilligungen, welche bestimmte persönlich zu

erfüllende fachliche Anforderungen voraussetzen. Dazu zählt etwa die

Bewilligung betreffend die selbständige Berufsausübung als Ärztin oder als

Arzt; hier ist massgebend, dass im zürcherischen Recht keine gesetzliche

Grundlage dafür besteht, die Berufsausübungsbewilligung von der Führung einer

Praxis abhängig zu machen (RB 2003 Nr. 61).

4.2

Die vorliegend strittige Bewilligung zur Führung

eines Krankenhauses ist als Betriebsbewilligung zu qualifizieren. Dies ergibt

sich bereits aus dem Wortlaut von § 43 Abs. 1 GesundheitsG, wo

ausdrücklich der Begriff des "Betriebes" Verwendung findet. Dasselbe

ergibt sich klar aus der Bewilligung vom 14. März 1973, wo schon im Titel von

der "Führung eines Krankenhauses" gesprochen wird. Sodann wird in

Ziff. 2 der Bewilligung eine eindeutige Verknüpfung mit einem bestimmten

Betrieb vorgenommen und vermerkt, dass die Bewilligung "nur für dieses

Krankenhaus" gilt. Schliesslich wird in Ziff. 5 der Bewilligung

ausdrücklich Bezug genommen auf die Einrichtung des Krankenhauses und auf das

erforderliche Personal. Beizufügen ist, dass auch in der Literatur die Rede davon

ist, dass eine Bewilligung vorausgesetzt ist, damit ein Krankenhaus „betrieben“

werden kann (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, Rz. 3118). Damit ist die Bewilligung vom 14. März 1973 nicht als

Bewilligung zur Aufnahme einer bestimmten Tätigkeit zu werten (wie dies

beispielsweise bei der Praxisbewilligung der Fall ist), sondern als eigentliche

Betriebsbewilligung. Massgebend ist mithin, ob die Betriebsvorschriften nach

wie vor eingehalten werden.

4.3

Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass das

Krankenhaus geschlossen ist. Die Einstellung des Betriebes erfolgte im Jahr

2001.

Die Beschwerdeführerin bestreitet auch nicht, dass seit dem Jahr 2001

kein Personal mehr beschäftigt wird und dass seit einigen Jahren keine Berichte

betreffend Belegung mehr eingereicht worden sind. Es bestehen auch keine Pläne,

den Betrieb des Krankenhauses wieder aufzunehmen. Damit steht aber fest, dass

eine massgebende Voraussetzung zum Betrieb eines Krankenhauses nicht mehr erfüllt

ist. Nach Ziff. 5 der Bewilligung vom 14. März 1973 muss das Krankenhaus

für die zweckmässige Unterbringung und Behandlung der Kranken eingerichtet sein

und über das notwendige ausgebildete Personal verfügen. Es kommt hinzu, dass

die Beschwerdeführerin seit längerer Zeit die erforderlichen Angaben betreffend

Belegung des Krankenhauses nicht mehr geliefert hat, was eine Missachtung von

Ziff. 7 der Bewilligung vom 14. März 1973 bedeutet. Damit ist die in § 42 Abs.

1.

GesundheitsG festgelegte Aufsicht der Gesundheitsdirektion massgebend erschwert

bzw. ausgeschlossen.

4.4

Es ergibt sich mithin, dass die Bewilligung vom 14.

März 1973 als eigentliche Betriebsbewilligung zu qualifizieren ist, wobei eine

Verknüpfung mit verschiedenen Betriebsvorschriften erfolgt. Im konkreten Fall

werden die Betriebsvorschriften seit längerer Zeit nicht mehr eingehalten. Eine

konkrete und fassbare Absicht, das Krankenhaus innert absehbarer Frist wieder

zu eröffnen, besteht nicht. Die gänzliche Einstellung des Betriebes ohne

Hinweise auf eine bevorstehende Wiedereröffnung desselben betrifft den

Kerngehalt der erteilten Bewilligung und nicht bloss einzelne Auflagen oder

Nebenbestimmungen. Dadurch wird die effektive Wahrnehmung der

gesundheitspolizeilichen Aufsicht ausgeschlossen. Dieser Tatbestand ist als

schwerwiegender Grund im Sinne von § 43 Abs. 2 GesundheitsG zu werten. Deshalb

ist im vorliegenden Fall rechtmässig, wenn in der angefochtenen Verfügung die

Bewilligung vom 14. März 1973 entzogen wird.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin scheint sich denn auch weniger

gegen den verfügten Entzug der Betriebsbewilligung zu wenden als gegen die in

Ziff. II der angefochtenen Verfügung festgelegte Pflicht zur Umbenennung der privaten

Arztpraxis. Freilich hält die Beschwerdeführerin zugleich fest, dass sie die

neue Bezeichnung ihrer Arztpraxis noch vor Ende der ablaufenden Frist

bekanntgeben werde.

5.2

Die Beschwerdeführerin verwendet für ihre Praxis

die Bezeichnung "Klinik Y". Die Gesundheitsdirektion erachtet diese

Bezeichnung deshalb als nicht gesetzmässig, weil die Beschwerdeführerin das

Krankenhaus "Privat-Klinik Dr. X" nicht mehr betreiben kann. Zur

Begründung verweist die Gesundheitsdirektion auf § 19 Abs. 2 lit. c

(richtig: lit. a) der Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (ÄrzteV). Hier wird

ausdrücklich festgehalten, dass eine private Praxis zur ambulanten Behandlung

von Kranken nicht als Klinik oder Institut bezeichnet werden darf. Dies auch

dann nicht, wenn ein Interesse daran bestehen sollte, den etablierten Namen der

Klinik weiterhin zu verwenden. Massgebend hiefür ist nicht ein solches

Interesse, sondern, ob eine Klinik tatsächlich noch geführt wird oder nicht.

Die Beschwerdeführerin ist befugt, eine

selbstständige ärztliche Tätigkeit im Sinne von § 1 ÄrzteV auszuüben, wie dies

mit Verfügung vom 16. Oktober 2001 (mit Wirkung bis 31. Dezember 2004) festgelegt

wurde. Die ihr erteilte Verfügung bezieht sich dabei auf den Tatbestand von § 1

Abs. 1 lit. a ÄrzteV (Ärztinnen und Ärzte mit privater Praxis); die

Beschwerdeführerin zählt nämlich nicht zu den in § 1 Abs. 1 lit. b bis lit. d

ÄrzteV genannten Personenkategorien. Was die in § 18 ff. ÄrzteV geregelte

Auskündung betrifft, ist für die Beschwerdeführerin insbesondere § 19 Abs. 2

lit. a ÄrzteV von Bedeutung. Hier wird mit der Verwendung des Begriffes der

"privaten Praxis" ein klarer Bezug gemacht zu § 1 Abs. 1 lit. a

ÄrzteV. Dies lässt klar werden, dass diejenigen Ärztinnen und Ärzte, die nach §

1.

Abs. 1 lit. a ÄrzteV eine private Praxis führen, nicht befugt sind, zur

Bezeichnung dieser Praxis den Begriff "Klinik" oder "Institut"

zu verwenden.

Weil der Beschwerdeführerin die

Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses zu Recht entzogen worden ist, hat dies

demnach demnach zugleich zur Folge, dass sie ihre private Praxis nicht (mehr)

als "Klinik Y" bezeichnen darf.

6.

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. In

der Verfügung vom 13. April 2004 wurde eine Frist bis 31. Juli 2004 angesetzt,

um die Praxis umzubenennen. Die Gesundheitsdirektion hat mithin eine

Übergangsfrist von dreieinhalb Monaten als angemessen erachtet. Es rechtfertigt

sich bei dieser Ausgangslage, der Beschwerdeführerin eine ab Rechtskraft (=

Zustellung) dieses Entscheides laufende Frist von vier Monaten anzusetzen, um

die Praxis in Übereinstimmung mit den massgebenden Vorschriften auszukünden.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird

abgewiesen. Der Beschwerdeführerin wird eine ab Rechtskraft dieses Entscheides

laufende Frist von vier Monaten für die gesetzeskonforme Umbenennung der

privaten Arztpraxis angesetzt.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellungskosten,

Fr. 1’560.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden

der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Mitteilung...